Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 12 января 2024 г. N 3а-59/2024 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утв. решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 г. N 5-8 (в ред. решения Казанской городской Думы от 14 апреля 2023 г. N 7-22)

Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 12 января 2024 г. N 3а-59/2024

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С.,

при секретаре - помощнике судьи Гребневе П.Г.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Чуркина Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сергеева Алексея Викторовича к Казанской городской Думе Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8, в редакции решения Казанской городской Думы от 14 апреля 2023 года N 7-22,

установил:

решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8 утверждены Правила землепользования и застройки города Казани.

Данное решение вместе с Правилами землепользования и застройки опубликованы в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани, Спецвыпуск от 26 августа 2021 года. Правила землепользования и застройки города Казани размещены в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).

Статья 33 упомянутых Правил землепользования и застройки устанавливает градостроительные регламенты основных территориальных зон (по функциональному использованию), которые изложены в таблицах 9-34.

В таблицах 9, 10, 11, 15 для вида разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства" определены предельные размеры земельного участка, в том числе минимальная его площадь в 1000 квадратных метров в территориальных зонах: "зона индивидуальной и блокированной жилой застройки (Ж1)", "зона индивидуальной жилой застройки в границах многоквартирной застройки (Ж1А)", "зона малоэтажной жилой застройки (Ж2)", "зона смешанной застройки центра города (Ц)". Данные положения действуют в редакции решения Казанской городской Думы от 14 апреля 2023 года N 7-22.

Сергеев А.В., являющийся собственником земельного участка, расположенного в городе Казани, обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующими вышеприведенных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8, в редакции решения Казанской городской Думы от 14 апреля 2023 года N 7-22, в обоснование требований ссылается на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта нормам земельного, градостроительного законодательства.

По мнению административного истца, Казанской городской Думой в оспариваемом документе градостроительного зонирования безосновательно установлены предельные минимальные размеры земельных участков в 1000 квадратных метров для вида разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства" в территориальных зонах: "зона индивидуальной и блокированной жилой застройки (Ж1)", "зона индивидуальной жилой застройки в границах многоквартирной застройки (Ж1А)", "зона малоэтажной жилой застройки (Ж2)", "зона смешанной застройки центра города (Ц)". Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права и законные интересы, так как налагает ограничения при использовании земельного участка.

В судебном заседании представители Сергеева А.В. - Горюнова К.С., Загитова Е.И. административное исковое заявление поддержали.

Представители Казанской городской Думы Евграфова М.В., Садреев А.А. административный иск не признали.

Выслушав представителей административного истца, административного ответчика, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил землепользования и застройки.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 26 части 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", а также в пункте 26 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением Представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 3 части 3 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в городском округе Казани является Казанская городская Дума.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ Казанская городская Дума была вправе принять нормативный акт об утверждении Правил землепользования и застройки города Казани.

Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, а также внесения в них изменений определен статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. При подготовке правил землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что постановлением Исполнительного комитета города Казани от 19 июня 2020 года N 1701 принято решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Казани, которым одновременно утвержден состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 2 июля 2020 года N 24.

Постановлением Мэра города Казани от 20 ноября 2020 года N 240 назначены общественные обсуждения в городе Казани по проекту Правил землепользования и застройки города Казани. Этот документ опубликован в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани, Спецвыпуск от 26 ноября 2020 года.

Открытые обсуждения в рамках общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта были проведены в период с 26 ноября 2020 года по 28 января 2021 года, о чем был составлен протокол от 14 января 2021 года N 491.

Заключение по результатам общественных обсуждений составлено Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Казани и доведено до всеобщего сведения путем опубликования в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани, Спецвыпуск (части 1 и 2) от 28 января 2021 года.

Суд отмечает, что общественные обсуждения являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Они не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах общественных обсуждений по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Недочеты, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки города Казани, по мнению суда, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Казанской городской Думой в пределах предоставленных ей вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Постановлением Исполнительного комитета города Казани от 10 августа 2022 года N 2663 по инициативе Комиссии по землепользованию и застройке принято решение о подготовке проекта нормативного правового акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Казани. Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 18 августа 2022 года N 32.

