Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 июля 2023 г. N Ф08-7128/23 по делу N А32-25025/2022

г. Краснодар

31 июля 2023 г.

Дело N А32-25025/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 июля 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Твердого А.А., судей Артамкиной Е.В. и Афониной Е.И., при участии в судебном заседании от третьего лица - Дорошенко Натальи Викторовны - Дорошенко А.Ф. (доверенность от 27.11.2020), в отсутствие заявителя - департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования города Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475), заинтересованного лица - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования города Краснодар на определение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.03.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2023 по делу N А32-25025/2022, установил следующее.

Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент муниципальной собственности) обратился в арбитражный суд с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент архитектуры) о признании незаконным отказ от 07.04.2022 N 5192/29, о возложении обязанности устранить допущенные нарушения путем подготовки необходимого заключения о соответствии предполагаемого к строительству объекта документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки в целях дальнейшего формирования испрашиваемого земельного участка.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Дорошенко Н.В.

Определением суда от 14.03.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.05.2023, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемое письмо не несет каких-либо властных полномочий, действие муниципального органа (удовлетворение им обращения заявителя) не наделяет заявителя какими-либо правами, является информативным документом и не является документом, принятым компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий и содержащим обязательные для исполнения предписания, распоряжения, влекущий юридические последствия, которое подлежит обжалованию в порядке 24 главы Кодекса в судебном порядке. В данном случае стороны равноправны и являются структурными подразделениями администрации.

В кассационной жалобе департамент муниципальной собственности просит отменить обжалуемые судебные акты. По мнению заявителя, выводы судов не соответствуют действительности. Департамент муниципальной собственности и департамент архитектуры являются самостоятельными юридическими лицами.

В полномочия департамента муниципальной собственности непосредственно входит не только подготовка пакета документов для государственной регистрации прав муниципальной собственности на объекты недвижимости, в том числе земельные участки, в установленном порядке, подготовка и проведение торгов в отношении распоряжения земельными участками, подготовка проектов постановлений администрации муниципального образования город Краснодар по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования город Краснодар, а также и контроль за выполнением таких постановлений. Департамент архитектуры уполномочен подготавливать необходимое заключение о соответствии (несоответствии) предполагаемого к строительству объекта документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки в целях дальнейшего формирования испрашиваемого земельного участка. Однако, департамент архитектуры не смотря на наличие вступившего в законную силу судебного акта по делу N А32-16499/2015, должником по которому является администрация муниципального образования город Краснодар, функциональным и специально уполномоченным органом которой он, в том числе является, направляет в адрес департамента обжалуемый отказ. Суды не учли, что департамент архитектуры пытается воспрепятствовать исполнению решения суда по делу N А32-16499/2015 и преодолеть вступившие в законную силу определения суда об отказе в прекращении исполнительного производства.

В отзыве на кассационную жалобу Дорошенко Н.В. указала на ее несостоятельность, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, просила в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель Дорошенко Н.В. возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на соответствие сделанных судами выводов закону и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа приходит к следующим выводам.

Из материалов дела видно и судами установлено, что решением Арбитражного суда Краснодарского края от 09.02.2016 по делу N А32-16499/2015, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2016, признано незаконным бездействие администрации по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 609 кв. м - для размещения офисного здания по ул. им. Дзержинского, 98/Ж в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара. Суд обязал администрацию в течение 4 месяцев с даты вступления в законную силу решения суда совершить следующие действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 609 кв. м - для размещения офисного здания по ул. им. Дзержинского, 98/Ж в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара: организовать проведение работ по формированию участка; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка.

Постановлением судебного пристава-исполнителя ОСП по Центральному округу г. Краснодара УФССП по Краснодарскому краю от 20.09.2016 возбуждено исполнительное производство N 58235/16/23042-ИП в отношении должника - администрации в пользу Дорошенко Н.В. на основании исполнительного листа от 11.08.2016 N ФС 006988147, выданного Арбитражным судом Краснодарского края по делу N А32-16499/2015.

Администрация обращалась в арбитражный суд с заявлением о прекращении исполнительного производства от 20.09.2016 N 58235/16/23042-ИП, в соответствии с Генеральным планом муниципального образования город Краснодар от 02.03.2012 N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" земельный участок площадью 609 кв. м расположенный по ул. им. Дзержинского, 98/Ж в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара находится в рекреационной зоне назначения (городские земельные насаждения общего пользования).

