Перспективы становления отрасли социального права (Т.К. Миронова, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2003 г.)

Перспективы становления отрасли социального права

В отечественной правовой науке в последние годы вновь происходит осмысление известных, вполне устоявшихся правовых понятий и категорий, а также выявление нетрадиционных подходов в исследовании различных базовых и отраслевых аспектов права. В период научных исканий актуализируются и обретают современное звучание прежние (забытые или невостребованные) достижения правовой мысли, любое правовое исследование может "вписаться" в контекст развития науки только в том случае, если в ходе рассмотрения правовых проблем не остаются без внимания острые, спорные и неоднозначно воспринимаемые научные идеи. Одна из них, привлекающая достаточно серьезное внимание ученых, - идея формирования отрасли социального права.

Термин "социальное право" нередко встречается в юридической литературе. При его использовании авторы вкладывают порой разный смысл в это понятие. Поэтому высказываемые мнения и проведенные исследования пока не привели к выработке единой общепризнанной позиции по рассматриваемому вопросу. До настоящего времени не только сохраняется, но и все более актуализируется потребность в научном исследовании данной проблематики.

В свое время Л. Дюги писал: "Доктрины социального права в настоящее время еще лишь вырабатываются: В этот переходный период трудно с точностью овладеть доктринами различных публицистов, и мы должны ограничиться попыткою построить собственную последовательную теорию"*(1). Сегодня вряд ли можно ограничиться в науке только собственным мнением. Научный интерес представляют разные позиции исследователей.

Проблема становления социального права поднималась отечественными учеными еще в рамках советской правовой науки, но не находила положительного ответа. Так, А.Е. Козлов на вопрос, можно ли правовые нормы, регулирующие социальные отношения, объединить в какой-то единый комплекс (с тем чтобы их классифицировать и систематизировать), отвечает: ":найти убедительные аргументы в пользу выделения в правовой системе нашей страны особого социального права пока трудно. Концепцию такой отрасли права, которое бы включило все нормы, регулирующие социальные отношения, обосновать было бы очень сложно прежде всего потому, что предмет регулирования слишком разнороден и в настоящее время социальные отношения регулируются различными отраслями права". "Рождение" новой отрасли права, справедливо утверждает автор, зависит не только от возможности ее обоснования в теории права, но и от фактического состояния законодательства*(2).

С принятием российской Конституции 1993 г. появились новые подходы, обусловившие позитивное восприятие идеи социального права.

Наиболее широкое содержание в понятие социального права вкладывает Ю.А. Тихомиров, утверждая, что постепенно формируется третья "правовая семья", которую он называет гуманитарным, или социальным, правом*(3). Социальное право, по его мнению, охватывает отрасли публичного права, прямо обращенные к защите интересов человека и гражданина: "Своеобразное переплетение "частных" и "публичных" начал можно обнаружить в отраслях так называемого социального права, предназначенных для реализации и защиты не только индивидуальных прав граждан, но и их совокупной охраны. Трудовое, экологическое, земельное, предпринимательское, банковское и другие отрасли социального права либо содержат своеобразный баланс этих начал, либо отражают даже приоритет "публичных" начал как эффективного способа обеспечения личных интересов"*(4).

Очевидно, что такой подход, когда социальное право рассматривается как составляющая общей системы публичного, частного и социального права, свидетельствует о восприятии последнего как "надотраслевого" правового образования.

Большинство же авторов придерживаются иной позиции. Так, И.А. Ледях, анализируя опыт западных стран, отмечает, что "законодательная конкретизация" социальной государственности и обеспечение социальной защищенности человека в условиях рыночной экономики "осуществляется путем формирования особой отрасли - социального права"*(5). С.А. Иванов считает, что становление социальной рыночной экономики и построение социального государства требует разработки проблем социального права. Помимо вопросов труда и социального обеспечения, оно могло бы охватывать и другие вопросы социальной защиты человека*(6). С.В. Поленина высказывает пожелание, чтобы в процессе подготовки кодификационных работ законодатель не оставлял без внимания "новые формирующиеся процессы в системе права и в системе законодательства". К их числу она относит и "находящееся в процессе становления социальное право"*(7). Рассматривая вопрос о месте социально-экономических прав в системе права в целом, Г.А. Коробов анализирует также, представляют ли они определенное единство, позволяющее выделить их как самостоятельную, хотя и вторичную структурную правовую подсистему. В итоге он приходит к выводу, что их совокупность может быть отнесена к особой, возникшей во второй половине ХХ века отрасли права - отрасли социального права как вторичному структурному образованию права*(8). С.Д. Соловьева высказывает вполне традиционное суждение по поводу отрасли социального права: "В социальном государстве такая отрасль права не только возможна, но и необходима, поскольку слишком обширен и важен для жизни людей круг регулируемых ею общественных отношений"*(9). "Новые дополнительные аргументы", подтверждающие процесс становления социального права, - широкой сферы, охватывающей своим регулированием реализацию социальных прав, приводит Н.В. Путило. Такой комплекс норм, по ее мнению, в перспективе должен охватывать более широкий круг отношений, чем трудовое право и право социального обеспечения*(10).