Постановлением Мэра города Казани от 18 октября 2022 года N 149 назначены общественные обсуждения в городе Казани по проекту решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Казани, которым предусмотрено изменение градостроительных регламентов основных территориальных зон (по функциональному использованию), изложенных в том числе в таблицах 9-11, 15 статьи 33. Этот документ опубликован в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 27 октября 2022 года N 42.

Открытые общественные обсуждения на основании упомянутого постановления Мэра города Казани по проекту решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Казани были проведены в период с 27 октября 2022 года по 17 ноября 2022 года, о чем был составлен протокол от 11 ноября 2022 года N 711.

Заключение по результатам общественных обсуждений составлено и доведено до всеобщего сведения путем опубликования в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 17 ноября 2022 года N 45.

На XXII сессии Казанской городской Думы данным представительным органом местного самоуправления принято решение от 14 апреля 2023 года N 7-22, которым в Правила землепользования и застройки города Казани, утвержденные решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8, внесены изменения, помимо прочего, в таблицах 9, 10, 11, 15 статьи 33 для вида разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства" определены предельные размеры земельного участка, в том числе минимальная его площадь в 1000 квадратных метров в территориальных зонах: "зона индивидуальной и блокированной жилой застройки (Ж1)", "зона индивидуальной жилой застройки в границах многоквартирной застройки (Ж1А)", "зона малоэтажной жилой застройки (Ж2)", "зона смешанной застройки центра города (Ц)".

Решение Казанской городской Думы от 14 апреля 2023 года N 7-22 опубликовано в официальном печатном издании Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани, Спецвыпуск от 20 апреля 2023 года.

Суд полагает, что решение от 14 апреля 2023 года N 7-22 принято Казанской городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Обращаясь к доводам административного истца о безосновательном установлении административным ответчиком в оспариваемом нормативном правовом акте предельных минимальных размеров земельных участков в 1000 квадратных метров для вида разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства" в территориальных зонах: "зона индивидуальной и блокированной жилой застройки (Ж1)", "зона индивидуальной жилой застройки в границах многоквартирной застройки (Ж1А)", "зона малоэтажной жилой застройки (Ж2)", "зона смешанной застройки центра города (Ц)", суд приходит к следующему.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

Из пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и устанавливает территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь.

Таким образом, органом муниципального образования в соответствии с нормами градостроительного законодательства определен минимальный размер земельного участка для вида разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства" в территориальных зонах: "зона индивидуальной и блокированной жилой застройки (Ж1)", "зона индивидуальной жилой застройки в границах многоквартирной застройки (Ж1А)", "зона малоэтажной жилой застройки (Ж2)", "зона смешанной застройки центра города (Ц)", чем реализовано правомочие, которое позволяет данному органу, обладающему сведениями о составе земель, их качественных и количественных характеристиках, организовать рациональное использование земель в целях совершенствования их распределения в соответствии с перспективами развития экономики муниципального образования, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель.

Представитель административного ответчика в судебном заседании пояснил, что на территории города Казани наблюдается активный рост объема жилищного строительства, который обеспечивается как за счет возведения новых микрорайонов многоквартирного жилья, так и за счет индивидуального жилищного строительства. Однако в результате анализа освоения земельных участков под индивидуальное жилищное строительство было выявлено, что застройщиками для строительства жилых домов, как правило, формируются земельные участки минимально допустимой площадью, которая предусмотрена документами градостроительного зонирования. Данное обстоятельство приводит не только к увеличению плотности застройки и беспорядочной планировке, нарушающей архитектурный облик населенного пункта, но и к значительному увеличению нагрузки на существующую коммунальную и социальную инфраструктуру застраиваемых территорий.

При этом суд принимает во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в пункте 28 постановления от 26 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Правил землепользования и застройки города Казани в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административного истца.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Сергеева Алексея Викторовича к Казанской городской Думе Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8, в редакции решения Казанской городской Думы от 14 апреля 2023 года N 7-22 отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" Республики Татарстан.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья

Э.С. Каминский