Приложение. Доклад о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия города Москвы за 2023 год

Приложение
к приказу Департамента культурного
наследия города Москвы
от 30 января 2024 г. N 24

Доклад
о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия города Москвы за 2023 год

1. Организация осуществления Департаментом культурного наследия города Москвы государственного контроля (надзора) в 2023 году

Департамент культурного наследия города Москвы (далее - Департамент) осуществляет следующие виды государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия:

региональный государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия (далее - региональный государственный контроль (надзор);

федеральный государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации (далее - федеральный государственный контроль (надзор).

Государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ), а также статьей 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) посредством инспекционных визитов, рейдовых осмотров, документарных и выездных проверок, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами в форме наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) и выездного обследования.

Согласно статье 11 Федерального закона N 73-ФЗ контрольные (надзорные) мероприятия проводятся в том числе на основании программ проверок, плановые контрольные (надзорные) мероприятия Департаментом не проводятся.

Федеральный государственный контроль (надзор) осуществляется в соответствии с Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1093, и Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 11 мая 2022 г. N 860-ПП.

Региональный государственный контроль (надзор) осуществляется в соответствии с Положением о региональном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 9 декабря 2021 г. N 1966-ПП.

С 10 марта 2022 г. государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия осуществляется с учетом ограничений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", только посредством профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с программами проверок, с 30 декабря 2022 г. - контрольных (надзорных) мероприятий при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований и при условии согласования с органами прокуратуры.

Индикаторы риска нарушения обязательных требований актуализированы постановлением Правительства Москвы от 29 августа 2023 г. N 1672-ПП "О внесении изменений в правовые акты города Москвы".

2. Осуществление государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия

Департаментом в 2023 году проведено 1 361 контрольное (надзорное) мероприятие с взаимодействием с контролируемыми лицами (АППГ - 936), из которых:

1 302 инспекционных визита (АППГ - 932) (551 - в рамках федерального государственного контроля (надзора), 751 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

2 выездные внеплановые проверки (1 - в рамках федерального государственного контроля (надзора), 1 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

57 документарных внеплановых проверок (27 - в рамках федерального государственного контроля (надзора), 30 - в рамках регионального государственного контроля (надзора).

Также в 2023 году проведено 702 контрольных (надзорных) мероприятия без взаимодействия с контролируемыми лицами, в том числе:

553 мероприятия по наблюдению за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) (225 - в рамках федерального государственного контроля (надзора), 328 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

149 мероприятий по выездному обследованию (55 - в рамках федерального государственного контроля (надзора), 94 - в рамках регионального государственного контроля (надзора).

3. Производство по делам об административных правонарушениях

В 2023 году Департаментом возбуждено 38 дел об административных правонарушениях (проведено 31 административное расследование), из которых:

по 16 делам вынесены постановления о привлечении к административной ответственности;

прекращено 5 дел об административном производстве (Департаментом: 4 - за отсутствием состава административного правонарушения; судами: 1 - за отсутствием состава административного правонарушения);

10 дел об административных правонарушениях находятся в производстве Департамента, 7 дел об административных правонарушениях находятся на рассмотрении районных судов.

Сравнительный анализ количества возбужденных дел об административных правонарушениях за период с 2017 по 2023 год

В 2023 году в судебном порядке обжаловано 1 постановление районного суда о привлечении к административной ответственности.

В 2023 году в судебном порядке обжаловано 1 предписание (признано законным) (АППГ -2 предписания (1 признано законным, 1 отменено).

Также в 2023 году в судебном порядке обжаловано 1 предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (признано законным).

Фактов обжалования, связанных с нарушением должностными лицами Департамента процессуальных норм при производстве по делу об административном правонарушении либо осуществлении государственного контроля (надзора), не имеется.

Категории дел об административных правонарушениях, возбужденных Департаментом в 2023 году:

Статьи КоАП РФ	Количество административных производств
Ч. 1 ст. 7.13 "Нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны"	28 (74%)
Ч. 3 ст. 7.13 "Нарушение порядка сохранения и использования выявленных объектов культурного наследия или на их территориях"	9 (24%)
Ч. 1 ст. 7.14.1 "Уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе выявленных объектов культурного наследия"	1 (2%)

Как следует из приведенной таблицы, 100% всех дел об административных правонарушениях составляют дела, возбужденные по фактам нарушений требований законодательства об объектах культурного наследия (ст. 7.13 - 7.14.1 КоАП РФ).

4. Анализ правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия

Согласно статистическим данным при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом за 2023 год 100% дел об административных правонарушениях составляют дела, возбужденные по факту нарушений требований законодательства об объектах культурного наследия.

