Правовое регулирование режима аккредитации (Е.И. Спектор, "Право и экономика", N 1, январь 2004 г.)

Правовое регулирование режима аккредитации

Правовой режим аккредитации - один из многочисленных видов разрешительных административно-правовых режимов, распространяющий сферу своего действия на соблюдение субъектами аккредитации (юридическими и физическими лицами в разных отраслях общественной жизни) соответствия процесса и результатов их основной деятельности целям, установленным в их учредительных документах и отражающим специфику деятельности в соответствующей сфере (наука, средства массовой информации, медицинская деятельность, метрология, техническое регулирование, образование и т.д.), согласно правилам, принятым специализированным государственным аккредитующим органом.

Иными словами, режим аккредитации представляет собой процедуру официального государственного признания субъектов аккредитации (аккредитованных субъектов) и соответственно возможности и правомочия выполнения ими определенных функций, установленных государством в лице специализированного аккредитующего органа*(1).

Разрешительный режим аккредитации является многоплановым, что не могло не отразиться на нормативной правовой базе, регламентирующей данный правовой режим. Законодательство в этой сфере более чем разрозненно. Единого закона, устанавливающего унифицированный режим аккредитации с перечнем сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации, наподобие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", не существует, поэтому затруднительно выявить исчерпывающий перечень видов деятельности, подпадающих под данный правовой режим.

Этот режим с определением легального понятия "аккредитации" упоминается как в различных тематических законах (в качестве дополнительного требования, предъявляемого к конкретным видам деятельности*(2)), так и в многочисленных ведомственных нормативных правовых актах, устанавливающих непосредственно особые правила деятельности субъектов аккредитации.

Правовой режим аккредитации распространяется на различные общественные отношения. Исходя из анализа множества преимущественно ведомственных нормативных правовых актов, посвященных аккредитации, следует признать, что под данный правовой режим подпадают наиболее существенные и значимые для граждан-потребителей и государства общественные отношения, остро нуждающиеся в дополнительном государственном контроле.

В настоящее время общий порядок проведения аккредитации в России регламентируется на ведомственном уровне - постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1999 г. N 72, согласно которому аккредитация представляет собой процедуру, по результатам которой аккредитующий орган выдает аттестат аккредитации, удостоверяющий, что субъект является компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов.

В отличие от режима лицензирования, являющегося обязательным для исчерпывающего перечня видов деятельности, правовой режим аккредитации может быть как обязательным (см. например, Федеральный закон "О техническом регулировании"), так и добровольным (п.2.2 Общих правил по проведению аккредитации в РФ).

Представляется непонятным факт регулирования режима аккредитации, в основном добровольной, преимущественно на ведомственном уровне, а не на законодательном, при том, что п.3 ст.55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, и т.д.

Добровольная аккредитация

Цели добровольной аккредитации заключаются в следующем: если субъект аккредитации (юридическое или физическое лицо- аккредитованный субъект) в определенных общественных отношениях, перечень которых установлен государством, нуждается в аккредитации, желает иметь определенные правомочия и возможности (привилегии), то посредством подачи заявки на аккредитацию и при условии соблюдения ее правил он их приобретает.

Например, деятельность независимых актуариев, оказывающих услуги негосударственным пенсионным фондам, может подпасть под добровольный режим аккредитации в случае желания актуариев получить на безвозмездной основе подтверждение своей компетентности Инспекцией негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития*(3).

В Санкт-Петербурге, например, регламентирована деятельность гидов-переводчиков посредством введения добровольного режима аккредитации распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. N 1351-р "Об аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков при Администрации Санкт-Петербурга"*(4). Основной ее целью является упорядочение деятельности гидов-переводчиков и экскурсоводов, осуществляемой на объектах показа, расположенных на территории Санкт-Петербурга, для повышения качества обслуживания туристов, защиты прав потребителей туристско-экскурсионных услуг, а также усиления контроля за качеством предоставляемых услуг. Аккредитованные добровольно экскурсоводы и гиды (срок аккредитации составляет 3 года) наделяются дополнительными правами - например, получать от подразделений Администрации Санкт-Петербурга через Комитет по туризму и развитию курортов необходимую для осуществления профессиональных обязанностей информацию о текущих событиях в Санкт-Петербурге и т.д.

В Республике Карелия действует, в частности, Положение об аккредитации юридических и физических лиц, оказывающих услуги в области охраны труда, от 24 января 2002 г. N 3-П, утвержденное Минтрудом Республики Карелия, целью которой является обеспечение высокого уровня организационных, образовательных, консультационных и других видов услуг в области охраны труда, предоставляемых юридическими и физическими лицами. Данные услуги должны осуществляться на уровне следующих требований: качество оказываемых услуг; квалификация работников; опыт работы в данной сфере услуг; наличие соответствующей материальной и нормативной базы; другие требования, необходимые для оказания услуг в аккредитуемой области.

Пройдя аккредитацию, аккредитованные субъекты вправе указывать факт аккредитации при участии в конкурсах, проводимых Министерством труда Республики Карелия, по реализации отдельных проектов, целевых республиканских программ в области охраны труда, а также по оказанию других видов услуг по охране труда (раздел 4 Положения). Таким образом, перечень субъектов, осуществляющих услуги в области охраны труда, претендующих на участие в целевых республиканских программах и т.д., ограничивается исключительно аккредитованными субъектами.

Основной целью государственной аккредитации (добровольной) является обеспечение доверия потребителей и государства к деятельности субъектов аккредитации по подтверждению соответствия продукции, услуг и других объектов установленным государственным требованиям.

