Заключение на проект федерального закона N 364850-3 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (не действует)

Заключение Правового Управления Аппарата Государственной Думы РФ от 24 октября 2003 г. N 2.2-1/7811
"По проекту федерального закона N 364850-3 "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение)

1. Обращаем внимание на то, что указанный законопроект основываются на проектах федеральных законов рассматриваемых Государственной Думой. В этой связи положения пунктов 11-15 статьи 1 законопроекта не соответствуют нормам действующего законодательства Российской Федерации.

В частности, в предложенной редакции статьи 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) (пункт 11 статьи 1 законопроекта) наименования подакцизных товаров не согласуется с наименованиями видов подакцизных товаров, перечисленными в статье 181 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс). Налог на добычу полезных ископаемых в части наименований видов добытых полезных ископаемых не согласуется со статьей 337 Налогового кодекса.

В отношении пункта 12 статьи 1 законопроекта отмечаем, что в статье 51 Бюджетного кодекса закреплены неналоговые доходы федерального бюджета, тогда как проектом предлагается дополнить пункт 1 статьи 51 Бюджетного кодекса платежами, которые являются налогами и сборами. Согласно Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее - Закону об основах налоговой системы) и Налоговому кодексу сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции и таможенная пошлина относятся к федеральным сборам. Кроме того, в действующую систему налогов и сборов в Российской Федерации не входят "прочие лицензионные и регистрационные сборы". Лесной доход относится к региональным налогам (см. подпункт "б" пункта 1 статьи 20 Закона об основах налоговой системы). Часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступает в федеральный бюджет (согласно статье 106 Лесного кодекса Российской Федерации).

В редакции пункта 2 статьи 56 (пункт 12 статьи 1 законопроекта) неточно указаны наименования федеральных налогов, поэтому их следовало бы уточнить в соответствии с Законом об основах налоговой системы (например, в подпункте "п" пункта 1 статьи 19 назван налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, а не налог на наследование и дарение, как указано в проекте). В действующую систему налогов и сборов в Российской Федерации согласно Закону об основах налоговой системы и Налогового кодекса не входит водный налог.

Кроме того, не относятся к федеральным налогам и сборам единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности: единый сельскохозяйственный налог, они используются в рамках специальных налоговых режимов. Это замечание касается также пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 61.2 (пункты 14, 15 статьи 1 законопроекта).

Предлагаемая редакция статьи 61.1 (пункт 15 статьи 1 законопроекта), предусматривающая зачисление государственной пошлины по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов в бюджеты муниципальных районов, не соответствует пункту 3 статьи 6 Федерального закона "О государственной пошлине", согласно которому государственная пошлина зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж, за исключением случаев уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, за государственную регистрацию юридических лиц, в том числе за государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы юридических лиц, которая зачисляется в доход федерального бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж.

По указанному положению законопроекта также отмечаем, что транспортный налог относится к региональным налогам (см. подпункт "ж" пункта 1 статьи 20 Закона об основах налоговой системы и главу 28 части второй Налогового кодекса), а не к местным налогом. Торговый сбор отсутствует в системе налогов и сборов (это замечание касается также пункта 1 статьи 61.2 (пункт 15 статьи 1 законопроекта).

Предлагаемая редакция пункта 2 статьи 61.1 Бюджетного кодекса в части зачисления в бюджеты муниципальных районов сумм государственной пошлины за выдачу ордера на квартиру, не соответствует подпункту "н" пункта 1 статьи 21 Закона об основах налоговой системы, согласно которому за выдачу ордера на квартиру взимается сбор, зачисляемый в местный бюджет.

2. Нуждается в доработке понятийный аппарат, предлагаемый законопроектом.

В пункте 2 статьи 1 законопроекта содержится определение расходных обязательств, к которым относятся обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти (органам местного самоуправления) средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда). Указанная формулировка нуждается в редактировании с учетом иных положений Бюджетного кодекса (к примеру, статья 122), на основании которых бюджетные средства предоставляются также иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Определение бюджетных обязательств (пункт 2 статьи 1 законопроекта) следует согласовать со статьей 222 Бюджетного кодекса, в которой уже содержится определение данного понятия.

Определение бюджетных полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) следует согласовать с наименованием главы 2 в редакции, предлагаемой законопроектом (пункт 3 статьи 1).

Определение межбюджетных трансфертов (пункт 2 статьи 1 законопроекта) не согласуется с иными положениями законопроекта (новой редакции статей 129, 135, 142). Так, согласно определению, к межбюджетным трансфертам относятся средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. В то же время, указанные положения законопроекта, определяющие формы межбюджетных трансфертов, ограничивают данное понятие безвозмездными и безвозвратными перечислениями, а также бюджетными кредитами. Таким образом, бюджетные средства, перечисляемые другим бюджетам в иных формах (например, в форме бюджетной ссуды, определение которой содержится в статье 6 действующей редакции Бюджетного кодекса), не могут относиться к бюджетным трансфертам на основании новой редакции статьей 129, 135 и 142.

3. Законопроектом (пункт 3 статьи 1) в новой редакции статей 8 и 9 Бюджетного кодекса, по сути, предлагается предоставить возможность органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать порядок привлечения к ответственности за нарушения их нормативных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, что требует согласования, например, с частью четвертой Кодекса, посвященной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, которой такие полномочия этих органов не установлены. Так, например, согласно пункту 2 статьи 284.1 Бюджетного кодекса указанные органы могут применять соответствующие меры принуждения в порядке, установленном этим Кодексом.

Кроме того, если в данном случае также речь идет и об административной ответственности, то согласно пункту 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях порядок производства по таким делам устанавливается только этим Кодексом.

4. Положение абзаца пятого новой редакции статьи 31 (пункт 7 статьи 1 законопроекта), согласно которому принцип самостоятельности бюджетов означает, в частности, право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней), нуждается в согласовании с новой редакцией статьи 7, согласно которой федеральные органы государственной власти определяют, в частности, порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета. Таким образом, остается неясным, органы власти какого уровня определяют порядок расходования субсидий.

5. В предлагаемой редакции статьи 41 Бюджетного кодекса дается перечень перечислений, относящихся к безвозмездным и безвозвратным перечислениям. Данное положение нуждается в согласовании со статьями 41, 44, 45 и другими Бюджетного кодекса, имея в виду, что перечень неналоговых доходов, приведенный в пункте 4 статьи 41 Бюджетного кодекса, включает в себя в том числе финансовую помощь, к которой, на основании статьи 44 Бюджетного кодекса, отнесены дотации, субвенции и субсидии. Таким образом, перечень, предлагаемый законопроектом дублирует перечень неналоговых доходов, содержащийся в действующей редакции Бюджетного кодекса. Кроме этого, действующая редакция статьи 45 Бюджетного кодекса регулирует вопросы безвозмездных перечислений.

6. Положения новой редакции статей 131, 132 и 133 об утверждении объемов Федерального фонда регионального развития, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федерального фонда компенсаций при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год во втором либо в третьем чтении соответственно следует вносить в статьи 205 и 206 Бюджетного кодекса, определяющие предмет второго и третьего чтения при рассмотрении указанного законопроекта.

7. В пункте 1 новой редакции статьи 133 Бюджетного кодекса (пункт 21 статьи 1 законопроекта) неясна цель утверждения Правительством Российской Федерации методики распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций, если далее в проекте (пункт 5 этой же статьи) допускается представление ее проекта в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом также следует учесть, что согласно проекту (пункт 3 этой же статьи) распределение соответствующих субвенций из упомянутого фонда в конечном итоге утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Более того, в сходной ситуации соответствующая "единая методика" утверждается федеральным законом (пункт 1 новой редакции статьи 131 Бюджетного кодекса).

8. Положение статьи 142.2 законопроекта, предусматривающее, что законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта Российской Федерации субвенций из бюджетов поселений или муниципальных районов, ограничивает право органов местного самоуправления на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установленное статьями 130 и 132 Конституции Российской Федерации.

9. Терминологию законопроекта следует согласовать с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, в законопроекте следует говорить о: "руководителе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации" (пункт 2 редакции новой статьи 168.2 Бюджетного кодекса), "законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации" (пункт 5 редакции новой статьи 168.2, пункт 1 редакции новой статьи 168.3, редакция новой статьи 168.5), "представительном органе муниципального образования" (пункт редакции новой статьи 168.2, пункт 1 редакции новой статьи 168.3, редакция новой статьи 168.5), "высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации" (пункт 1 редакции новой статьи 168.3, пункты 2 и 5 редакции новой статьи 168.5), "исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации" (пункт 1 редакции новой статьи 168.3).

В проекте новой редакции статьи 142.3 следует уточнить ссылку на Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как в части 3 статьи 35 указанного Федерального закона нет пунктов.

