"Развитие избирательного права укрепляет гражданское общество"
(интервью с А.А. Вешняковым, председателем Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации, кандидатом юридических наук)
На вопросы "Журнала российского права" отвечает Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, кандидат юридических наук Александр Альбертович Вешняков.
- Александр Альбертович, как вы оцениваете современное состояние российской избирательной системы? В последнее время избирательное законодательство развивалось очень высокими темпами. Можно ли утверждать, что пришло время остановиться на достигнутом, или время реформ еще не прошло?
- Действительно, избирательное законодательство развивалось очень активно, особенно в последние два года. Но точкой отсчета в его реформировании можно считать 1993 год. Именно тогда была создана и Центральная избирательная комиссия - специальный орган, главная функция которого - организация и проведение федеральных выборов, контроль за соблюдением избирательного законодательства, обобщение опыта и разработка предложений по его совершенствованию.
С моей точки зрения, сегодня избирательное право России довольно развито и соответствует международным стандартам. Достаточно сказать, что действующие федеральные законы конкретизируют принципы обязательности и периодичности выборов, создают правовые механизмы по обеспечению независимости избирательных комиссий, возможность общественного контроля за всеми этапами выборов, особенно при проведении голосования, подсчете голосов и подведении итогов. Предпринят ряд законодательных мер по обеспечению равного статуса кандидатов, в частности - равного доступа к СМИ, по защите права граждан на объективную информацию во время выборов. То есть избирательное законодательство воплотило идеи демократии, политических прав и свобод граждан в конкретные правовые институты и процедуры, юридические гарантии и механизмы гражданского контроля за деятельностью властных структур.
В 2000 году опыт применения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ряда других законов о выборах был обобщен в докладе ЦИК "О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах".
Дело в том, что 1999-2000 годы были весьма насыщены политическими событиями. Прошли избирательные кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва и Президента Российской Федерации, выборы в законодательные и исполнительные органы государственной власти 40 субъектов Российской Федерации, 440 муниципальных выборов, пять референдумов в субъектах Федерации и 23 местных референдума. Подобный богатейший опыт требовал осмысления. Системный анализ позволил определить "болевые точки" и наметить задачи по устранению тех негативных явлений, которые присутствовали в избирательном процессе на тот момент. Стало очевидно, что нормы избирательного права требуют корреляции с нормами иных подотраслей конституционного права, и особенно - содержащимися в законодательстве об общественных объединениях.
Законодательство о выборах стало развиваться по пути комплексного совершенствования. С одной стороны, шла работа по разработке и принятию новых законов, с другой - вносились изменения и дополнения в уже действующие законодательные акты. Так, за последние два года были утверждены новые редакции федеральных законов - "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", приняты новые федеральные законы - "О политических партиях", "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", а также внесены изменения в законы, которые связаны с выборами. Это, в частности, федеральные законы "Об общественных объединениях", "О средствах массовой информации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "О рекламе", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс РФ. В перспективе возможна разработка Избирательного кодекса. Однако это - вопрос не только времени, но и практики.
Именно поэтому я не стал бы утверждать, что совершенствование избирательного законодательства завершено, хотя дальнейший процесс вряд ли потребует таких масштабов, как в 2001-2003 годах. Его развитие и совершенствование будет идти параллельно с развитием, совершенствованием, укреплением институтов демократии, прав и свобод граждан.
- Федеральный закон 2001 года "О политических партиях" разрабатывался при непосредственном участии ЦИК. В чем его актуальность?
- Несмотря на то, что избирательное законодательство не стоит на месте, споры о том, по какой избирательной системе должны проводиться выборы депутатов Государственной Думы, не прекращаются. Звучат предложения о переходе на мажоритарную систему либо о серьезном реформировании смешанной избирательной системы. Подобная точка зрения мотивируется необходимостью "раскрытия" списков кандидатов, формируемых избирательными объединениями, блоками, а также тем, что пропорциональная система выборов будто бы не соответствует роли и месту современных политических объединений в политической жизни общества. С необходимостью "раскрытия" списков согласен, но отменять пропорциональную систему для этого не надо. Применяемая на выборах депутатов Государственной Думы смешанная избирательная система прошла проверку на конституционность и вполне позволяет отражать электоральные предпочтения граждан Российской Федерации. Более того: она способствует становлению и развитию политических партий. Ведь в чем суть пропорциональной системы выборов? В том, что каждая партия получает в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. Новый Закон "О политических партиях" должен помочь дальнейшему становлению и развитию политической системы в нашей стране. Эффективность пропорциональной составляющей смешанной избирательной системы снижали партии-однодневки, создающиеся специально к выборам, политические объединения с неясными источниками финансирования, блоки, выдвигающие в составе списков никому не известных или скандально известных кандидатов, а также разгул "черного пиара". Закон "О политических партиях" и соответствующие изменения в законах о выборах призваны защитить от этого участников избирательного процесса.
Партии - универсальный политический институт, связывающий государство и граждан, обеспечивающий представительство различных социальных интересов в государственных институтах, выражающий волю избирателей относительно политического курса и экономического развития страны. Вполне оправданно, что законодатель проявляет к ним повышенные по сравнению с иными общественными объединениями требования, особенно в период выборов. Это, как известно, финансовая прозрачность, соответствие уставных целей демократическим принципам, ответственность перед избирателями и т.п. Основные положения Закона о партиях направлены на соблюдение данных требований. Что касается роли и места той или иной партии в общественной жизни общества, то критерий здесь один - количество голосов избирателей. Те партии, что докажут в ходе выборов свою состоятельность, по новому законодательству получат значительные привилегии. Они будут в течение четырех лет финансироваться государством и смогут выдвигать на всех выборах своих кандидатов без сбора подписей и внесения залога. Кроме того, парламентское большинство, вероятно, будет участвовать и в формировании Правительства. К этому склоняется Президент Российской Федерации.
Да, пропорциональную систему надо совершенствовать. В настоящее время при победе на выборах той или иной политической партии, блока в депутаты автоматически проходят кандидатуры из начала партийного списка, который утверждает партия, а зачастую - партийные функционеры. Не исключается возможность покупки места в этой части списка. Поэтому в интересах избирателей было бы разумнее дать им право голосовать и за партию, и за ее конкретных кандидатов. Мне думается, подобный вариант более полно отвечает демократическим принципам, и ЦИК предлагала внести соответствующие изменения в закон. К сожалению, Госдума такую поправку не пропустила.
- В чем вы видите роль Центральной избирательной комиссии на региональных выборах? Несет ли она ответственность за положение дел на них? Какие новые возможности воздействия на избирательные комиссии субъектов Российской Федерации появились у ЦИК?
- ЦИК не является вышестоящей комиссией на региональных выборах. Однако правовой механизм, закрепленный законодательно, теперь позволяет нам контролировать соблюдение федеральных стандартов при их проведении. Представители ЦИК могут присутствовать на региональных выборах в роли наблюдателей и, в случае нарушений прав граждан, могут применять меры по их устранению, вплоть до отмены незаконных решений избирательных комиссий субъектов Федерации. Так было, например, в Калмыкии. Но, повторю, наши действия ограничены рамками контрольных функций, и основная цель - не диктовать, что и как надо делать, а помогать. Помогать людям, работающим на местах, нашим коллегам, если хотите - соратникам, избежать ошибок или оперативно исправить их.
В настоящее время нижестоящие избирательные комиссии формируются при обязательном участии вышестоящих. Так, ЦИК имеет право предложить в состав избирательной комиссии субъекта РФ двух кандидатов, обязательных для назначения региональным органом власти. Мы также предлагаем кандидата на должность председателя избирательной комиссии субъекта Федерации, и если его тайным голосованием избирают его коллеги, он становится председателем. Избирательные комиссии субъекта РФ утверждают составы окружных и территориальных избирательных комиссий и их председателей, а территориальные - участковые комиссии.
Летом нынешнего года истек срок полномочий избирательных комиссий в 70 субъектах Федерации. В их формировании, назначении председателей ЦИК приняла самое активное участие. При этом речь ни в коем случае не шла об ограничении самостоятельности комиссий субъектов Федерации либо о желании подмять их под себя. Наоборот: участие Центризбиркома в формировании региональных комиссий делает их более независимыми от местных чиновников.
Когда мы говорим о том, что централизация в работе избирательных комиссий помогает сделать этот институт более демократичным, то мы имеем в виду и повышение ответственности коллегиальных органов. Кроме того, новое законодательство предусматривает персональную ответственность членов комиссии, вплоть до прекращения полномочий по решению суда. Это тоже очень важный момент, ведь в избирательных комиссиях во время выборов работает до миллиона человек. Без персональной ответственности крайне сложно добиться четкого соблюдения буквы Закона каждым из них.
- Наверное, многое зависит и от соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам о выборах. Ведется ли такая работа? Может ли ЦИК влиять на этот процесс?
- Да, конечно, работа по приведению законов субъектов Федерации в соответствие с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ведется. По закону за ЦИК закреплена возможность правовой экспертизы законодательных актов субъектов Российской Федерации. В случае их несоответствия федеральным избирательным стандартам они должны быть изменены или отменены. Если такового решения не последует, Президент вправе издать специальный указ на сей счет. Как видим, механизм контроля серьезный, что и позволяет стимулировать процесс приведения законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством.
