Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 ноября 2024 г. N Ф08-13671/22 по делу N А53-1334/2022

г. Краснодар

28 ноября 2024 г.

Дело N А53-1334/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 14 ноября 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 ноября 2024 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Герасименко А.Н., судей Воловик Л.Н. и Гиданкиной А.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Емтыль Ф.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области, при участии в судебном заседании от администрации г. Ростова-на-Дону - Дородницыной Т.А. (доверенность 17.09.2024), от муниципального специализированного унитарного предприятия по ремонту и эксплуатации искусственных сооружений администрации г. Ростова-на-Дону - Головко И.Е. (доверенность от 09.01.2024), от Управления благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону - Августовской А.Г. (доверенность от 09.01.2024), от муниципального предприятия "Ростовводстройэксплуатация" - Августовской А.Г. (доверенность от 09.01.2024), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 02.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2022 по делу N А53-1334/2022, установил следующее.

Администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация) обратилась в суд с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) от 08.12.2021 по делу N 061/01/15-580/2021 и предписания от 08.12.2021 N 814/04. Заявление администрации принято, возбуждено производство по делу N А53-1334/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющихо самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, муниципальное предприятие "Ростовводостройэксплуатация", прокуратура Ростовской области, прокуратура города Ростова-на-Дону, Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, Ростовская-на-Дону городская Дума, Управление благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону, департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону.

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону обратился в суд с заявлением о признании недействительными решения управления от 08.12.2021 по делу N 061/01/15-580/2021 и предписания от 08.12.2021 N 814/04. Заявления Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону принято и возбуждено производство по делу N А53-7104/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, муниципальное предприятие "Ростовводостройэксплуатация", прокуратура города Ростова-на-Дону, Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону, Ростовская-на-Дону городская Дума.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону обратился в суд с заявлением о признании недействительными решения управления от 08.12.2021 по делу N 061/01/15-580/2021 и предписания от 08.12.2021 N 814/04. Заявление Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону принято и возбуждено производство по делу N А53-8606/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, муниципальное предприятие "Ростовводостройэксплуатация", прокуратура города Ростова-на-Дону, Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону, Ростовская-на-Дону городская Дума.

Определениями суда от 14.04.2022 и 17.05.2022 дела N А53-1334/2022, А53-8606/2022 и А53-7104/2022 объединены в одно производство, делу присвоен номер А53-1334/2022.

Решением суда от 02.06.2022 решение управления от 08.12.2021 по делу N 061/01/15-580/2021 и предписание от 08.12.2021 N 814/04 признаны недействительными.

В кассационной жалобе управление просило отменить принятые по делу судебные акты. По мнению подателя жалобы, судебные акты приняты с нарушением норм материального права, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Управление ссылается на законность решения от 08.12.2021 по делу N 061/01/15-580/2021 и предписание от 08.12.2021 N 814/04.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.12.2022 решение суда от 02.06.2022 и постановление суда апелляционной инстанции от 26.08.2022 отменены, в удовлетворении заявлений отказано.

2 сентября 2024 года администрация обратилась в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с заявлением о пересмотре по новым обстоятельствам постановления Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.12.2022 по делу N А53-1334/2022.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.10.2024 удовлетворено заявление администрации о пересмотре постановления того же суда от 28.12.2022 по правилам главы 37 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), названный судебный акт отменен по новым обстоятельствам. Рассмотрение кассационной жалобы управления на решение от 02.06.2022 и постановление апелляционного суда от 26.08.2022 назначено на 14.11.2024 в 12 часов 40 минут. Суд кассационной инстанции исходил из того, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.07.2024 N 35-П является новым обстоятельством.

В отзыве на кассационную жалобу Ростовская-на-Дону городская Дума просит принятые по делу судебные акты оставить без изменения.