Замечания юридико-технического характера

В наименовании законопроекта кавычки необходимо снять, слова "и дополнений" исключить.

Статью 1 законопроекта необходимо изложить следующим образом:

Статья 1

Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3823; 2000, N 32, ст.3339; 2001, N 33, ст.3429; 2002, N 22, ст.2026; N 30, ст.ст. 3021, 3027; 2003, N 28, ст.ст. 2886, 2892) следующие изменения:

1) преамбулу изложить в следующей редакции:

"Бюджетный кодекс.......................................Федерации.";

2) в статье 6:

абзацы шестнадцатый, семнадцатый и двадцать второй признать утратившими силу;

дополнить абзацами следующего содержания:

"расходные обязательства -........................

....................................................администрации.";

3) главу 2 изложить в следующей редакции:

"Глава 2. Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Статья 7. Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти

Федеральные органы...........................................власти.

.................................................................... .

Статья 9. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления

1. Органы...........................................................

2...................................................................

3. Органы...........................................образованьями.";

4) статью 10 изложить в следующей редакции:

"Статья 10. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетная система...................................................

........................................................поселений.";

5) статьи 14-16 изложить в следующей редакции:

"Статья 14. Местный бюджет

.................................................................... .

Статья 16. Федеральный бюджет

Федеральный бюджет -................................................ ..................................................Российской Федерации.";

б)........................................................;

(В связи с тем, что предлагается внести изменение в структуру статьи 28 путем дополнения ее абзацем между уже имеющимися абзацами, предлагаем статью 28 изложить в новой редакции либо осуществить дополнение в конец данной статьи).

7) статьи 29 - 31 изложить в следующей редакции:

"Статья 29. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации

Статья 31. Принцип самостоятельности бюджетов

Принцип............................................................. ...............................................................доходов.";

8) дополнить статьей 31.1 следующего содержания:

"Статья 31.1 Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

.................................................недействительными."

9) в статье 41:

пункт 1 после слов "за счет безвозмездных" дополнить словами "и безвозвратных";

абзац пятый пункта 4 признать утратившим силу;

дополнить пунктом 5 следующего содержания:

"5. К безвозмездным................................................. .........................................................пожертвований.";

10) статьи 44 и 45 признать утратившими силу;

11) статью 47 изложить в следующей редакции:

"Статья 47. Собственные доходы бюджетов

......................................................компенсаций.";

12) статьи 48 и 49 признать утратившими силу;

13) статью 50 изложить в следующей редакции:

"Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета

.....................................................100 процентов.";

14) пункт 1 статьи 51 дополнить абзацами следующего содержания:

"лицензионного...................................................... ..........................................................20 процентов.";

15) статьи 52 и 55 признать утратившими силу;

16) статьи 56 - 58 изложить в следующей редакции:

"Статья 56. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

.....................................................указанного налога.";

17) статью 60 признать утратившей силу;

18) статью 61 изложить в следующей редакции: "

Статья 61. Налоговые доходы бюджетов поселений

.............................................................. Кодекса.";

19) дополнить статьями 61.1 и 61.2 следующего содержания:

"Статья 61.1. Налоговые доходы муниципальных районов

.................................................................... .....

Статья 61.2. Налоговые доходы бюджетов городских округов

...............................................................Кодек са.";

20) статью 62 дополнить частью второй следующего содержания:

"В бюджеты...........................................40 процентов.";

21) статью 63 изложить в следующей редакции:

"Статья 63. Порядок установления органами местного самоуправления муниципальных районов нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты поселений

Нормативным......................................................... .................................................муниципального района.";

22) статью 65 изложить в следующей редакции:

"Статья 65. Формирование расходов бюджетов

Формирование........................................................ ..........................................соответствующих бюджетов.";

23) в статье 69:

в абзаце четвертом слова ", включающих в себя" исключить;

в абзацах пятом - седьмом слово "ассигнования" заменить словом "ассигнований";

абзац одиннадцатый изложить в следующей редакции:

"межбюджетных трансфертов;";

24) главу 11 изложить в следующей редакции:

"Глава 11. Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Статья 84. Расходные обязательства Российской Федерации ........................................................ ................. ........................................................ .................

Статья 87. Реестры расходных обязательств

1. Органы........................................................... ..................................................Российской Федерации.";

25) главу 16 изложить в следующей редакции:

"Глава 11. Межбюджетные трансферты

Статья 129. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета

.................................................................... ..... .........................................................................

