О правовом статусе саморегулируемых организаций (Э.В. Талапина, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.)

О правовом статусе саморегулируемых организаций

Экономическая ситуация в России во многом определяется формулой "экономика переходного периода", оправдывающей недочеты и ошибки. Наблюдения позволяют утверждать, что страна все более склонна принять модель смешанной рыночной экономики с достаточно развитым государственным сектором и возможностями государственного вмешательства в экономические отношения в определенных законом случаях.

Экономика - самостоятельный феномен со значительной долей саморегулирования, и субъекты экономической деятельности используют различные возможности подобной регуляции. Часто они объединяются в производственных и управленческих целях, образуя финансово-промышленные группы и холдинги. Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) как некоммерческие организации с правами юридического лица могут координировать деятельность своих участников, выполняя тем самым и регулирующие функции.

В рамках проводимой в стране административной реформы предполагается к регулированию в области экономики "допустить" и частный сектор. В результате некоторые функции планируется передать так называемым саморегулируемым организациям. Суть в том, что дополнительно к государственному регулированию в той или иной сфере деятельности (не всегда экономической) допускается саморегулирование, осуществляемое саморегулируемыми организациями профессиональных участников этой сферы. В связи с этим у юристов сразу же возникает вопрос о статусе таких организаций и формах их деятельности.

Виды саморегулируемых организаций в России

Саморегулируемые организации, как свидетельствует их название, образуются самостоятельно профессионалами в той или иной сфере для решения вопросов их сообщества. Их профессиональные нормы и правила, безусловно, важны и для государственного регулирования, которое подчас на них и основано. Более того, либеральная экономическая политика и реформы государственного аппарата исходят из того, что саморегулируемые организации могут наряду с государственными органами участвовать и в регулировании экономики.

Саморегулируемые организации в России возникли не в одночасье, но государственная политика в их отношении формировалась фрагментарно. Государство допускало их к регулированию экономики постепенно. Пожалуй, впервые факт существования саморегулируемых организаций как таковых был признан в Указе Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации". Созданная в соответствии с названным Указом Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) наделена полномочиями принимать обязательные для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг постановления и распоряжения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их объединений (в том числе саморегулируемых организаций) и контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов. Как видно, саморегулируемые организации рассматривались в Указе еще только как объект государственного регулирования экономики.

В последующем концепция саморегулируемых организаций оформляется также и в правовом регулировании других видов деятельности, таких как реклама, оценочная и аудиторская деятельность. Одновременно в программных документах различного рода совершается поворот к саморегулированию экономики и усилению роли саморегулируемых организаций.

Так, правительственная программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности 1998 г. предположила создание ряда авторитетных и представительных профессиональных (саморегулирующихся) объединений, формирование системы профессиональной аттестации бухгалтеров и аудиторов, присоединение к деятельности соответствующих международных профессиональных организаций (Международной федерации бухгалтеров и др.), разработку и широкое общественное признание норм профессиональной этики, организацию общественного контроля за профессиональной деятельностью и др.

В Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы говорилось о продолжении развития негосударственных форм защиты прав инвесторов, в том числе через механизм саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, о включении саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг в мероприятия по контролю.

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 г., утвержденные Центробанком РФ, также предусматривали повышение роли саморегулируемых организаций - участников финансового рынка.

В федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в РФ на 2000-2001 гг. планировался постепенный переход от государственного регулирования отдельных аспектов деятельности малого предпринимательства к саморегулированию через предпринимательские союзы и объединения.

Наконец, Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) ставит задачей разработку правовых основ деятельности организаций саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения хозяйствующих субъектов (членов этих организаций) на рынке. Предполагается внедрение саморегулирования деятельности профессиональных участников рынка недвижимости.

Существование и повышающаяся роль саморегулируемых организаций учитываются и на международном уровне. Во многих международно-правовых актах можно найти положения, регулирующие отношения государств с саморегулируемыми организациями. Например, Международный валютный фонд принял Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике (Декларация принципов). Установлено, что преимущества прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики могут подкрепляться соответствующими мерами в отношении подлежащих надзору учреждений и саморегулируемых организаций, направленными на содействие прозрачности на рынках в целом.