В судебном заседании представители администрации г. Ростова-на-Дону, муниципального специализированного унитарного предприятия по ремонту и эксплуатации искусственных сооружений администрации г. Ростова-на-Дону, Управления благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону, МП "Ростовводстройэксплуатация" пояснили, что кассационная жалоба управления не подлежит удовлетворению.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, прокуратура г. Ростова-на-Дону письмом от 04.09.2020 N 07-19-2020/1328 направила в управление материалы проверки исполнения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в системе водоснабжения и водоотведения при осуществлении органами местного самоуправления и органами исполнительной власти полномочий и контрольно-надзорных функций в установленной сфере. Проверкой установлено, что Положением о порядке предоставления субсидий муниципальным предприятиям жилищно-коммунального хозяйства города Ростова-на-Дону, утвержденным постановлением администрации от 01.11.2017 N 1068 (далее - положение N 1068), предусмотрено предоставление субсидий муниципальным предприятиям жилищно-коммунального хозяйства на обеспечение безопасности на гидротехнических сооружениях и противопаводковые мероприятия (содержание, эксплуатация, ремонт, предотвращение и ликвидация аварий гидротехнических сооружений, механическая и биологическая очистка стока рек, пропуск паводковых вод для предотвращения подтопления территории города), содержание и ремонт систем водопонижения (содержание, ремонт, эксплуатация и техническое обслуживание систем водопонижения, промывка трубопроводов, ударноканатное бурение скважин).

8 декабря 2021 года комиссия управления, рассмотрев материалы антимонопольного дела, вынесла решение по делу N 061/01/15-580/2021, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В связи с выявленными нарушениями управление выдало администрации предписание от 08.12.2021 N 814/04, согласно которому администрации надлежало в срок до 28.01.2022 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии правовых актов, в которых установлены не категории, а конкретные получатели субсидий на возмещение затрат из бюджета - муниципальные предприятия, осуществляющие деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, при том что субъектный состав участников товарного рынка жилищно-коммунального хозяйства не ограничивается только муниципальными предприятиями, а именно: отменить или внести изменения в пункт 1 положения N 1068, а также в постановление администрации от 04.09.2021 N 818 "Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города Ростова-на-Дону на возмещение затрат муниципальным предприятиям, осуществляющим содержание и ремонт сетей дождевой канализации и их очистных сооружений, подземных пешеходных переходов" в части исключения положений, предусматривающих предоставление субсидий исключительно муниципальным предприятиям.

Не согласившись с решением и предписанием управления, администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

При принятии судебных актов суды руководствовались статьями 198, 200, 201 Кодекса, статьей 15 Закона N 135-ФЗ, статьями 16 - 18, 34, 51, 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 6 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", статьями 6, 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", статьями 3, 15, 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьей 13 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), статьей 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", статьей 115 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Суды исходили из следующих обстоятельств.

Администрация как собственник муниципального имущества вправе передать в оперативное управление созданного им предприятия любое движимое или недвижимое имущество, за исключением случаев, когда на такую передачу установлен запрет федеральным законом.

Управление не отрицает, что уставами муниципального специализированного унитарного предприятия по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений и муниципального предприятия "Ростовводостройэксплуатация" предусмотрено, что основными целями деятельности предприятий являются обеспечение безопасности на гидротехнических сооружениях и противопаводковые мероприятия (содержание, эксплуатация, ремонт, предотвращение и ликвидация аварий гидротехнических сооружений, механическая и биологическая очистка стока рек, пропуск паводковых вод для предотвращения подтопления территории города), а также содержание и ремонт систем водопонижения (содержание, ремонт, эксплуатация и техническое обслуживание систем водопонижения, промывка трубопроводов, ударноканатное бурение скважин). Виды деятельности перечислены в уставах названных предприятий.

Таким образом, деятельность указанных муниципальных предприятий по обеспечению перечисленных работ является муниципальной нуждой, может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц.

При этом возникшие убытки и понесенные расходы компенсируются собственником в соответствии с установленным порядком предоставления субсидий, с последующим контролем за правильным и эффективным расходованием бюджетных средств, следовательно, положения Закона N 44-ФЗ не могут быть распространены на спорные отношения администрации с муниципальными предприятиями с учетом сферы действия Закона N 44-ФЗ.

Доказательства наличия признаков ограничения конкуренции в результате действий администрации как органа местного самоуправления не представлены. Управление не указало, какие преимущества предоставлены муниципальным предприятиям по сравнению с другими хозяйствующими субъектами (при том что за субъектами с иной организационно-правовой формой муниципальное имущество не могло быть закреплено на праве оперативного управления). Доказательства наличия запрета на передачу имущества администрацией муниципальным предприятиям в оперативное управление, нарушение такой сделкой требований антимонопольного законодательства управление в материалы дела не представило. Доказательства того, что сделки по передаче администрацией имущества в оперативное управление (хозяйственное ведение) муниципальным предприятиям оспорены либо признаны недействительными, управление не представило.