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.08.2017, оставленным без изменения постановлениями Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2017, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.02.2018 администрации отказано в прекращении исполнительного производства от 20.09.2016 N 58235/16/23042-ИП.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.01.2020 производство по заявлению администрации о прекращении исполнительного производства от 20.09.2016 N 58235/16/23042-ИП прекращено.

Департамент муниципальной собственности - уполномоченное структурное подразделение администрации, являющееся ответственным исполнителем вышеуказанного решения суда.

Заявитель обратился в департамент архитектуры с заявлением о подготовке заключения о возможности формирования земельного участка, расположенного по ул. им. Дзержинского, 98/Ж в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара, для строительства офисного здания.

Письмом от 07.04.2022 N 5192/29 департамент архитектуры отказал в подготовке необходимого заключения о соответствии предполагаемого к строительству объекта документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки в целях дальнейшего формирования испрашиваемого земельного участка, поскольку в соответствии с правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения от 22.07.2021 N 17 п. 19), испрашиваемый земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры Т-1, где размещение офисных зданий не соответствует видам разрешенного использования зоны.

Считая вышеуказанный отказ незаконным, департамент муниципальной собственности обратился в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Кодекса арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 данного Кодекса.

Пунктом 1 части 1 статьи 127.1 Кодекса предусмотрено, что судья отказывает в принятии искового заявления, заявления, если исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если такое решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

По смыслу приведенных положений арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта - исходящей от органа меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности.

В судебном порядке может быть обжаловано решение, не соответствующее закону и нарушающее права заявителя, содержащее обязательные для исполнения предписания, распоряжения, незаконно возлагающие на заявителя какие-либо обязанности и влекущие правовые последствия, либо создающее иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Принимая во внимание необходимость реального обеспечения права каждого на судебную защиту, суд для вывода о наличии признаков правоприменительного акта, затрагивающего права заявителя, должен установить содержание этого акта, а также последствия его принятия (бездействия по принятию), наступающие для обратившегося в суд хозяйствующего субъекта (определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2018 N 305-КГ18-8036).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 3). К действиям наделенных публичными полномочиями органов относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению (пункт 4). При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет. В судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы (пункт 6). В судебном порядке с учетом предусмотренной законом компетенции судов могут быть оспорены решения органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (пункт 7).

Статьей 38 устава муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 21.04.2011 N 11 "О принятии устава муниципального образования г. Краснодар", определено, что администрация муниципального образования г. Краснодар является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования г. Краснодар. В структуру администрации муниципального образования г. Краснодар входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации муниципального образования город Краснодар. Отраслевыми (функциональными) органами администрации муниципального образования г. Краснодар являются департаменты, управления и отделы администрации муниципального образования г. Краснодар (статья 39 устава).

Согласно Положению о департаменте муниципальной собственности, утвержденному решением городской думы Краснодара от 15.12.2005 N 4 п. 19, департамент муниципальной собственности является функциональным органом администрации (пункт 1.1), наделен правами юридического лица. Его основными задачами являются управление и распоряжение находящимся в муниципальной собственности имуществом, подготовка материалов по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования (пункты 2.1, 2.2). Департамент осуществляет подготовку материалов по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования, оформляет земельно-правовые документы, в том числе договоры, постановления и распоряжения администрации по вопросам землепользования (пункты 3.4, 3.24). Департамент вправе запрашивать и получать в установленном порядке информацию от руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов администрации по вопросам, входящим в его компетенцию.

Решением городской думы Краснодара от 21.12.2006 N 17 п. 26 утверждено Положение о департаменте архитектуры, согласно которому департамент осуществляет свою деятельность непосредственно и во взаимодействии с функциональными и территориальными органами администрации муниципального образования город Краснодар (пункт 3). Основной целью деятельности департамента архитектуры является, помимо прочего, обеспечение органов местного самоуправления достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства на территории муниципального образования город Краснодар (пункт 10.5). Для достижения этой цели департамент архитектуры взаимодействует с функциональными и территориальными органами администрации по вопросам осуществления градостроительной деятельности на территории муниципального образования (пункт 11.2). Департамент ведет информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования, выдает сведения этой системы, принимает участие в подготовке документации, необходимой для проведения торгов на право заключения договоров аренды земельных участков, рассматривает в установленном действующим законодательством порядке обращения, предложения, заявления, жалобы граждан и юридических лиц (пункты 12.9, 12.9.2, 12.16, 12.24). Департамент вправе запрашивать и получать от органов местного самоуправления муниципального образования в установленном действующим законодательством порядке сведения, необходимые для выполнения возложенных на него полномочий (пункт 13.2).