Положение о том, что саморегулируемые организации подлежат государственному надзору, крайне важно, ибо не допускает их диктата. Согласно п.5.4 Кодекса, если финансовые агентства осуществляют функции надзора за саморегулируемыми организациями (например, платежными системами), существующие между ними взаимоотношения следует раскрывать общественности. Если саморегулируемые организации уполномочены нести частичную ответственность за процесс регулирования и надзора, они должны руководствоваться той же надлежащей практикой обеспечения прозрачности, что и финансовые агентства.

В большинстве стран функции контроля за финансовым сектором распределены между рядом агентств. Таким образом, ответственность за регулирование деятельности банков и банковский надзор или за осуществление политики страхования банковских вкладов в некоторых странах возложена на центральный банк или на независимое агентство банковского надзора или страхования вкладов, или же такая ответственность разделена между разными органами государственного управления. Аналогичным образом ответственность за проведение политики, связанной с контролем за отдельными категориями финансовых учреждений, может быть возложена на центральный банк или на специализированное агентство. В отдельных случаях (например, платежной системы) государственное агентство контролирует деятельность саморегулируемых организаций частного сектора.

Международный кодекс рекламной практики, принятый Международной торговой палатой, признает широкие властные полномочия саморегулируемых организаций. Рекламодатели должны располагать такими доказательствами, чтобы иметь возможность незамедлительно предоставить их организациям саморегулирования, ответственным за исполнение требований Кодекса. Никто из рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламоносителей не должен участвовать в продвижении рекламы, которая была признана неприемлемой соответствующей организацией саморегулирования.

В федеральных законах предусмотрены следующие виды саморегулируемых организаций:

саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)");

саморегулируемые организации управляющих компаний (Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах");

аккредитованные профессиональные аудиторские объединения (Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности");

саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"*(1). Так, в 1996 г. при участии Минфина России и Центрального банка РФ крупнейшими операторами рынка ценных бумаг была учреждена Национальная фондовая ассоциация, которая теперь объединяет около 200 кредитных организаций. Более того, в настоящее время эта ассоциация приступает к созданию профессионального союза работников фондового рынка;

саморегулируемые организации оценщиков (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации");

саморегулируемые организации негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах");

органы саморегулирования в области рекламы (общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц) (Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе").

Разнообразное региональное законодательство тоже очерчивает сферы деятельности саморегулируемых организаций. Например, Калининградская региональная комиссия по недвижимости осуществляет аккредитацию саморегулирующихся организаций участников рынка недвижимости (ассоциаций, союзов, лиг, фондов и т.п.). В Москве создано некоммерческое партнерство "Московский банковский союз". Его устав подробно регулирует такие вопросы, как юридический статус, цели и задачи деятельности, права и обязанности членов, руководящие органы, имущество и хозяйственная деятельность, реорганизация и ликвидация Московского банковского союза.

Случается, что саморегулируемая организация обозначается не в законе, а в административном договоре. К примеру, в Соглашении от 28 марта 1997 г. о сотрудничестве между Государственным таможенным комитетом РФ и Национальной ассоциацией таможенных брокеров (поверенных) подтверждена целесообразность того, чтобы Ассоциация как саморегулируемая организация на рынке оказания услуг в области таможенного дела представляла перед Комитетом интересы входящих в нее организаций, действующих на российском рынке таможенных услуг, а также организаций, не являющихся членами Ассоциации, но делегировавших такие полномочия Ассоциации.

Саморегулируемыми организациями можно считать и такие, которые создаются органами государственной власти, например, ассоциации экономического взаимодействия. Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Налицо разрозненность и недостаточность правового регулирования саморегулируемых организаций (во всяком случае, той стороны вопроса, которая касается их участия в регулировании экономики), с одной стороны, и наличие неофициальной и неправовой информации о существовании саморегулируемых организаций - с другой. Получается, что государство признает саморегулируемые организации в целом в качестве потенциальных регуляторов экономики, а они в своих документах эти вопросы не отражают. Часто придание статуса саморегулируемой организации "выпадает" из отраслевых законов. Так, согласно Модельному закону о рынке ценных бумаг, принятому МПА СНГ, фондовая биржа является саморегулируемой организацией, и ее членами могут быть только профессиональные участники рынка ценных бумаг. В отечественном же законодательстве фондовые биржи как организаторы торгов признаны саморегулируемыми организациями лишь косвенно (указано, что на них как на саморегулируемые организации не распространяется Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг).

