Решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 января 2024 г. N 3а-2/2024

19 января 2024 года город Салехард

Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего Пищулина П.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Меняйло С.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании, административное дело N 3а-55/2023 по административному исковому заявлению Воронова Сергея Геннадьевича о признании недействующим Постановления Правительства ЯНАО от 20 июля 2017 года N 719-П "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Ямало-Ненецком автономном округе", со дня его принятия, установил:

Воронов С.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением (уточненным при рассмотрении дела) о признании недействующим Постановления Правительства ЯНАО от 20 июля 2017 года N 719-П "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Ямало-Ненецком автономном округе", со дня его принятия.

В обоснование требований указал, что он является собственником квартиры, расположенной в городе Губкинский ЯНАО. Названным выше Постановлением установлен единый норматив накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО). Годовой норматив на одного человека предусмотрен в размере 301,23 кг. в год и 2,41 кубических метра в год. В сентябре 2023 года он проверил фактические размеры накопления мусора и обнаружил, что эти размеры значительно меньше, чем предусмотрены нормативом. По результатам обращения в органы прокуратуры ему стало известно, что материалы по определению нормативов накопления ТКО уничтожены и на сегодняшний день отсутствуют. Полагает, что обжалуемое им Постановление принято с нарушением требований законодательства, регулирующего отношения в области обращения с ТКО, поскольку замеры не проводились, ведомости первичных записей определения массы и объема ТКО, паспорта объектов не представлены. Нормативы накопления ТКО определены произвольно и являются завышенными. Обжалуемое им Постановление противоречит Постановлению Правительства РФ от 4 апреля 2016 года N 269, которым утверждены Правила определения нормативов накопления ТКО. Приводит доводы о несоблюдении при определении нормативов соответствующих Методических рекомендаций, утвержденных Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28 июля 2016 года N 524/пр.

При рассмотрении дела судом Воронов С.Г. поддержал заявленные требования и свою позицию. Обратил внимание на противоречивость и неполноту материалов, послуживших основанием для расчета нормативов накопления ТКО.

Административный ответчик - Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа, представил возражения на административный иск, в которых указывает, что оспариваемый нормативный акт был принят им в соответствии с компетенцией, был опубликован в установленном порядке. Доводы административного истца о непроведении замеров ТКО не соответствуют действительности и являются предположением. Департаментом тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа был издан Приказ от 18 апреля 2016 года N 15-Р "О порядке предоставления данных для определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". По результатам заседания Совета Глав при Губернаторе ЯНАО 19 мая 2016 года, протокол N 2, главам местных администраций муниципальных образований было рекомендовано организовать работу по сбору данных и проведению замеров накопления ТКО. Факт проведения замеров подтверждается ведомостями для первичных записей определения объема отходов в контейнерах по категориям объектов в городах Салехард, Муравленко и Губкинский. Факт направления в департамент сведений о результатах замеров подтверждается соответствующими письмами органом местного самоуправления муниципальных образований. Необходимость хранения данной документации отсутствовала, по истечении срока архивного хранения она была уничтожена. Уполномоченный орган имеет право самостоятельно определить категорию объекта, в отношении которых нормативы устанавливаются дифференцированно. Предписание о пересмотре тарифов каждые 5 лет носит рекомендательный характер. Приводит сравнение установленных нормативов накопления ТКО в других регионах УрФО. Оспариваемое постановление претерпело несколько изменений, в связи с чем, не может быть признано недействительным с момента его принятия. В части его применения к жилым домам и общежитиям прав и законных интересов истца оно не затрагивает.

В судебном заседании представитель административного ответчика Кислицин Д.В. против удовлетворения административного иска возражал, привел аналогичные доводы.