М.И. Фетюхин рассматривает вопросы социального права в курсе лекций под названием "Социальное право", содержание которого ограничено "узкими" рамками, характеризующими правовые основы деятельности по социальному обслуживанию, которое является одной из составляющих системы социальной защиты. В тексте используется также термин "право социальной защиты": "Право социальной защиты - совокупность правовых норм, специально регулирующих такие положения, как укрепление правовой защиты детства, семьи, материнства, сферы занятости; проблемы социального обеспечения, миграции и бездомности, опеки и попечительства и т.д.". Но определение этого понятия не приводится. В работе постоянно смешиваются указанные термины. Иногда право социальной защиты автор отождествляет не только с социальным правом, но и с социальными правами: "Выделяя право социальной защиты (или мы их называем социальные права) в особую группу, следует иметь в виду его характерную особенность. Эта особенность заключается в том, что социальное право направлено прежде всего на удовлетворение материальных потребностей граждан, как правило, независимо от количества и качества вложенного труда". В другом контексте он употребляет термин "социальное право" в ином значении: "Таким образом, данный период общественного формирования характеризуется тем, что конституционные основы регулируют социальную работу и социальное право каждого россиянина защищается государством". Упоминается также термин "право социальной работы". Еще большую путаницу вносит термин "врачебное (медицинское, здравоохранительное) социальное право", которое автор характеризует как "комплексное правовое образование"*(11).

Н.Г. Кобец однозначно утверждает, что "основополагающие положения Конституции РФ побудили юридическую науку и практику к созданию еще одной, наряду с другими, самостоятельной отрасли российского права - социального права"*(12). Ученый определяет социальное право как "отрасль российского права, с помощью совокупности норм которого регулируется социальная защита людей в Российской Федерации". Социальное право связано с другими отраслями права: конституционным, трудовым, гражданским, административным, финансовым и уголовным*(13). В приведенном перечне отсутствует право социального обеспечения. Между тем роль этой отрасли в генезисе и эволюции социального права можно считать определяющей. Игнорирование особенностей данной отрасли приводит к серьезным ошибкам теоретического и методологического характера.

Так, рассматривая вопрос о сущности социального права, Н.Г. Кобец обращается к понятию "социальная защита". Анализируя его, он приходит к весьма спорному выводу о равнозначности терминов "социальная защита" и "социальное обслуживание"*(14).

Отдельные авторы употребляют термин "социальное право" достаточно произвольно, в самых разных контекстах, не предлагая при этом каких-либо пояснений*(15).

Анализ указанных работ позволяет сделать вывод о том, что проблема понимания социального права с точки зрения его системы, отраслевой идентификации, соотношения с другими отраслями права по-прежнему требует самого серьезного внимания правовой науки. Вполне понятно стремление того или иного исследователя разобраться в сложных проблемах формирования отрасли социального права, выразить свою научную позицию по данному вопросу. Но следует согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова о необходимости "осторожного" подхода к предложениям о выделении новых отраслей права*(16).

