Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 18 января 2023 г. N 33а-683/2023 (33а-15052/2022) "Об оставлении без изменения решения Центрального районного суда г. Волгограда от 27.10.2022, которым было признано частично недействующим постановление администрации Волгограда от 11.06.2004 N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде"

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Б.И.Б.,

судей, Е.С.В., С.С.С.

с участием прокурора отдела прокуратуры Волгоградской области К.Д.М.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ж.Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску О.В.Ю. к Администрации Волгограда о признании незаконным нормативно-правового акта

по апелляционным жалобам административного ответчика администрации Волгограда и заинтересованного лица департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда

на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 27 октября 2022 года, которым постановлено: требования О.В.Ю. к администрации Волгограда о признании незаконным нормативно - правового акта, удовлетворить; признать недействующим со дня его принятия Постановление администрации Волгограда от 11 июня 2004 года N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде" в части установления красных линий через земельный участок с кадастровым номером N <...> по адресу: <адрес>.; сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в издании "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград".

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Е.С.В., судебная коллегия, установила:

О.В.Ю. обратился в суд с административным иском, указывая в обоснование требований, что он является собственником земельного участка с кадастровым N <...>, находящегося по адресу: по адресу <адрес>. Указанный земельный участок образован путем перераспределения земель и присоединения дополнительной площади к земельному участку площадью 584 кв. м с кадастровым N <...> по адресу: <адрес>. Земельный участок с кадастровым N <...> приобретен им 4 июня 2019 года по договору купли-продажи у Ш.А.А., Ш.О.А. При его приобретении был сделан запрос в Росреестр о получении выписки из ЕГРП, в которой отражено, что назначение земельного участка "для индивидуального жилищного строительства", ограничения прав на использование участка в соответствии с видами разрешенного использования отсутствуют. После покупки земельного участка выяснилось, что значительная часть его площади (примерно 1/3) находится на территории общего использования, так как красные линии застройки проходят практически по диагонали земельного участка, в связи с чем он обратился в департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда с заявлением о переносе красных линий. Из ответа Департамента следует, что красные линии в кварталах N <...>_11_007, N <...>_11_035 в Дзержинском районе г. Волгограда установлены постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде", а земельный участок поставлен на кадастровый учет 13.08.2013, в связи с чем информация о границе земельного участка не могла быть принята во внимание при формировании красной линии. Изменение красных линий не обеспечивает выполнение требований ч. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, СП 42.13330.2016, СНиП 2.07.01-89, СП 4.13130.2013 относительно нормативной ширины улицы, в связи с чем принять решение о разработке такой документации не представляется возможным. В апреле 2020 года он обратился в суд с иском к бывшим собственникам о расторжении договора купли-продажи в связи с несоответствием земельного участка условиям договора, однако решением Дзержинского районного суда Волгограда от 30.07.2020 N 2-2369/2020, вступившим в законную силу, в удовлетворении исковых требований отказано. Вместе с тем, решением суда установлено, что красные линии не могут ограничивать права собственника земельного участка, возникшего в установленном законом порядке, а административная процедура установления красных линий, проведенная без учета установленных судом обстоятельств, не может влечь за собой умаление указанного права, возникшего как у предыдущих собственников, так и у него. Установленные красные линии являются для истца препятствием в осуществлении строительства на земельном участке с учетом местоположения и параметров, желаемых и приемлемых для истца. Отказывая в изменении расположения красных линий, принятии решения о разработке документации по планировке территории, ответчик создает истцу препятствия в пользовании принадлежащим ему земельным участком. Полагает, что постановление администрации Волгограда от 11.06.2004 N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде" в части установления красных линий через земельный участок с кадастровым номером N <...> по адресу <адрес> создает ему препятствия в пользовании принадлежащим ему земельным участком.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, просит признать незаконным постановление Администрации города Волгограда от 11 июня 2004 года N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде" в части установления красных линий через земельный участок с кадастровым номером N <...> по адресу: <адрес>.

Судьей постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представители административного ответчика администрации Волгограда Ц.М.А. и заинтересованного лица департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда Б.С.А., ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и неправильное применение норм материального права оспаривают законность и обоснованность постановленного судебного акта, просят его отменить и постановить новое решение, которым в удовлетворении заявленных О.В.Ю. административных исковых требований отказать.

Относительно доводов апелляционных жалоб старшим помощником прокурора Волгограда М.И.А. и представителем административного истца О.В.Ю. - Б.Р.Ю. поданы возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика - администрации Волгограда К.А.Б. и заинтересованного лица департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда Б.С.А. доводы апелляционных жалоб поддержали, а представитель административного истца Б.Р.Ю. просил оставить решение суда без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявляли, в связи с чем, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы административного дела, выслушав заключение прокурора К.Д.М., полагавшего необходимым решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В порядке части. 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно положениям части 7, пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются; выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу статьи 18 Градостроительного кодекса РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 5 Устава города-героя Волгограда, утверждение Генерального плана Волгограда, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе Генерального плана Волгограда документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа Волгоград, являются вопросами местного значения городского округа Волгоград.