Суд апелляционной инстанции отметил, что в данном случае управление не учитывало возможность администрации применить иной способ решения вопросов местного значения. Следовательно, вывод управления о выполнении муниципальными предприятиями названных работ по ремонту и содержанию спорного муниципального имущества может финансироваться исключительно путем выделения ассигнований на процедуры размещения заказов для муниципальных нужд противоречит бюджетному законодательству.

В целях доказывания наступления (возможности наступления) предусмотренных статьей 15 Закона N 135-ФЗ последствий управление должно установить и указать в решении определенный товарный рынок, оценить, является ли данный товарный рынок конкурентным в исследуемый период, и доказать возможность влияния на конкуренцию на данном товарном рынке в результате рассмотренных действий. При этом товарный рынок, его конкурентность определяются на рассматриваемый период.

Оспариваемое решение управления не содержит указания на связь действий администрации по закреплению имущества за муниципальными предприятиями и возможностью ограничения конкуренции. Управление не установило наличие признаков ограничения конкуренции в результате действий администрации, не выявило, какие преимущества предоставлены названным муниципальным предприятиям по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, на каком товарном рынке выявлено такое нарушение.

С учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что оспариваемое решение управления не содержит вывод о том, что в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ управлением была квалифицирована совокупность действий администрации как органа местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов о передаче муниципального имущества и предоставлению средств бюджета муниципального образования в виде субсидий без проведения публичных процедур. Следовательно, выводы управления в указанном в решении виде не позволяют рассматривать действия администрации в их совокупности и оценить возможность наступления последствий в их взаимосвязи.

Суд округа принимает во внимание позицию, изложенную в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.06.2024 N 35-П, вынесенном по жалобе администрации. В указанном постановлении истолкован конституционно-правовой смысл части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, обоснованность закрепления за муниципальным унитарным предприятием необходимого для удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования муниципального имущества с возложением обязанности по его содержанию в надлежащем состоянии и предоставлением для этих целей субсидий из местного бюджета не может быть поставлена под сомнение лишь из-за наличия возможности обеспечить содержание данного имущества путем использования конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, с учетом того, что федеральным законодателем органам местного самоуправления предоставлены разные правовые инструменты для решения вопросов местного значения и определенная свобода усмотрения, проистекающая в числе прочего из конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, при выборе конкретного из них.

Таким образом, ограничение возможности для органов местного самоуправления принимать правовые акты о предоставлении субсидий муниципальным унитарным предприятиям в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества ввиду установленного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ общего запрета органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, лишь по мотиву того, что поддержание конкуренции требует от органа местного самоуправления избирать в качестве способа обеспечения муниципальных нужд проведение торгов в рамках контрактной системы в сфере закупок, не согласовывалось бы с целями данного регулирования в его соотношении с возложением бремени содержания имущества на его собственника в соответствии с гражданским законодательством и установленными законом общими принципами организации местного самоуправления.

Следовательно, применение общего запрета органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в действующей системе правового регулирования требует доказанности антимонопольным органом и установления судом того, что закрепление за муниципальным унитарным предприятием соответствующего муниципального имущества и предоставление ему субсидии на содержание и ремонт данного имущества повлекли недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо угрозу наступления таких последствий на конкретном товарном рынке, находящемся в условиях конкуренции, нарушение прав и законных интересов участников такого товарного рынка.

После отмены постановления суда округа 29.10.2024 управление не представило в обоснование своей позиции с учетом толкования Конституционным Судом Российской Федерации части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ доказательств того, что предоставление имущества муниципальным унитарным предприятиям и предоставленные субсидии на содержание и ремонт имущества повлекла ограничение и устранение конкуренции или угрозу наступления таких последствий.

При таких обстоятельствах выводы судов о том, что решение управления от 08.12.2021 по делу N 061/01/15-580/2021 не соответствует Закону N 44-ФЗ и нарушает права и законные интересы администрации как органа местного самоуправления при реализации им своих полномочий, являются правильными.

Несогласие подателя жалобы с оценкой имеющихся в деле доказательств и толкованием судами норм права применительно к установленным обстоятельствам дела не свидетельствует о необходимости отмены обжалуемых решения и постановления.

Поскольку существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций не допущены, основания для пересмотра обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 02.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2022 по делу N А53-1334/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Герасименко

Судьи

Л.Н. Воловик А.В. Гиданкина