Анализируя проблему становления социального права, авторы часто ссылаются на опыт развитых европейских стран. Это связано с осуществляемым в последние годы европейским интеграционным процессом, в котором участвует Россия. Данный фактор дает новый импульс развитию отечественного права. Еще на рубеже 90-х годов прошлого века ряд исследователей не находили положительного ответа на вопрос, "приемлема ли для нас концепция социального права, которая теоретически обоснована и сформировалась практически в некоторых западных странах (Франция, ФРГ и др.) и согласно которой оно охватывает все правовые нормы, касающиеся социальных вопросов"*(17). Сейчас российские ученые прямо апеллируют к опыту этих стран. Так, Ю.А. Тихомиров, говоря о формировании социального права, ссылается на аналогичные тенденции развития права в странах Совета Европы*(18). И.А. Ледях отмечает, что в дискуссиях о дальнейшем развитии и политической реформе ЕЭС много внимания уделяется "социальным измерениям интеграционных процессов". Как результат этого "феномен социального государства и социального права становится важным критерием единой Европы"*(19). Н.В. Путило, ссылаясь на опыт европейских стран, утверждает, что европейская политика "демонстрирует не только существование вполне сформировавшейся отрасли социального права, но и наличие ее различных модификаций". В качестве примера она приводит Германию, где социальное право - "это подотрасль трудового права, обособленная Социальным кодексом в отдельное структурное образование", а также Европейский Союз, где социальное право "выступает самостоятельной отраслью, объединяющей нормы и институты трудового права, социальное обеспечение и социальную помощь"*(20). С.В. Поленина, Г.А. Коробов констатируют, что социальное право, "существующее как вторичная отрасль права и как массив законодательства в обществах с высоким уровнем экономического и социального развития", в России находится в стадии становления*(21).

Остановимся на некоторых вопросах развития социального права в Германии. Известно, что в 1969 году Федеральным правительством ФРГ было принято решение о создании Социального кодекса, основной задачей которого было объединение на основе единых принципов в одном фундаментальном законодательном акте действующего социального законодательства. Оно трактуется как внешняя форма социального права, состоящего из института социального страхования и некоторых других тесно примыкающих к нему институтов. Основными предпосылками кодификации социального законодательства явились характерные для всех областей социального права "законодательные джунгли", "режим сверхнормативности", которые затрудняли реализацию конкретных правопритязаний граждан. Кроме того, ситуация незащищенности усугублялась еще и тем, что множественность и бесконечный поток норм сопровождались дублированием, коллизиями, противоречивостью, а в совокупности порождали недоступность, невозможность ориентироваться в "нормативных дебрях". Анализируя данную ситуацию, Г. Ваннагат, Н. Хенке, Г. Цахер, В. Арендт отмечают, что социальное право отличается динамикой развития, для него характерно быстрое приспособление к изменяющимся общественным условиям. "Социальное право, - указывает Г. Ваннагат, - находится в непрерывном движении... Способствовать этому развитию должен Социальный кодекс"*(22).

Итак, можно констатировать, что на первое место фактически выходит проблема систематизации и кодификации законодательства, которое охватывает нормы, регулирующие многогранные отношения в сфере социальной защиты.

Выработка концептуальных подходов к пониманию социального права затрагивает теоретические основы права социального обеспечения. Без исследования данного аспекта социальное право как бы "повисает в воздухе" в связи с его неопределенным статусом по отношению к указанной отрасли. "В общественной практике, - замечает Э.Г. Тучкова, - все более широкое распространение получает концепция социального права, в силу которой в одних случаях понятие социального права отождествляется с понятием права социального обеспечения, а в других право социального обеспечения рассматривается как составная часть социального права. Очевидно, необходимы научные исследования, которые позволят найти убедительные аргументы "за" либо "против" принятия в стране социального кодекса"*(23).

В рамках права социального обеспечения проблема социального права рассматривается очень редко. Весьма основательный научный подход к этой проблеме предлагают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова: "Определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права качественно нового, более высокого уровня развития и охватит целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения. Только тогда можно будет обосновывать образование такой комплексной отрасли в общей системе права, как социальное право"*(24).

Поддерживает высказываемые учеными предложения "о целесообразности интеграции проблематики регулирования социально-правовой защиты населения в самостоятельную комплексную отрасль права - "социальное право" М.И. Лепихов. Что касается права социального обеспечения, то, с его точки зрения, "попытки сведения правового регулирования в столь многоуровневой и многоаспектной сфере к возможностям и методу права социального обеспечения: не могут быть признаны плодотворными - многие отношения находятся вне этой отрасли права, а само право социального обеспечения - является пусть и весьма значимой, но частью (подотраслью) социального права"*(25). По его определению, "социальное право - комплексная отрасль права, представляющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу практической организации и осуществления социальной защиты населения РФ в целях смягчения социальной напряженности в обществе"*(26).