Пунктом 6 статьи 39 Устава определено, что полномочиями по осуществлению градостроительной деятельности на территории Волгограда, в частности по обеспечению подготовки документации по планировке территории на основании Генерального плана Волгограда, правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград, утвержденных решениями Волгоградской городской Думы, наделена администрация Волгограда.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

В силу статьи 41 Градостроительного кодекса РФ красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации.

Сводный план красных линий в Волгограде утвержден постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде".

Генеральным планом Волгограда, утвержденным решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112, предусматривается, что улица Нововокзальная в Дзержинском районе Волгограда является улицей местного значения, что подтверждается выкопировкой из муниципального банка пространственных данных Волгограда, что сторонами в ходе рассмотрения дела не оспаривалось.

Учитывая указанное выше нормативно-правовое регулирование, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что красные линии квартала N 03_11_017, N 03_11_035, утвержденные 11 июля 2004 года постановлением администрации г. Волгограда N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде", опубликованные в газете "Городские вести" N 66 от 24 июля 2004 года, отвечают всем признакам нормативного акта.

При этом с момента утверждения границы кварталов N 03_11_007, N 03_11_035 красные линии не корректировались.

Как следует из материалов дела и установлено судом, О.В.Ю. является собственником земельного участка с кадастровым номером 34:34:030112:1016, находящегося по адресу: <адрес>.

Оспариваемым постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 N 777 установлена красная линия, проходящая по территории земельного участка административного истца.

Вступившим в законную силу решением Дзержинского районного суда г. Волгограда от 30.07.2020 установлено, что ДД.ММ.ГГГГ Ш.А.А. на основании договора купли-продажи приобрел жилой дом, расположенный по адресу: <адрес>, на земельном участке площадью 522 кв. м.

Постановлением администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ N 308 указанный земельный участок предоставлен Ш.А.А. в пожизненное наследуемое владение с одновременным доведением его площади до 846 кв. м.

В соответствии с выпиской ЕГРИП сведения о земельном участке по адресу: <адрес>, внесены в государственный кадастр недвижимости ДД.ММ.ГГГГ.

Постановлением администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ N 1866 площадь указанного земельного участка, выделенного Ш.А.А. для строительства индивидуального жилищного дома, увеличена за счет прилегающей территории до 1500 кв. м.

25 октября года между Ш.А.А. и его супругой Ш.О.А. заключено соглашение о разделе совместно нажитого имущества - домовладения по адресу: <адрес>.

На основании соглашения от 9 октября 2013 года о разделе общего имущества супругов 24 октября 2013 года произведена государственная регистрация права общей долевой собственности Ш.А.А. и Ш.О.А. по 1/2 доле за каждым на вновь образованные при разделе земельного участка с кадастровым номером N <...> земельные участки с кадастровыми номерами N <...> площадью 1006 кв. м. и N <...> площадью 584 кв. м.

Земельный участок с кадастровым номером N <...>, находящийся по адресу: <адрес>, образовался путем перераспределения земель и присоединения дополнительной площади к земельному участку площадью 584 кв. м с кадастровым номером N <...> по адресу: <адрес>.

По данным публичной кадастровой карты Росреестра земельный участок с кадастровым номером 34:34:030112:1016 по <адрес> поставлен на учет 23 июля 2019 года.

Земельный участок с кадастровым N <...> приобретен О.В.Ю. у Ш.А.А. и Ш.О.А. в соответствии с договором купли-продажи земельного участка от 4 июня 2019 года N <адрес>7.

Таким образом, оспариваемым постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 N 777 установлена красная линия, проходящая по территории земельного участка административного истца, ранее принадлежащего Ш.А.А., Ш.О.А., в том числе и в первоначальных его границах, сформированных по состоянию на 1997 год.

Решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 принят Генеральный план Волгограда, в составе которого утверждена схема транспортной инфраструктуры. Генеральный план Волгограда в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса РФ, статьями 7, 16, 24, 26, 36, 39 Устава города-героя Волгограда, опубликован в "Волгоградской газете" за N 130 18.07.2007 года и вступил в законную силу с момента официального опубликования.

В соответствии с Генеральным планом Волгограда, улица Нововокзальная является улицей местного значения.

Часть земельного участка с кадастровым номером 34:34:030112:1016, принадлежащего административному истцу О.В.Ю., находится в границах квартала N 03_11_035, часть земельного участка находится в границах квартала N 03_11_007, часть земельного участка находится на территории общего пользования, линейных объектов - пер. Нововокзальный.