Постановлением администрации от 16.04.2015 N 3514 в редакции постановления от 27.09.2016 N 4571 утверждены уполномоченные органы администрации, осуществляющие подготовку материалов по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования. Департамент муниципальной собственности уполномочен подготавливать договоры аренды земельных участков, проекты постановлений администрации об утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории (в целях проведения аукциона на право заключения договора аренды земельных участков), а также об исполнении решений судов по вопросам распоряжения земельными участками (пункты 1.1, 1.3).

Этим же постановлением департамент архитектуры определен уполномоченным органом администрации муниципального образования город Краснодар по подготовке материалов и проектов постановлений администрации об утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории в целях раздела, выдела, объединения, перераспределения земельных участков, а также в целях их изъятия для муниципальных нужд (пункт 2.1).

Положениями административного регламента предоставления администрацией муниципальной услуги "Принятие решения о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка", утвержденного постановлением администрации от 24.07.2020 N 2795, предусмотрено предоставление этой услуги через департамент муниципальной собственности (пункты 10, 11). В процессе такого предоставления департамент муниципальной собственности взаимодействует с департаментом архитектуры (пункт 12). Предоставление услуги осуществляется в два этапа. Первый этап - образование земельного участка путем утверждения схемы расположения на кадастровом плане территории. Результатом предоставления муниципальной услуги является постановление (решение) администрации об утверждении (об отказе в утверждении) схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Второй этап - принятие решения о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. Результатом предоставления муниципальной услуги является постановление (решение) администрации о проведении (об отказе в проведении) аукциона по продаже земельного участка или о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка (пункты 14.1, 14.2).

Работник, ответственный за рассмотрение заявления и прилагаемых к нему документов, рассматривает заявление об утверждении схемы и полученные документы, осуществляет проверку их полноты и достоверности, подготавливает и направляет запросы о предоставлении сведений о наличии либо отсутствии оснований для принятия решения об отказе в образовании земельного участка, в том числе в адрес департамента архитектуры. По результатам рассмотрения представленных документов и информации, полученной по запросам, предусмотренные административным регламентом, принимается решение о предоставлении муниципальной услуги или об отказе в ее предоставлении (пункт 51.5).

Оценив по правилам статьи 71 Кодекса имеющиеся в деле доказательства, суды пришли к верному выводу о том, что письмо от 07.04.2022 N 5192/29 не несет каких-либо властных полномочий, действие департамента архитектуры (удовлетворение им обращения заявителя) не наделяет заявителя какими-либо правами, а, по сути, является информативным документом и не является документом, принятым компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий и содержащим обязательные для исполнения предписания, распоряжения, влекущий юридические последствия, которое подлежит обжалованию в порядке 24 главы Кодекса в судебном порядке.

Суды правомерно отметили, что в данном случае стороны равноправны и являются структурными подразделениями местной администрации.

Вопреки доводам заявителя жалобы, департамент архитектуры не наделен властными полномочиями в отношении департамента муниципальной собственности. Оспариваемое письмо не содержит волеизъявление департамента архитектуры, порождающее правовые последствия для департамента муниципальной собственности в сфере административных и иных публичных правоотношений, не устанавливает для него запрет на определенное поведение или определенный порядок действий, не предоставляет и не отказывает в предоставлении права.

Таким образом, суды сделали обоснованный вывод о том, что оспариваемое письмо департамента архитектуры не отвечает признакам решения, проверка законности которого может быть осуществлена по правилам главы 24 Кодекса, в связи с чем правомерно прекратили производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса.

Доводы кассационной жалобы несостоятельны, поскольку основаны на ошибочном толковании норм процессуального права. Прекращая производство по делу, суды правильно применили нормы права. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены. При таких обстоятельствах основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.03.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2023 по делу N А32-25025/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.А. Твердой

Судьи

Е.В. Артамкина Е.И. Афонина