Проблема здесь в другом. При переходе на пропорциональную систему выборов на местах чаще всего копируется механизм избрания депутатов Государственной Думы. Прежде всего это касается голосования по партийным спискам. Как я уже говорил, от избирателя не зависит, кто из кандидатов партийного списка получит депутатский мандат в первую очередь. Мы же предлагаем идти в сторону "прозрачности", то есть позволить избирателям голосовать и за партию, и за отдельных ее кандидатов в списке. Уже есть примеры, когда законодатели пошли по этому пути. В Калмыкии, Тверской области, Липецкой сочли такой подход более демократичным.
Другой спорный момент - процентный барьер. Как известно, партиям на федеральных выборах надо преодолеть пятипроцентный барьер, но некоторые субъекты Федерации пытаются поднять его до десяти процентов. Мы считаем, что это может привести к искусственному созданию двухпартийной системы в регионах. Кое-где из популистских соображений пытаются уменьшить размер избирательного фонда до 100 тысяч рублей, что не позволяет кандидатам вести избирательную кампанию нормально. Чтобы избежать подобных несуразностей, Центральной избирательной комиссией подготовлен модельный закон о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Он достаточно полно охватывает все моменты, в той или иной мере относящиеся к организации выборов на местах. Я думаю, это вполне корректный, демократичный способ воздействия ЦИК на законотворческие процессы в регионах, и наиболее эффективный - тоже.
- Александр Альбертович, говоря о том, что федеральное законодательство о выборах соответствует нормам международного права, вы, конечно, прежде всего имели в виду его демократичность. Согласуется ли с этим утверждением введение 15-процентного избирательного залога? Нет ли здесь опасности введения имущественного ценза?
- Нет, никакой опасности я не вижу. И вот почему. Во-первых, избирательный залог не единственная форма возможности регистрации, а одна из форм. Нет денег? Пожалуйста - собирайте подписи. Таким образом, кандидату дается право выбора, законодательно закреплена альтернатива, что уже демократично. Кроме того, даже и по российским меркам 15 процентов - это не такая уж большая величина. Если речь идет о партийных списках, то в данном случае предельная величина избирательного фонда составляет 250 млн рублей, и, следовательно, 15 процентов равны примерно 37,5 млн рублей. В одномандатном округе максимум равен 6 млн рублей, и значит, залог составит 900 тыс. рублей. И это ведь не личные средства кандидатов. Залог вносится из избирательного фонда. Так что ни о каком имущественном цензе речи не идет. Образно говоря, и олигарх, и пенсионер имеют равное право воспользоваться средствами, собранными на избирательную кампанию.
Почему законодатель в ходе реформы избирательного права счел необходимым ввести избирательный залог? Институт сбора подписей был значительно дискредитирован деятельностью различных "фирм", подделывающих подписи избирателей, предоставляющих поддельные подписные листы. Вряд ли серьезное влияние на эти процессы могли оказать, скажем, ограничение мест сбора подписей или ужесточение проверок подлинности подписных листов. А предложение нотариального заверения подписей и вообще было воспринято как ограничение права на участие в выборах. Наиболее приемлемой оказалась альтернативная мера - внесение избирательного залога. Полагаю, что она не только не противоречит принципам демократии, но и укрепляет их. В случае, если партия или кандидат получают поддержку трех-пяти процентов избирателей, сумма залога им возвращается. То есть залог для авторитетных партий и кандидатов не проблема.
- Насколько эффективен, на ваш взгляд, предусмотренный новым законодательством механизм противодействия использованию на выборах административного ресурса?
- Прежде чем ответить на этот вопрос, я хотел бы сделать небольшое замечание. Такое явление, как использование административного ресурса в ходе выборов, свидетельствует о том, что мы недалеко ушли в демократическом развитии. Что в нашем обществе низки политическая культура, правосознание. Поэтому необходимы соответствующие правовые ограничения.
Первое из них общеизвестно: если должностное лицо регистрируется в качестве кандидата, оно должно уйти в отпуск. Исключение сделано только для Президента страны, поскольку подобное не предусмотрено Конституцией. Второе: усилены административная и уголовная ответственность должностных лиц в случае нарушения законов о выборах. Действующим законодательством предусмотрены не только штрафы, но и столь серьезная санкция, как лишение свободы на срок до четырех лет. Третье: усиление роли партий - это тоже форма противодействия использованию административного ресурса. У политических объединений, блоков больше сил по сравнению с независимыми кандидатами, вступающими в борьбу в одиночку. Следующий сдерживающий ф