Удовлетворяя заявленные административным истцом требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого постановления недействующим, поскольку красная линия по оспариваемому нормативному правовому акту нанесена без учета сведений о расположении на территории по адресу: <адрес>, площади земельного участка, принадлежащего О.В.Ю., при этом красная линия установлена без учета прав Ш.А.А. в виде пожизненного наследуемого владения данного земельного участка, предоставленного постановлением администрации Дзержинского района г. Волгограда от 11 марта 1997 года N 308, при фактическом землепользовании истца и расположении на нем нежилого здания, в результате чего созданы препятствия в пользовании земельным участком, принадлежащим О.В.Ю. на законном основании и праве.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они следуют из анализа всей совокупности представленных сторонами и исследованных судом доказательств, которые суд оценил в соответствии с правилами статьи 84 КАС РФ, при этом мотивы, по которым суд пришел к данным выводам, подробно изложены в обжалуемом решении.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 1); территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе, площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12).

Красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии со статьей 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии, как и линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, включаются в основную часть проекта планировки территории; а в силу статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются, в том числе, красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, а также линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Таким образом, в соответствии со статьей 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разработка и утверждение красных линий осуществляется в составе подготовки проекта планировки соответствующей территории.

Порядок разработки и утверждения, как проекта планировки территории, так и проекта межевания территории установлен в статье 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 13.1 указанной статьи проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с указанной статьей органами местного самоуправления муниципального района, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, за исключением случаев, предусмотренных частью 5.1 статьи 46 указанного Кодекса.

В соответствии с пунктами 3.8, 4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30, красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц и площадей; проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территории поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки).

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации.

Вместе с тем, пунктом 4.3 указанной Инструкции предусматривалось, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость их последующей детальной доработки. При разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления (пункт 4.4 указанной Инструкции).

Таким образом, правовое регулирование как в соответствии с ранее действовавшим законодательством, так и в настоящее время не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, в то время как возможность оспаривания в судебном порядке законности соответствующего административного акта связано с нарушением прав и законных интересов лиц, обратившихся с административным иском.

Аналогичный подход правоприменения нашел свое отражение в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2021 года N 80-КАД20-7-К6, определении Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года N 88а-5355/2021, Определении Верховного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2019 года N 46-АПГ18-48, а также подтвержден кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 июля 2022 года N 88а-22980/2022 при отмене первоначального решения суда по настоящему делу.

Ответственными структурными подразделениями администрации Волгограда по подготовке проекта нормативного правового акта, утвердившего красные линии, являлись комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Волгограда (правопреемник - департамент муниципального имущества администрации Волгограда) и комитет по градостроительству и архитектуре города Волгограда (правопреемник департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда).

Предоставление администрацией Дзержинского района Волгограда Ш.А.А. 11 марта 2007 года земельного участка площадью 846 кв. м в пожизненное наследуемое владение с последующим доведением в 1998 году площади земельного участка до 1500 квадратных метров согласовано с указанными структурными подразделениями администрации Волгограда.

Таким образом, в 2004 году при принятии оспариваемого нормативного правового акта у администрации Волгограда имелись сведения о предоставлении спорного земельного участка в пожизненное наследуемое владение Ш.А.А. для индивидуального жилищного строительства.

Доводы административных ответчиков о том, что спорный земельный участок на момент установления красных линий не был зарегистрирован в установленном порядке, не свидетельствует о законности принятого нормативного правового акта, поскольку отсутствие соответствующей записи в Едином государственном реестре недвижимости, не опровергает тот факт, что территория спорного земельного участка не относится к местам общего пользования.

При этом, согласно статьи 69 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", права на объекты недвижимости, возникшие до дня вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации в ЕГРН. Государственная регистрация таких прав в ЕГРН проводится по желанию их обладателей. Права предыдущего собственника Ш.А.А. на указанный земельный участок возникли до 21 июля 1997 года, соответственно внесение записи в ЕГРН являлось правом Ш.А.А., а не обязанностью.

Оценив представленные в деле доказательства, соотнеся их с нормами права, регламентирующими спорные правоотношения, судебная коллегия признает, что суд первой инстанции с учетом фактически установленных обстоятельств дела правильно разрешил спор.

Выводы, изложенные в судебном акте, мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 КАС РФ, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом при рассмотрении дела не допущено.

Таким образом, доводы административного ответчика, являвшиеся обоснованием процессуальной позиции в суде первой инстанции, были проверены судом и обоснованно отклонены ввиду их несостоятельности. Оснований для переоценки представленных доказательств и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции не имеется.

Доводы апелляционных жалоб повторяют позицию административных ответчиков в суде первой инстанции, направлены на иную оценку исследованных доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судом или опровергали бы выводы судебного акта, а потому не могут служить основаниями к отмене обжалуемого решения.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда по доводам апелляционной жалобы судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия, определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 27 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителей административного ответчика администрации Волгограда Ц.М.А. и заинтересованного лица департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда Б.С.А. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий судья

Судьи: