Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 февраля 2023 г. N Ф08-14042/22 по делу N А32-36522/2021

г. Краснодар

16 февраля 2023 г.

Дело N А32-36522/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 февраля 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Драбо Т.Н. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Селянина Вадима Александровича (ИНН 253602626849, ОГРНИП 313253627000027) - Мамжиева А.В. (доверенность от 26.04.2022), от органа, осуществляющего публичные полномочия - управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315021181, ОГРН 1032309082002) - Азизовой Н.А. (доверенность от 28.12.2022), от третьего лица - администрации муниципального образования город Новороссийск - Азизовой Н.А. (доверенность от 10.01.2023), в отсутствие третьих лиц: Умарова Ахмада Раджабовича, Носова Виктора Ивановича, Мошенина Владислава Владимировича, прокуратуры города Новороссийска, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Новороссийск на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2022 по делу N А32-36522/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Селянин Вадим Александрович (далее - предприниматель, застройщик) обратился в арбитражный суд к управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск (далее - управление архитектуры, уполномоченный орган) с заявлением о признании недействительным приказа от 13.05.2021 N 62-в об отмене разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016.

Заявление основано на положениях статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) и мотивировано следующим. Разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 управлением архитектуры выдано застройщику в соответствии с проектной документацией, утвержденной в установленном порядке. В приказе от 13.05.2021 N 62-в уполномоченный орган не привел законных оснований для отмены разрешения на строительство, ранее выданного предпринимателю в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Умаров Ахмад Раджабович, Носов Виктор Иванович, Мошенин Владислав Владимирович, администрация муниципального образования город Новороссийск (далее - администрация), прокуратура города Новороссийска.

Решением суда от 16.06.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 27.09.2022, заявление удовлетворено. Признан незаконным и отменен приказ управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в. С управления архитектуры в пользу предпринимателя взыскана государственная пошлина в размере 300 рублей.

Суды установили, что предприниматель является долевым собственником земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного по адресу: г. Новороссийск, ул. Анапское шоссе, на котором осуществляется строительство магазина продовольственных и непродовольственных товаров. Сособственниками данного участка являются Умаров А.Р. и Носов В.И. Управлением архитектуры 26.04.2016 предпринимателю выдано разрешение на строительство N 23-308000-1122-2016, согласно которому предоставлено разрешение под строительство магазина продовольственных и непродовольственных товаров. Площадь застройки - 916,4 кв. м. Срок действия разрешения - до 27.10.2017. Администрацией принято постановление от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении гр. Мошенину В.В., гр. Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного в г. Новороссийске, ул. Анапское шоссе". Предпринимателю и Мошенину В.В. выдано новое разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 с указанием "взамен разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016". Объект капитального строительства - магазин продовольственных и непродовольственных товаров, корректировка N 1, площадь застройки - 999 кв. м. Срок действия нового разрешения - до 17.09.2020. Решением Октябрьского районного суда города Новороссийск от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020, вступившим в законную силу, удовлетворено заявление прокуратуры города Новороссийска. Признано незаконным и отменено постановление администрации от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении гр. Мошенину В.В., гр. Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного в г. Новороссийске, ул. Анапское шоссе". Управление архитектуры приказом от 13.05.2021 N 62-в отменило разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 со ссылкой на судебное решение от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020. Предприниматель, ссылаясь на незаконность приказа управления архитектуры от 13.05.2021 N 62, нарушающего его права (интересы), оспорил его в судебном порядке. При разрешении спора судебные инстанции руководствовались положениями статей 8, 51 Градостроительного кодекса, статей 14, 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Оспариваемый приказ не содержит ссылок на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса и не содержит основания (оснований) для принятия решения о прекращении (отмене) действия разрешения на строительство. Между тем, орган местного самоуправления, выдавший застройщику разрешение на строительство объекта капитального строительства, вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) этого разрешения только при наличии хотя бы одного из оснований, перечисленных в законе. Перечень таких оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Уполномоченный орган, отменяя разрешение на строительство, нарушает имущественные права предпринимателя, поскольку отменяет легализацию возведенного объекта капитального строительства, переводя его в статус нелегального. При этом данный объект возведен по выданным ранее разрешениям на строительство и в соответствии с утвержденной проектной документации на земельном участке принадлежащим заявителю на праве собственности. В отсутствие оснований, предусмотренных положениями статьи 51 Градостроительного кодекса, решение об отмене (прекращении действия) выданного застройщику разрешения на строительство не может быть принято. С учетом изложенного, заявление предпринимателя признано обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Суды при разрешении спора не учли, что разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 капитального объекта на земельном участке с кадастровым номером 23:47:011101461188 выдано застройщику на основании проектной документации, подготовленной с учетом признанного судом общей юрисдикции постановления администрации от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении гр. Мошенину В.В., гр. Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного в г. Новороссийске, ул. Анапское шоссе". Таким образом, оспариваемый предпринимателем приказ от 13.05.2021 N 62-в соответствует закону и является прямым следствием несоответствия проектной документации строительным и градостроительным нормам.

Предприниматель в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность решения и апелляционного постановления. Доводы кассационной жалобы повторяют доводы, приведенные администрацией в апелляционной жалобе. При этом поданная жалоба не содержит указаний на допущенные судами нарушения норм материального или процессуального права, а фактически направлена на переоценку выводов, сделанных судами первой и апелляционной инстанций.

От иных лиц, участвующих в деле, отзывы на жалобу в суд округа не поступили

В судебном заседании представитель администрации, также представляющий интересы управления архитектуры, поддерживал доводы кассационной жалобы, которую просил удовлетворить.