Система социальной защиты является наиболее адекватным в условиях рыночной экономики механизмом защиты от социальных рисков. Цивилизованное общество созрело до понимания того, что любому гражданину в любой сфере общественных отношений может быть необходима поддержка. Такое понимание вполне соответствует ст.7 Конституции, поскольку создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, осуществляется посредством реализации гражданами всех прав (а не только социально-экономических). В целях обеспечения возможности реализации каждым человеком всех принадлежащих ему прав государством устанавливаются гарантии социальной защиты. Сегодня нет отрасли права, которая хотя бы в самой минимальной степени не затрагивала эти вопросы.

Формирующийся массив законодательства убедительно показывает, насколько многогранна и многоаспектна палитра правовых норм, регулирующих отношения в области социальной защиты. Мощный, живой, динамичный процесс развития законодательства в указанной сфере дает основание ученым для теоретических выводов о формировании комплексной отрасли социального права и необходимости принятия Социального кодекса. Сможет ли Социальный кодекс, на который многие возлагают надежды, охватить все нормы в сфере социальной защиты? Ответ однозначен - нет. Ни одна комплексная отрасль права не в состоянии вобрать в себя и удерживать в более или менее структурированном виде близкие по содержанию нормы практически из всех отраслей отечественного права. А если останутся нормы, не входящие в комплексную отрасль социального права, в чем тогда смысл формирования этой отрасли? А такая ситуация вполне реальна. В качестве примера можно привести Налоговый кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях. Вряд ли кто осмелится утверждать, что, например, предоставление инвалидам налоговых льгот или установление административной ответственности работодателя за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты не являются мерами социальной защиты. Но включение этих норм в Социальный кодекс в обозримой перспективе весьма проблематично.

Поскольку проблема все-таки объективно существует, можно подойти к данной ситуации с иных позиций. Большинство авторов, говоря о социальном праве, в качестве системообразующей категории фактически признают категорию социальной защиты. Поэтому представляется вполне логичным именовать соответствующее комплексное правовое образование, которое отражает комплексный характер законодательства о социальной защите, "право социальной защиты". Так как "признак комплексности не может быть присущ отрасли права с точки зрения самой природы этого явления"*(27), главная цель условного выделения этой правовой общности - совершенствование законодательства (на основе единообразного определения субъектного состава, понятийного аппарата, терминологии, устойчивых юридических конструкций и т.п.), чтобы избежать несоответствия, несогласованности, противоречивости норм, регулирующих отношения по обеспечению социальной защищенности человека.

Означает ли это, что термин "социальное право" остается невостребованным? Нет. Но он должен нести иную смысловую нагрузку. Логично было бы называть социальным правом те нормы, которые имеют однозначно выраженную социально-отраслевую "привязку".

В связи с формированием всеобъемлющей системы социальной защиты идет усложнение системы социального обеспечения и, соответственно, серьезная трансформация права социального обеспечения. Появляются новые особенности правового регулирования в этой сфере: расширяется круг субъектов, изменяется характер правоотношений, образуются новые виды и формы обеспечения, происходит становление различных уровней правового регулирования и т.д. Э.Г. Тучкова с уверенностью констатирует, что "российское право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права переживает на современном этапе свое второе рождение. Качественно новое содержание норм данной отрасли обусловлено возрождением страховых начал в социальном обеспечении"*(28).

Отрасль как бы "находит себя" в новом качестве. И именно новое качественное состояние повлечет изменение названия отрасли. Суть этого изменения в том, что превалировавшее ранее государственное начало (государственное социальное обеспечение) уступает место общественной составляющей, отражающей заботу общества о своих членах. Только часть отношений в сфере социальной защиты будет входить в предмет социального права. Это - социальная защита, осуществляемая на принципах и в организационно-правовых формах социального страхования и социального обеспечения. Именно эти отношения станут регулироваться на основе метода самостоятельной отрасли социального права, а все остальные отношения в области социальной защиты по-прежнему - на основе соответствующих методов различных отраслей права. В новой системе социального права должны формироваться две относительно самостоятельные подсистемы с признаками подотрасли права - социальное страхование и социальное обеспечение (в которое должно включаться пенсионное обеспечение, социальная помощь, социальное обслуживание). Таким образом, социальное право - результат серьезных трансформаций, уже начавшихся в рамках ныне существующей отрасли права социального обеспечения.