Черты правового статуса саморегулируемых организаций

Попытаемся разобраться, что вкладывает законодательство в понятие саморегулируемых организаций. Они определяются как некоммерческие организации, основанные на членстве. Конкретный вид некоммерческой организации, как правило, не называется. В большинстве случаев помимо государственной регистрации в качестве юридического лица они должны иметь аккредитацию соответствующего органа государственной власти (ФКЦБ, Службы по финансовому оздоровлению и банкротству). Сведения о саморегулируемых организациях необходимы для полноценного регулирования и контроля в той или иной сфере. Более того, перечень саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг (адреса), которые имеют соответствующую лицензию, включается в информационную базу межгосударственного рынка ценных бумаг в соответствии с Конвенцией о координации деятельности государств - участников СНГ на рынках ценных бумаг.

Основная цель саморегулируемых организаций - регулирование и обеспечение деятельности профессионалов в том или ином сегменте экономической деятельности.

Общие регулятивные и охранительные меры часто устанавливают более высокий уровень требований к участникам, чем акты государственных органов. Это объяснимо, т.к. многие сферы деятельности требуют узкого профессионализма, собственных внутренних правил и регламентов. Поэтому и управлять здесь должны не просто менеджеры, а профессионалы, разбирающиеся во всех тонкостях своего ремесла.

Саморегулируемые организации представляют законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Их функция регулирования выражается в разработке и установлении обязательных для выполнения своими членами правил профессиональной деятельности, внутренних правил и стандартов деятельности и профессиональной этики. Они также контролируют деятельность своих членов на предмет соблюдения законодательства и установленных правил, рассматривают жалобы на их действия.

Саморегулируемые организации ведут реестр своих членов (арбитражных управляющих, негосударственных пенсионных фондов). Они формируют компенсационный (гарантийный) фонд или имущество общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при осуществлении ими своей деятельности, могут создавать третейские суды для разрешения разногласий между членами.

Но обширные права и обязанности саморегулируемых организаций существуют вне законодательства. Так, только два федеральных закона учитывают их функционирование. Согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" саморегулируемые организации наряду с органами власти, научными организациями, общественными объединениями предпринимателей и потребителей могут участвовать в экспертизе проектов технических регламентов, их представители могут входить в состав технических комитетов по стандартизации. Данный Закон позволяет саморегулируемым организациям самостоятельно разрабатывать и утверждать стандарты для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" устанавливает особые правила в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации, солидарно несущих в соответствии с уставными документами субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный членами указанной организации. Устанавливается порядок государственного контроля (надзора), предусматривающий проведение плановых мероприятий по контролю в отношении 10% от общего числа членов саморегулируемой организации, но не менее чем в отношении двух членов саморегулируемой организации, определяемых по выбору органа государственного контроля (надзора). В случае выявления нарушений обязательных требований членами саморегулируемой организации должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны при проведении плановых мероприятий по контролю сообщить саморегулируемой организации о выявленных нарушениях. Если при проведении плановых мероприятий по контролю одним из членов саморегулируемой организации допускаются нарушения обязательных требований, органом государственного контроля (надзора) может быть принято решение о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении любых других членов саморегулируемой организации.

Российская юридическая литература достаточно скептично настроена по отношению к саморегулируемым организациям. Отмечается, что вряд ли они вскоре заменят государственное регулирование экономики и тем более государственный судебный порядок разрешения споров. "С учетом современного состояния дел на российском рынке ценных бумаг этот порядок разрешения споров вряд ли в обозримой перспективе сможет составить конкуренцию административному или тем более судебному порядку. Антагонизм мнений и разрыв между позициями спорящих сторон бывает столь велик, что его возможно ликвидировать только властной волей государства"*(2).