Представитель предпринимателя возражал против удовлетворения жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд не обеспечили.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей сторон и третьего лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит достаточных правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как видно из материалов дела и установлено судами, предприниматель является долевым собственником земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного по адресу: г. Новороссийск, ул. Анапское шоссе, на котором осуществляется строительство магазина продовольственных и непродовольственных товаров. Сособственниками данного участка являются также Умаров А.Р. и Носов В.И. (выписка из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках объекта недвижимости от 12.08.2021 N КУВИ 002/2021-1045500457; т. 1, л. д. 16 - 27).

Управлением архитектуры 26.04.2016 предпринимателю выдано разрешение на строительство N 23-308000-1122-2016 магазина продовольственных и непродовольственных товаров. Площадь застройки объекта - 916,4 кв. м, срок действия разрешения - до 27.10.2017 (т. 1, л. д. 13 - 15).

Администрацией принято постановление от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении гр. Мошенину В.В., гр. Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного в г. Новороссийске, ул. Анапское шоссе" (т. 2, л. д. 66 - 68).

Предпринимателю и Мошенину В.В. выдано новое разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 с указанием "взамен разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016". Объект капитального строительства - магазин продовольственных и непродовольственных товаров, корректировка N 1, площадь застройки - 999 кв. м. Срок действия нового разрешения - до 17.09.2020 (т. 1, л. д. 10 - 12).

Решением Октябрьского районного суда города Новороссийск от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020, вступившим в законную силу, удовлетворено заявление прокуратуры города Новороссийска. Признано незаконным и отменено постановление администрации от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении гр. Мошенину В.В., гр. Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного в г. Новороссийске, ул. Анапское шоссе".

Управление архитектуры приказом от 13.05.2021 N 62-в отменило разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016.

Предприниматель, ссылаясь на незаконность приказа управления архитектуры от 13.05.2021 N 62, нарушающего его права (интересы), оспорил данный приказ в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений (действий, бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

В соответствии с частью 3 статьи 3 Градостроительного кодекса законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, закрепленных в статье 2 Градостроительного кодекса. К числу таких принципов относятся: обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункты 1, 4).

Выдача разрешений на строительство, расположенных на территориях поселений, относятся к полномочиям органов местного самоуправления поселений (подпункт 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, подпункт 20 пункта 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ).

Все вопросы, связанные с выдачей заинтересованным лицам разрешений на строительство, включая внесение в них изменений, а также прекращение действия соответствующих разрешений на основании решений уполномоченных органов, регламентированы статьей 51 Градостроительного кодекса.

Удовлетворяя требования заявителя, судебные инстанции исходили из того, что приказ управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в об отмене разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016, не содержит обоснования, дающего уполномоченному органу право на отмену (прекращение действия) ранее выданного застройщику разрешения на строительство. Данный приказ не содержит ссылок на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, которой предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения о прекращении действия разрешения на строительство.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 изложен правовой подход по применению части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ и норм статьи 51 Градостроительного кодекса при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. В нем указано, что в определенных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4). При этом в силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт при выявлении его противоречия закону. Однако решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными. При этом лица, полагающие, что в результате отмены ранее принятого правового акта уполномоченный орган нарушил требования закона и их права (интересы), вправе оспорить такие решения в судебном порядке.

Таким образом, отсутствие оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, не лишает орган местного самоуправления права в порядке самоконтроля отменить решение о выдаче застройщику разрешения на строительство в случае выявления его противоречия закону в соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

В этой связи вывод судов первой и апелляционной инстанций о незаконности приказа управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в об отмене ранее выданного предпринимателю разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 ввиду отсутствия (неуказания уполномоченным органом) оснований, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, является ошибочным.

Вместе с тем, при проверке доводов кассационной жалобы администрации суд округа исходит из следующего. Предприниматель оспаривает приказ управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в, которым отменено разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016. Данное разрешение выдано застройщику на строительство магазина продовольственных и непродовольственных товаров с площадью застройки объекта - 916,4 кв. м и сроком действия до 27.10.2017. В связи с принятием администрацией постановления от 28.08.2017 N 6949, которым застройщику дано разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, предпринимателю выдано новое разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 с указанием "взамен разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016". В соответствии с данным разрешением объект капитального строительства видоизменен (корректировка N 1), площадь застройки составляет 999 кв. м, а срок действия нового разрешения - до 17.09.2020. Указанные обстоятельства подтверждены также вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020. Таким образом, разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 утратило силу в связи с выдачей застройщику взамен нового разрешения на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 (нормы Градостроительного кодекса не предусматривают возможность одновременного действия двух разрешений на строительство в отношении одно и того же объекта капитального строительства). Разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 выдано предпринимателю в связи с принятием администрацией постановления от 28.08.2017 N 6949, которым согласовано отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта. Таким образом, с учетом обстоятельств, установленных вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020, незаконным является именно разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017. Однако приказ от 13.05.2021 N 62-в принят в отношении иного (первоначального) разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016, которое выдавалось застройщику в соответствии с ранее утвержденной проектной документацией. Данное разрешение выдавалось предпринимателю до корректировки, обусловленной принятием администрацией постановления от 28.08.2017 N 6949, признанного незаконным решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020.

С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает достаточных правовых оснований для отмены решения и апелляционного постановления. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Администрация (орган местного самоуправления) освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2022 по делу N А32-36522/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Т.Н. Драбо А.И. Мещерин