Исходя из этого, можно сформулировать следующие определения.

Социальное право - самостоятельная отрасль права, нормы которой регулируют (в рамках организационно-правовых форм социального страхования и социального обеспечения) отношения по предоставлению обществом своим членам материальных благ в случаях наступления социальных рисков, вызывающих в силу своей общественной значимости объективную потребность в обеспечении социальной защищенности человека.

Нормы социального права составляют обособленную, относительно самостоятельную подсистему в совокупности норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты и объединяемых под условным названием "право социальной защиты".

Право социальной защиты - многомерное комплексное правовое образование, объединяющее нормы разных отраслей права, которые регулируют отношения по обеспечению социальной защищенности человека во всех сферах жизнедеятельности общества.

Т.К. Миронова,

советник аппарата Комитета Государственной Думы

по труду и социальной политике, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Автор называл доктринами социального права все доктрины, которые "отправляются от общества, чтобы прийти к индивиду", которые утверждают, что "человек по природе существо социальное, тем самым подчинен социальной норме, возлагающей на него обязанности по отношению к другим людям". См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С.11-12.

*(2) См.: Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. М., 1990. С.22-24.

*(3) См.: Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С.11.

*(4) Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С.36, 345.

*(5) Ледях И.А. Социальное государство и права человека (из опыта западных стран). - В кн.: Социальное государство и защита прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1994. С.25.

*(6) См.: Защита прав человека в условиях перехода к рынку: Материалы "круглого стола" // Государство и право. 1993. N 6. С.23.

*(7) Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С.64.

*(8) См.: Коробов Г.А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. М., 1994. С.11-12.

*(9) Соловьева С.Д. Правовое регулирование социальной защиты населения: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С.11.

*(10) См.: Путило Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореф. дисс.: канд. юрид. наук. М., 1999. С.8.

*(11) Фетюхин М.И. Социальное право: Курс лекций. Волгоград, 1998. С.9, 14, 18, 53, 67, 72.

*(12) Кобец Н.Г. Социальное право: понятие, предмет, функции, система и принципы. - В кн.: Правовые вопросы российской государственности: Сборник научных трудов / Под общ. ред. Г.В. Мальцева, В.А. Зайцева. М., 2002. С.144.

Позицию Н.Г. Кобеца о самостоятельной отрасли социального права поддерживает Н.В. Назарьева. См.: Назарьева Н.В. Социальное право, социальная политика, социальные инвестиции - основа экономического благосостояния нации // Северо-Кавказский юридический вестник. 1999. N 1. С.149.

*(13) См.: Кобец Н.Г. Указ. соч. С.146-147.

*(14) Там же. С.145-146, 150-152.

*(15) См., например: Галочкина Г.В. Социальное право: Учебное пособие. Владивосток, 1998; Гладышев А.Г. Социальное право России: опыт и проблемы реализации в местном сообществе // Муниципальный мир. 2000. N 3. С.32-37; Трудовое и социальное право России: Учебное пособие / Под ред. Л.Н. Анисимова. М., 2001.

*(16) См.: Концепции развития российского законодательства. С.7.

*(17) Козлов А.Е. Указ. соч. С.23.

*(18) См.: Концепции развития российского законодательства. С.11.

*(19) Ледях И.А. Указ. соч. С.33.

*(20) Путило Н.В. Указ. соч. С.8.

*(21) См.: Поленина С.В. Указ. соч. С.64; Коробов Г.А. Указ. соч. С.13.

*(22) Социальное обеспечение в развитых капиталистических странах (правовые и политические аспекты): Реферативный сборник. М., 1980. С.105-106; см. также: Ледях И.А. Права граждан: буржуазные теории и практика ФРГ. М., 1986. С.37-38.

*(23) Тучкова Э.Г. Социальное обеспечение в России на рубеже третьего тысячелетия и теоретические проблемы права социального обеспечения. - В кн.: Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции) Институт государства и права РАН. М., 2001. С.166.

*(24) Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М., 2001. С.59.

*(25) Представляется весьма сомнительной правовая ценность процесса, в результате которого будет иметь место "снижение статуса" действующей самостоятельной отрасли права.

*(26) Лепихов М.И. Право и социальная защита населения (социальное право). М., 2000. С.11.

*(27) Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С.7-8.

*(28) Тучкова Э.Г. Указ. соч. С.165.