Заключение на проект федерального закона N 364850-3 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (не действует)

Заключение Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы РФ
"На проект федерального закона N 364850-3 "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российское Федерации в части регулирования межбюджетных отношений"

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", внесенного Правительством Российской Федерации, и отмечает.

На текст законопроекта в Комитет поступило 69 заключений от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, из них 17 отрицательных.

Внесение проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" обусловлено проведением в Российской Федерации реформы системы межбюджетных отношений и принятием двух федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Изменения и дополнения, внесенные в Бюджетный кодекс, затрагивают десять глав из 28 (в части уточнения и изменения редакции отдельных статей), главы 2, 11, 16 изложены в новой редакции, введена новая глава 19.1 (о введении временной финансовой администрации).

Наиболее принципиальные изменения и дополнения можно сгруппировать по следующим направлениям:

уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;

разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;

уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В новой редакции главы 2 термин "компетенция в области регулирования бюджетных правоотношений" заменен термином "бюджетные полномочия", уточнен перечень бюджетных полномочий федеральных органов государственной власти, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления и введены новые бюджетные полномочия:

установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

временное осуществление отдельных бюджетных полномочий вышестоящими органами государственной власти и др.

В статье 10 "Структура бюджетной системы Российской Федерации" предлагается изменить структуру бюджетной системы Российской Федерации, предусмотрев вместо 3 уровней бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местных бюджетов) 4 уровня бюджетной системы путем разделения местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов):

муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения,

бюджеты городских и сельских поселений.

Такое изменение отражает фактически сложившуюся за последние годы структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 31 "Принцип самостоятельности бюджетов" дополнена положением о недопустимости:

установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств,

непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.

При этом исключено право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, а также исключена недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

В статье 41 "Виды доходов бюджетов" виды доходов дополнены перечнем безвозмездных и безвозвратных перечислений.

В статье 47 "Собственные доходы бюджетов" в состав собственных доходов включены доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

В связи с внесением Правительством Российской Федерации изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации принципиально новым изменением рассматриваемого законопроекта является установление в тексте Бюджетного кодекса:

единых нормативов отчислений от федеральных налогов в:

федеральный бюджет,

бюджеты субъектов Российской Федерации,

бюджеты поселений,

бюджеты муниципальных районов,

бюджеты муниципальных городских округов;

единых нормативов отчислений от региональных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации,

единых нормативов отчислений от местных налогов в бюджеты муниципальных районов,

единых нормативов отчислений от местных налогов в бюджеты муниципальных городских округов,

единых нормативов отчислений от местных налогов в бюджеты поселений.

Определен порядок установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (поселений, муниципальных городских округов, муниципальных районов) отдельным законом.

Определен порядок установления органами муниципальных районов единых нормативов отчислений от федеральных и региональных и местных налогов в местные бюджеты поселений муниципального района отдельным правовым актом представительного органа муниципального района.

Введение такого принципа формирования доходов бюджетов позволяет обеспечить стабильность налоговых доходов и повысить уровень прогноза объема доходов каждого уровня бюджетной системы и создать стимулы для экономического развития соответствующих территорий, повышения эффективности использования бюджетных средств. Вместе с тем Комитет считает целесообразным рекомендовать Правительству с учетом объективных территориальных различий местных бюджетов провести дополнительные расчеты по консолидированному бюджету Российской Федерации по обоснованию предлагаемого подхода.

Законопроектом предложена новая редакция главы 11 "Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований".

В отличие от действующей редакции главы 11, определяющей перечень расходов, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и совместно финансируемых из бюджетов всех уровней, в законопроекте вводится новое понятие "расходные обязательства", которые возникают только в результате принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Финансирование расходных обязательств, установленных в законах и нормативных актах должно осуществляться за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета соответствующего уровня.

При условии принятия федеральных законов и нормативных актов, предусматривающих предоставление межбюджетных трансфертов, их финансирование должно осуществляться за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В целях учета и анализа расходных обязательств, повышения прозрачности бюджетного процесса, обоснованности правовой базы бюджетов и их ориентации на выполнение законодательно установленных функций государства (местного самоуправления) устанавливается обязанность органов государственной власти и местного самоуправления вести на постоянной основе реестры расходных обязательств соответствующих бюджетов.

Законопроектом предложена новая редакция главы 16 "Межбюджетные трансферты". В отличие от действующей редакции главы 16, определяющей основы и принципы межбюджетных отношений, особый порядок формирования бюджета закрытого административно-территориального образования, использования перечня, видов и количественных значений минимальных государственных социальных стандартов при формировании финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в законопроекте вводится принципиально новый подход к формированию межбюджетных отношений.

В отличие от действующего порядка определения размера Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (14 процентов от объема налоговых доходов за минусом доходов, собираемых ГТК) предлагается определять объем указанного Фонда путем умножения объема, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Такой подход позволит, с одной стороны, обеспечить стабильность прогнозирования доходов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, с другой закрепляет в некоторой степени субъективный подход к ее определению в "базовых" годах.

В тексте Кодекса предлагается установить методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

По мнению Комитета, такое положение может быть преждевременным, т.к. опыт использования указанной методики свидетельствует о невозможности ее использования в "чистом" виде и необходимости ежегодной ее корректировки на стадии рассмотрения федерального закона о бюджете на очередной финансовый год.

Включение в текст статьи 131 Кодекса положений об утверждении при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении и о распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации (ФФПР) при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении противоречит конструкции Бюджетного кодекса, т.к. является нормой не бюджетного устройства, а бюджетного процесса и повторяет нормы статей 205 и 206 Кодекса. В связи с этим, положения об установлении сроков предоставления исходных данных субъектами РФ для распределения ФФПР в Министерство Российской Федерации, включенных в п.8 статьи 131 и п.5 статьи 133, должны быть перенесены в главу 20 "Основы составления проектов бюджетов".

Регламентирование в тексте Кодекса условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления ограничивает самостоятельность бюджетов субъектов и местных бюджетов.

В соответствии с федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исходя из необходимости законодательного утверждения и начала реализации плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), законопроектом предлагается введение новой главы 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации", регламентирующей понятие временной финансовой администрации, основания, условия и порядок ее введения, полномочия. По мнению Комитета, введение в действие указанного положения потребует разработки большого количества дополнительных нормативных актов на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечивающих его реализацию и внесение изменений в действующее законодательство и дополнительных финансовых ресурсов.

Предлагаемое в новой статье 215.1 Кодекса введение кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральным казначейством с 1 января 2005 года может быть преждевременным, т.к. потребует проведение огромной подготовительной работы и значительных финансовых ресурсов.

С учетом изложенного Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Д.Жуков