В 2023 году отсутствуют дела об административных правонарушениях, возбужденные по факту неисполнения предписаний органа охраны объектов культурного наследия и их повторного неисполнения (ст. 7.14.2, ч. 18 и 19 ст. 19.5 КоАП РФ), составлявшие половину и более всех дел об административных правонарушениях в предыдущие годы (2019 - 64%, 2020 - 59,5%, 2021 - 49%).

Указанное соотношение дел об административных правонарушениях обусловлено ограничениями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля".

Основными нарушениями, выявленными в 2023 году, являются следующие: проведение работ по сохранению объекта культурного наследия с отклонением от согласованной проектной документации;

ненадлежащее осуществление авторского надзора при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия.

Например:

1. На объекте культурного наследия регионального значения "Доходный дом, 1799 - 1836 гг., 1886 г, 1927 - 1933 гг., архитектор Р.И. Клейн. Здесь в 1838 - 1840 гг. собирался салон Д.Н. Свербеева. В 1841 г. жил основатель Археологической комиссии, основатель "Строгановского училища" граф С.Г. Строганов. В 1919 - 1938 гг. размещался клуб латышских политэмигрантов с театром "Скатувэ" по адресу: Москва, у л. Б. Дмитровка, д. 23, стр. 1 (далее - Объект 1) проведены работы по реставрации фасада, в ходе которых часть лепного декора (маскароны) вновь воссоздана и установлена на главный фасад Объекта 1, оригинальные маскароны (входят в состав предмета охраны) утрачены. Указанные работы не предусмотрены выданным разрешением на проведение работ по сохранению Объекта 1 и согласованной Департаментом проектной документацией, в соответствии с которой должен быть произведен демонтаж лепного декора с маркировкой фрагментов, доработкой, расчисткой, докомпоновкой, формовкой, отливкой с креплением подлинников.

Постановлением Замоскворецкого районного суда города Москвы от 4 апреля 2023 г. подрядчик привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

2. На выявленном объекте культурного наследия "Жилой дом, XIX в." по адресу: Москва, Сергия Радонежского ул., д. 21 (далее - Объект 2) проведены работы по замене чердачного деревянного перекрытия на современное по металлическим балкам, по устройству ж/б перекрытий между 1-м и 2-м этажами, произведена перекладка восточного дворового фасада, заменены лестницы XIX века. Указанные работы относятся к работам, затрагивающим объемно-пространственные и конструктивные характеристики Объекта 2, для выполнения которых требуется оформление разрешения на строительство. Кроме этого, произведены демонтаж металлических ограждений лестниц XIX века, облицовка печей современными материалами, установлены современные оконные заполнения, изменена конфигурация перемычек при перекладке дворового фасада, искажено декоративное оформление слуховых окон кровли. Указанные работы не предусмотрены согласованным Департаментом проектом, проведены без соответствующего разрешения и без осуществления авторского надзора.

Постановлением Замоскворецкого районного суда города Москвы от 25 сентября 2023 г. лицо, осуществляющее работы по сохранению Объекта и авторский надзор за проведением указанных работ, привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.

Лицами, совершившими вышеуказанные правонарушения, являются организации, имеющие лицензии на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, заключившие соответствующие договоры и, соответственно, владеющие знаниями обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия.

Допуская совершение вышеуказанных правонарушений, нарушители зачастую полагают возможным проведение работ, не предусмотренных проектной документацией и (или) выданным разрешением, с последующей корректировкой проектной документации и оформлением необходимых разрешительных документов, что является нарушением установленного порядка и создает угрозу причинения вреда объектам культурного наследия.

Также причиной нарушений, наиболее часто встречающихся в 2023 году, является убеждение виновного лица, что допускаемое нарушение не будет выявлено. При этом не принимается во внимание осуществление Департаментом государственного контроля (надзора) за проведением работ по сохранению объектов культурного наследия.

В соответствии со статьями 11, 54 Федерального закона N 73-ФЗ Департамент вправе подавать в суд иски о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре, а также в случае, если собственник объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия либо собственник земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности объекта культурного наследия и влекущие утрату им своего значения, - иски об изъятии из собственности указанных лиц бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия либо земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия.

Указанные меры применяются Департаментом в случаях длительного бездействия по сохранению объектов культурного наследия либо неисполнения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия.

В 2023 году судами рассматривались следующие исковые заявления Департамента:

о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре - 41 исковое заявление (АППГ - 24);

об изъятии у собственников бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия - 4 исковых заявлений (АППГ - 6);

о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре и об изъятии у собственников бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия - 1 исковое заявление (АППГ - 0).

Увеличение в 2023 году количества исков о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия обусловлено ограничением применения иных мер административного воздействия.

Обеспечено эффективное взаимодействие с прокуратурой города Москвы, в том числе в части привлечения сотрудников Департамента в качестве специалистов в совместных проверках исполнения требований законодательства (9) с последующим принятием мер прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений требований законодательства в отношении правообладателей объектов культурного наследия.

В целях недопущения нарушений обязательных требований законодательства об объектах культурного наследия собственникам и иным законным владельцам объектов культурного наследия рекомендуется проявлять должную степень внимательности и осмотрительности при приобретении и владении объектом культурного наследия путем получения информации об историко-культурной ценности объекта культурного наследия на сайте Департамента и в открытых официальных источниках, а также об особенностях владения объектом культурного наследия, порядке проведения работ по его сохранению, в том числе путем подачи официального обращения в Департамент.

5. Профилактика нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона N 248-ФЗ приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий является проведение контролирующими (надзорными) органами профилактических мероприятий.

Одним из главных направлений деятельности Департамента в 2023 году стала реализация программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (далее - программа профилактики), в рамках которой проведены мероприятия по информированию юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц по вопросам соблюдения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия посредством разработки и опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в средствах массовой информации.

5.1. Разработаны и размещены на официальном сайте Департамента:

Общее руководство по соблюдению обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия;

Методические рекомендации по разработке проектной документации на проведение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, являющемся объектом культурного наследия;

Методические рекомендации по оформлению проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия, представляемой на согласование в Департамент культурного наследия города Москвы;

Руководство по порядку подачи заявления о выдаче разрешения на строительство;

Методические рекомендации по разработке разделов проектной документации об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ либо проекта обеспечения сохранности объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия или плана проведения спасательных археологических полевых работ при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия либо на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Методика проведения работ по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия - отдельных захоронений, надгробных сооружений, некрополей, расположенных на территории и вне территории кладбищ города Москвы;

Методические рекомендации по определению влияния предполагаемых к проведению видов работ на конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации;

Руководство по порядку подачи заявления о выдаче задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации или выявленных объектов культурного наследия;

Руководство по разработке проектной документации на проведение работ на территориях объектов культурного наследия (произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (садов, парков, скверов, бульваров);

Руководство по разработке документации для проведения работ по зданию (строению, сооружению), являющемуся объектом культурного наследия, выявленным объектом культурного наследия либо расположенному на территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия или на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по разработке проектной документации для проведения работ по переустройству и (или) перепланировке жилого (нежилого) помещения в многоквартирном доме и жилом доме, если такое помещение или дом, в котором оно находится, является объектом культурного наследия или выявленным объектом культурного наследия, в рамках реализации постановления Правительства Москвы от 25 октября 2011 г. N 508-ПП;

Руководство по разработке проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия (произведения монументального искусства, некрополя, отдельного захоронения);

Руководство по соблюдению обязательных требований по обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, являющихся объектами культурного наследия;

Руководство по подаче заявлений о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

5.2. Сотрудниками Департамента проведено 8 лекций-семинаров по тематике сохранения объектов культурного наследия:

"Разработка проектной документации и порядок согласования. Типовые ошибки";

"Обзор наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия в 2022 году";

"Правовые основы государственной охраны объектов культурного наследия в городе Москве";

"Особенности разработки проектной документации для проведения работ на территориях объектов культурного наследия (произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары)";

"Порядок проведения работ на объектах культурного наследия";

"Методические рекомендации по подготовке и согласованию документации по обеспечению сохранности объекта культурного наследия";

"Сохранение объектов культурного наследия, являющихся отдельными захоронениями и надгробными сооружениями, на территории города Москвы на примере Введенского кладбища. Проблемы и перспективы";

"Содержание и проведение работ по сохранению усадебных ансамблей, расположенных в границах объектов культурного наследия, являющихся произведениями садово-паркового искусства".

5.3. В адрес собственников и иных законных владельцев объектов культурного наследия, а также лиц, проводящих работы по сохранению объектов культурного наследия, Департаментом в 2023 году направлено 770 предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований (АППГ - 591). Доля исполненных предостережений от общего количества выданных составляет 65%.

5.4. Сотрудниками Департамента проведено 329 консультирований о порядке исполнения обязательных требований, выданных Департаментом предписаний и предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.

5.5. Проведено 30 профилактических визитов (в связи со сменой правообладателя объекта контроля).

5.6. Отчетные показатели эффективности программы профилактики достигли планируемого целевого значения.

Доля исполнения (предотвращения правонарушений) контролируемыми лицами предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, направленных на предупреждение нарушений обязательных требований, составила 65% (целевой показатель - 65%).

Доля выполненных мероприятий, предусмотренных программой профилактики, по информированию контролируемых лиц по вопросам соблюдения обязательных требований составила 100% (целевой показатель - 100%).

Доля исполнения контролируемыми лицами рекомендаций по соблюдению обязательных требований, данных в ходе профилактических визитов, составила 100% (целевой показатель - 50%).