Статья 142.1. Порядок предоставления финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений

.................................................................... .....

Статья 142.2. Порядок предоставления субвенций из местных бюджетов бюджету субъекта Российской Федерации

.................................................................... .....

Статья 142.3. Порядок предоставления субвенций из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера

1. Поселения........................................................ .............................................................субвенций.";

26) дополнить главой 19.1 следующего содержания:

"Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации

Статья 168.1. Понятие временной финансовой администрации

Временная финансовая............................................................... ................................................(местной администрации).

Статья 168.6. Порядок исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при ведении временной финансовой администрации

1. Временная........................................................ ......................................................................... .........................................................администрации.";

27) часть вторую статьи 169, абзацы третий и седьмой пункта 2 статьи 172, абзац третий статьи 199 признать утратившими силу;

28) дополнить статьей 215.1 следующего содержания:

"Статья 215.1. Основы исполнения бюджета

Исполнение.......................................................... ...............................................................органам.".

Замечания по тексту статьи 1 законопроекта

Обращаем Ваше внимание на неоднородную структуру статей законопроекта, излагаемых в новой редакции, поскольку статьи делятся как на части (статьи 14 - 16 пункта 5 статьи 1 законопроекта), так и на пункты (статьи 84, 85 и др. пункта 20 статьи 1 законопроекта). Полагаем целесообразным оформить статьи единообразно.

В пункте 5 (в абзаце пятом новой редакции статьи 15) цифры "26.3" заменить цифрами "26.3".

По пункту 20 статьи 1 законопроекта:

в абзаце первом пункта 3 новой редакции статьи 84 слова "абзацем пятым и абзацем" заменить словами "абзацами пятым и";

в абзаце третьем пункта 1 новой редакции статьи 85 цифры "26.3" заменить цифрами "26.3";

в абзаце втором пункта 4 новой редакции статьи 86 цифры "142.1" заменить цифрами "142.1".

По пункту 21 статьи 1 законопроекта:

в абзаце первом пункта 4 новой редакции статьи 138 цифры "142.2" заменить цифрами "142.2";

в новой редакции статьи 142:

в абзаце втором цифры "142.1" заменить цифрами "142.1";

в абзаце третьем цифры "142.2" заменить цифрами "142.2";

в абзаце четвертом цифры "142.3" заменить цифрами "142.3".

По пункту 22 статьи 1 законопроекта:

в абзаце четвертом пункта 1 дополняемой статьи 168.3 цифры "168.4" заменить цифрами "168.4";

в пункте 6 дополняемой статьи 168.6 цифры "284.1" заменить цифрами "284.1".

В связи с тем, что ряд норм Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежат признанию утратившими силу, необходимо законопроект дополнить статьей, в которой признать утратившими силу все изменения, когда-либо вносившиеся в данные статьи.

Статья 2

Признать утратившими силу:

1) абзац восьмой пункта 5, пункт 10 статьи 1 Федерального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 32, ст.3339);

2) статью 11 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 33, ст.3429);

3) пункты 3, 5 и 6 статьи 5 Федерального закона от 29 мая 2002 года N 57-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 22, ст.2026);

4) статью 2 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 104-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 30, ст.3021);

5) статью 12 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 30, ст.3027);

6) статью 6 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 28, ст.2886).

Статью 2 считать статьей 3 и в ней:

в пункте 1 слова "введения в действие" заменить словами "вступления в силу";

в пункте 2:

абзац первый изложить в следующей редакции:

"2. Пункты 16 (в части внесения изменений в статью 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации), 17- 21, 24 (в части внесения изменений в статьи 87 и в пункт 5 статьи 88 Бюджетного кодекса Российской Федерации), 25 (в части внесения изменений в статьи 136 - 142, 142.1, 142.2, 142.3) статьи 1 настоящего Федерального закона вступают в силу с 1 января 2006 года.";

в абзаце втором слова "До введения в действие" заменить словами "До вступления в силу";

в подпункте 3 цифры "61.1" заменить цифрами "61.1", а цифры "61.2" заменить цифрами "61.2";

в абзаце первом пункта 3 слова "Пункт 21" заменить словами "Пункт 25", слова "вводится в действие" заменить словами "вступает в силу";

в абзаце первом пункта 4 слова "вводится в действие" заменить словами "вступает в силу";

в абзаце первом пункта 5 слова "Пункт 22" заменить словами "Пункт 26", слова "вводится в действие" заменить словами "вступает в силу".

Начальник управления

Г.П.Ивлиев