Другие авторы, напротив, отмечают слишком широкий объем полномочий, сконцентрированных у саморегулируемых организаций. В частности, ФКЦБ делегировала Национальной ассоциации участников фондового рынка (НАУФОР) полномочия получать и отбирать заявки и затем рекомендовать ФКЦБ, являющейся лицензирующим органом, одобрить заявление. Членство в саморегулируемой организации - необходимое условие получения лицензии. Получив лицензию, профессиональный участник может покинуть саморегулируемую организацию. Удерживать же компании от выхода может разве что предположение о возможном предубеждении со стороны ФКЦБ по отношению к компаниям, не являющимся членами саморегулируемой организации. Однако если компании удастся это предубеждение преодолеть (например, демонстрируя полное соответствие требованиям), то можно будет и не платить за членство в саморегулируемой организации и не соблюдать ее повышенные, по сравнению с нормами ФКЦБ, стандарты. "Сегодня, когда рынок ценных бумаг в стране переживает свое становление, передача отдельных функций ФКЦБ саморегулируемым организациям без отработки надлежащей системы контроля со стороны государства несколько преждевременна и приводит не только к ущемлению прав профессиональных участников рынка ценных бумаг, но и к снижению эффективности государственного контроля"*(3).

Действительно, обязанность вступления в саморегулируемые организации предусмотрена законом только для арбитражных управляющих. В отношении участников рынка ценных бумаг принцип добровольности участия в саморегулируемой организации как некоммерческой организации подтвержден и судебными актами. Так, Верховный Суд РФ в решении от 22 июня 1999 г. N ГКПИ 99-114 посчитал, что в оспариваемом постановлении ФКЦБ не предписано вступать в саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, а "устанавливается порядок, согласно которому решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии принимается саморегулируемой организацией, членство в которой является одним из условий получения лицензии. Введение такого правила основано на Указах Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 г. N 408 "Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров" и от 1 июля 1996 г. N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в которых содержится прямой запрет выдачи лицензий организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг; членство в таких организациях признается необходимым для всех профессиональных участников рынка ценных бумаг". Такая же правовая позиция сформулирована и в определении Верховного Суда РФ от 17 августа 1999 г. N КАС99-182, где говорится, что членство в саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг является одним из условий получения лицензии и не нарушает принцип добровольности участия в некоммерческих организациях, предусмотренных ст.48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг".

На мой взгляд, эти судебные решения - попытка суда (причем правильная) оправдать необходимость, т.е. обязанность участников рынка ценных бумаг, вступления в саморегулируемые организации. Конечно, в условиях действия федерального закона, определяющего некоммерческую организацию как добровольное объединение, с одной стороны, и подзаконного акта, устанавливающего необходимым условием лицензирования вступление в саморегулируемую организацию, с другой, суд, по сути дела, руководствовался концептуально верным представлением о саморегулируемых организациях. Но, пока саморегулируемые организации называются некоммерческими в том виде, как это предусмотрено действующим федеральным законом, ситуация не изменится. Суды, соблюдая приоритет закона, будут вынуждены искать оправдывающие концепцию формулировки, утверждая, что черное - это белое, как и произошло в рассмотренных прецедентах.

Вообще сложилась парадоксальная ситуация. Очевидно, что понятие саморегулируемых организаций не устоялось в отечественной литературе и не регламентируется четко в законодательстве. Почти стихийно саморегулируемые организации выполняют свое предназначение, осуществляя регулирование, и достаточно серьезное, в своих областях. Многие из них существуют сами по себе, без каких бы то ни было нормативных упоминаний. Если это и отвечает их названию, то не может отвечать государственной экономической политике, тем более в условиях, когда именно этим субъектам государство собирается передать (и отчасти уже передало) часть регулирующих функций, в том числе тех, которые будут признаны излишними для государственных органов.

Задача ясна: нужно легализовать существование саморегулируемых организаций в общем, а потом уже передавать им регулирующие функции.

Чтобы определиться с вариантами такого узаконения, полезно обратиться к опыту других государств, а заодно уяснить и историю вопроса.

Э.В. Талапина,

кандидат юридических наук, специалист в области

правового регулирования экономических отношений

и соотношения публично- и частноправовых начал

в государственном секторе экономики

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. также Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг, утвержденное постановлением ФКЦБ от 1 июля 1997 г. N 24.

*(2) Бессарабов Д. Зонтик для инвестора // Бизнес-адвокат. - 2003. N 6.

*(3) Звягинцев Д. Стабилизировать рынок ценных бумаг // Законность. 2000. - N 12.