Судом в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа, который представил возражения на административный иск. В возражениях указывается, что департаментом был издан Приказ от 18 апреля 2016 года N 15-Р "О порядке предоставления данных для определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". В целях определения нормативов накопления ТКО в 2016 году муниципальными образованиями с участием управляющих организаций, товариществ собственников жилья и организаций, осуществляющих сбор и вывоз ТКО, проведены замеры ТКО в течении 7 дней подряд в каждом из 4 сезонов календарного года. Результаты замеров представлены в департамент, на основании чего были рассчитаны нормативы накопления ТКО. На основании этих расчетов Правительством ЯНАО было издано постановление, которое оспаривается истцом. Эти нормативы явились основой для утверждения в 2017 году Территориальной схемы обращения с отходами на территории ЯНАО. При этом, была обнаружена техническая ошибка в расчетах нормативов, которая была устранена. С целью социальной поддержки населения применяется льготный тариф, разница компенсируется региональному оператору из бюджета за счет субсидирования. В отношении проекта обжалуемого постановления была проведена антикоррупционная экспертиза государственно-правовым департаментом и юридическая экспертиза прокуратурой ЯНАО. Прокуратурой также проведена проверка исполнения департаментом законодательства при утверждении нормативов накопления ТКО, по ее результатам нарушений не установлено. Нормативы накопления ТКО, являясь частью территориальной схемы по обращению с отходами на территории автономного округа в 2019 году, проходили общественное обсуждение; замечаний и предложений по поводу них не поступало. Материалы по определению нормативов за истечением архивного срока хранения уничтожены по акту 20.01.2023 г. Норматив накопления ТКО, утвержденный в ЯНАО, находится в среднем диапазоне нормативов среди субъектов УрФО и Арктической зоны. 5-летний срок по пересмотру нормативов является рекомендательным и не предусмотрен законодательством в качестве обязательного.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Кравченко С.В. возражала против удовлетворения административного иска, привела аналогичные доводы. Также указала, что оспариваемый нормативный правовой акт стал применяться лишь начиная с 1 января 2019 года, когда был определен региональный оператор. До этого он не применялся.

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа Давыдова Л.А. полагала требования административного иска подлежащими удовлетворению. Обратила внимание, что административный ответчик не представил всех документов, необходимых для проверки соблюдения процедуры расчета нормативы накопления ТКО.

Выслушав мнение представителей административного истца и административного ответчика, заслушав заключение прокурора, исследовав материалы дела и представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, суд вправе по результатам рассмотрения соответствующего административного иска признать нормативный правовой акт полностью или в части не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов.

В соответствии с положениями статьи 5 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится, помимо прочего, установление правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

В соответствии с положениями статьи 6 этого же федерального закона, к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится, помимо прочего, установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

В соответствии с положениями статьи 24.10 этого же федерального закона, определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе определить способ расчета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов в целях расчетов по договорам на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами и (или) утвердить порядок выбора способа расчета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов региональным оператором и (или) потребителем услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами. Указанные способ и порядок могут предусматривать расчет объема и (или) массы твердых коммунальных отходов в целях расчетов по договорам на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами путем определения объема и (или) массы твердых коммунальных отходов исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов или путем определения фактического объема и (или) массы накопленных твердых коммунальных отходов, а также условия применения указанных расчетов. В этих случаях расчеты по договорам на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществляются в соответствии с указанными способом или порядком. В случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов, за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 настоящей статьи. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта действовало принятое во исполнение приведенных выше положений закона Постановление Правительства РФ от 04.04.2016 г. N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" (вместе с "Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов"). Период действия - с 02.10.2018 г. по 08.09.2023 г.

Названными Правилами определен порядок действий, необходимых для расчета нормативов накопления ТКО. В частности, установлено, что нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;

в) категорий объектов, на которых образуются отходы;

г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов.

Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов. (Пункты 4, 6.)

В целях определения нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают:

а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек;

б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300 - 500 тыс. человек;

в) не менее 0,5 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.

На выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов. В целях определения массы и объема отходов в процессе проведения замеров отходов используются контейнеры, бункеры и полиэтиленовые мешки. При проведении замеров отходов исключается смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов. Замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов. Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели. Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу. Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом. (Пункты 7 - 14.)

Также, названными Правилами регламентирован порядок расчета среднесуточных, среднесезонных, годового нормативов, выраженных в показателях объема и массы, по соответствующим формулам.

Приказом Минстроя России от 28.07.2016 г. N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Данные методические рекомендации не содержат положений обязательного характера (пункт 2).

В соответствии с частью 1 статьи 37 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.12.1998 г. N 56-ЗАО, Правительство автономного округа является высшим исполнительным органом автономного округа.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.12.1998 г. N 56-ЗАО, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава автономного округа и законов автономного округа Правительство автономного округа издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 6 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве", постановления Правительства автономного круга, имеющие нормативный правовой характер, относятся к нормативным правовым актам автономного округа, составляющим законодательство автономного округа.

В соответствии с частью 1 статьи 64 этого же закона, постановления Правительства автономного округа подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации в течении 10 дней со дня их подписания.

В соответствии с частью 4 статьи 68 этого же закона, официальным опубликованием постановлений Правительства автономного округа является первая публикация их полных текстов в газете "Красный Север" или первое размещение (опубликование) на официальном сайте Правительства автономного округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.yanao.ru) либо на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Из материалов дела и приведенных правовых актов следует, что Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа является органом исполнительной власти ЯНАО, к полномочиям которого отнесено издание постановлений на основании федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации.

В силу приведенных выше положений статьи 6 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в полномочия Правительства ЯНАО входит установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Оспариваемое административным истцом Постановление Правительства ЯНАО от 20 июля 2017 года N 719-П "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Ямало-Ненецком автономном округе", принято уполномоченным на то органом. Оно опубликовано в сети Интернет на официальном сайте Правительства ЯНАО 25 июля 2017 года и в газете "Красный север", спецвыпуск N 57 от 28 июля 2017 года.

Постановлением Правительства ЯНАО от 12 февраля 2018 года N 119-П внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт (в части размера нормативов накопления ТКО). Данное постановление опубликовано в сети Интернет на официальном сайте Правительства ЯНАО 14 февраля 2018 года, на официальном портале правовой информации 15 февраля 2018 года и в газете "Красный север", спецвыпуск N 10 от 20 февраля 2018 года.

Постановлением Правительства ЯНАО от 18 февраля 2019 года N 122-П внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт. Данное постановление опубликовано в сети Интернет на официальном сайте Правительства ЯНАО 19 февраля 2019 года, на официальном портале правовой информации 21 февраля 2019 года и в газете "Красный север", спецвыпуск N 14 от 22 февраля 2019 года.

Постановлением Правительства ЯНАО от 24 апреля 2019 года N 441-П внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт. Данное постановление опубликовано в сети Интернет на официальном сайте Правительства ЯНАО 26 апреля 2019 года, на официальном портале правовой информации 29 апреля 2019 года и в газете "Красный север", спецвыпуск N 36/2 от 30 апреля 2019 года.

Постановлением Правительства ЯНАО от 31 декабря 2021 года N 1258-П внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт. Данное постановление опубликовано в сети Интернет на официальном сайте Правительства ЯНАО 30 декабря 2021 года, на официальном портале правовой информации 30 декабря 2021 года и в газете "Красный север", спецвыпуск N 2/3 от 8 января 2022 года.

То есть, оспариваемое Постановление Правительства ЯНАО, а также правовые акты, которыми в него внесены изменения, приняты уполномоченным на то органом и опубликованы в установленном порядке.

Суд находит, что оспариваемое Постановление Правительства ЯНАО является нормативным правовым актом, поскольку оно содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений. Оно обладает признаками, которые содержатся в разъяснениях, изложенных в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

При этом, административный истец является собственником жилого помещения - квартиры, расположенной в многоквартирном жилом доме в городе Губкинский ЯНАО. Как собственник квартиры, он вправе пользоваться услугами вывоза ТКО и обязан оплачивать эти услуги по установленным тарифам, которые устанавливаются в зависимости от нормативов накопления ТКО. То есть, размер нормативов накопления ТКО непосредственно затрагивает его законные интересы, поскольку он является участником правоотношений, связанных с оказанием услуг по вывозу ТКО. Соответственно, с учетом положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ, он вправе обратиться в суд с требованием о признании указанного выше Постановления Правительства ЯНАО не действующим.

Размер нормативов накопления ТКО определен в первоначальной редакции оспариваемого Постановления Правительства ЯНАО, а также в его редакции от 12 февраля 2018 года. При этом, внесенные 12 февраля 2018 года изменения в части размера нормативов накопления ТКО не сопровождались проведением повторных замеров такого накопления, а заключались в исправлении технической ошибки и основывались на результатах замеров, проведенных в 2016 году.

Как следует из приведенных выше правовых норм, имеющих большую юридическую силу, чем оспариваемое Постановление Правительства ЯНАО, нормативы накопления ТКО должны иметь экономическое обоснование. Они подлежат установлению не в произвольном порядке, а по результатам соответствующих процедур в виде замеров фактического накопления ТКО на территории, для которой они устанавливаются.

В частности, замеры должны производиться на соответствующей территории населенного пункта с определенным процентом проживающего на ней населения, на трех объектах, в течении 7 дней подряд, во время каждого из сезонов года. Учитывая, что оспариваемым нормативным правовым актом установлены нормативы накопления ТКО в отношении всего Ямало-Ненецкого автономного округа, то данные требования подлежали выполнению на территории каждого муниципального образования.

При этом, в силу приведенных выше требований части 2 статьи 62 КАС РФ, административный ответчик по настоящему делу должен доказать законность оспариваемого нормативного правового акта. То есть, помимо прочего, административный ответчик должен доказать, что установленные оспариваемым Постановлением Правительства ЯНАО нормативы накопления ТКО определены по результатам замеров, проведенных в строгом соответствии с изложенными выше требованиями.

Вместе с тем, данное обстоятельство административным ответчиком не доказано. Первичная документация, подтверждающая проведение в каждом муниципальном образовании замеров накопления ТКО с соблюдением названных выше требований - на территориях с соответствующим процентом населения, в течении 7 дней подряд, во время каждого из четырех сезонов года и других, суду в полном объеме не представлена в связи с ее уничтожением за истечением архивного срока хранения.

Представленные ведомости по итогам замеров ТКО на территории трех муниципальных образований - г. Салехард, г. Муравленко и г. Губкинский, а также сопроводительные письма о направлении таких ведомостей, составленных в других муниципальных образований, равно как и иные представленные доказательства - носят лишь косвенный характер, свидетельствующий о возможном проведении замеров, однако, не позволяют ни проверить в полном объеме соблюдение порядка проведения таких замеров в каждом муниципальном образовании, ни сопоставить полученные результаты с установленными оспариваемым Постановлением Правительства ЯНАО нормативами.

В некоторых из фактически представленных ведомостей показатели объема и массы ТКО, измеренные в разные дни, указаны в одинаковом объеме (например - том 1, л.д. 87 - 102, 133), что объективно влечет сомнения в подлинности этих показателей. При этом, иные первичные документы, подтверждающие эти показатели (акты, фототаблицы и тому подобное) не представлены.

При таких обстоятельствах, оспариваемый нормативный правовой акт не может рассматриваться как принятый в соответствии с вышестоящими нормативными актами и подлежит признанию недействующим, в соответствии с требованиями административного иска.

При этом, учитывая позицию административного истца, оспаривающего установление нормативов накопления ТКО в конкретных размерах - 301,23 кг. в год и 2,41 кубических метра в год, суд находит необходимым признать оспариваемое Постановление Правительства ЯНАО не действующим в редакции Постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 февраля 2019 года N 122-П, которым были установлены данные нормативы.

При определении даты, с которой нормативный правовой акт следует признать недействующим, суд исходит из того, что оспоренный нормативный правовой акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций. В связи с этим суд признает нормативный правовой акт не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решил:

Административные исковые требования Воронова Сергея Геннадьевича о признании недействующим нормативного правового акта Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа - удовлетворить частично.

Признать недействующим с даты вступления в законную силу настоящего решения суда Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 июля 2017 года N 719-П "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Ямало-Ненецком автономном округе" в редакции Постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 февраля 2018 года N 119-П "О внесении изменении в нормативы накопления твердых коммунальных отходов в Ямало-Ненецком автономном округе" и более поздних редакциях.

Резолютивная часть решения подлежит публикации на официальном сайте Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в апелляционном порядке, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда изготовлено 26 января 2024 года.

Председательствующий: (подпись)