Ярким примером также может служить режим аккредитации в сфере образования, где законодательство распространяется на все образовательные учреждения на территории РФ независимо от их организационно-правовой формы и подчиненности. Так, согласно нормам Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в ред. от 24 декабря 2002 г.) помимо государственного в России существуют и иные виды образования*(5) (ст.11.1 Закона; ст.43 Конституции РФ). Для того чтобы образовательное учреждение*(6) любой организационно-правовой формы имело право выдавать лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документы о соответствующем образовании и (или) квалификации государственного образца, оно должно пройти государственную аккредитацию (ст.27 Закона об образовании). Федеральный закон от 2 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" также помимо государственного образования включает в структуру системы высшего и послевузовского профессионального образования образовательные учреждения, имеющие лицензии высших учебных заведений и образовательных учреждений соответствующего дополнительного профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм (ст.4). Выдача документов государственного образца возможна также только в случае прохождения высшим учебным заведением государственной аккредитации (п.2 ст.7).

Таким образом, получается, что посредством аккредитации высших учебных заведений государство создает единую систему оценки условий, содержания и результатов их деятельности, в равной мере обязательную как для государственных, муниципальных, так и для негосударственных образовательных учреждений.

Следует отметить, что аккредитован может быть только вуз, который в соответствии с Законом об образовании и Законом о высшем и послевузовском профессиональном образовании является юридическим лицом. Следовательно, филиал вуза, согласно нормам ГК РФ, таковым не является и аккредитацию проходит в составе вуза, подразделением которого он является (п.12 постановления Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. N 1323 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения").

Аккредитация высшего учебного заведения проводится на основе заключений по аттестации вуза. Высшее учебное заведение любой организационно-правовой формы помимо получения лицензии на ведение образовательной деятельности по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования, выданной федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием на основании заключений экспертной комиссии, должно пройти государственную аккредитацию и аттестацию для получения права на выдачу документов государственного образца. Целью последней является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников высшего учебного заведения требованиям государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям) (п.6 ст.10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").

После подачи высшим учебным заведением заявления установленной формы о подтверждении государственного аккредитационного статуса с соблюдением всех требований и документов, предписанных Минобразованием России, в Управление лицензирования, аккредитации и аттестации Минобразования России Управление оформляет свидетельство об аккредитации и включает вуз в реестр аккредитованных высших учебных заведений РФ. При этом указываются аккредитованные программы всех уровней образования, реализуемые вузом, а также ступени образования, квалификации (степени), которые будут присваиваться выпускникам, наименование и местонахождение филиалов, перечень аккредитованных программ, реализуемых в каждом филиале (п.1.1, 1.5.2 приказа Министерства образования РФ от 3 июля 2001 г. N 2578 "Об утверждении Порядка рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения")*(7).

Свидетельство о государственной аккредитации вуза является подтверждением того, что содержание, уровень и качество подготовки его выпускников соответствуют требованиям государственных образовательных стандартов.

Правовой режим аккредитации всегда влечет за собой обоюдные обязательства и ряд правовых последствий. С одной стороны находится аккредитованный субъект, изъявивший желание приобрести определенные полномочия и привилегии (например, право выдавать документы государственного образца, получать от специализированных государственных органов необходимую для осуществления профессиональных обязанностей информацию, предоставлять отсрочку от призыва на военную службу) и согласившийся на соблюдение соответствующих аккредитационных требований, с другой стороны - государство в лице аккредитующих органов, которое признает уровень деятельности, профессионализм аккредитованного субъекта, отвечающего соответствующим критериям и требованиям, и разрешает иметь определенные привилегии, изъятые из общего режима функционирования определенных общественных отношений.

Так, согласно п.2 ст.24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" право на получение отсрочки от призыва на военную службу имеют граждане, обучающиеся по очной форме обучения в государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию негосударственных образовательных учреждениях основного общего и среднего (полного) общего образования, на время обучения, но до достижения указанными гражданами возраста 20 лет, а также в государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственных образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования - на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ, и т.д.

Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования, утвержденное приказом Министерства образования России от 27 марта 1998 г. N 814, в своей первоначальной редакции также устанавливало определенные привилегии, но уже для потенциальных аспирантов и соискателей. Так, в п.38 и 71 Положения определялось, что обязательным условием принятия документов для поступления в аспирантуру либо для прикрепления к научному учреждению в качестве соискателя является представление копии диплома государственного образца. Между тем существует ряд негосударственных вузов, которые не имеют государственной аккредитации и, соответственно, не выдают выпускникам дипломы государственного образца. В соответствии с действующим законодательством указанные лица считаются имеющими высшее образование, но согласно нормам Положения (п.38, 71) они лишаются возможности получить послевузовское образование и поступить в аспирантуру. Данное правило противоречит как требованиям федерального законодательства, а именно п.4 ст.27 Закона РФ "Об образовании", в котором установлено, что документ государственного образца о соответствующем уровне образования является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования, если иное не предусмотрено уставом соответствующего образовательного учреждения, так и п.4 ст.11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в котором также закреплено, что в аспирантуру вузов, научных учреждений на конкурсной основе принимаются граждане РФ, имеющие высшее профессиональное образование.

Исходя из вышесказанного Верховный Суд РФ в решении от 1 сентября 1999 г. N ГКПИ 99-563 признал не соответствующими закону п.38, 71 Положения. Сейчас действует новая редакция данного Положения *(8), исключающая обязательность наличия диплома государственного образца, подтверждающего получение высшего образование, для продолжения послевузовского образования.

Отношения в области аудиторской деятельности также содержат в себе подобные изъятия из общего оборота. Так, например, ст.3 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (в последующ. ред.) определяет, что аудитором является физическое лицо, отвечающее квалификационным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом, и имеющее квалификационный аттестат аудитора. При этом ст.15 указанного Закона установлено, что в качестве одного из обязательных квалификационных требований, предъявляемых к претендентам на получение квалификационного аттестата аудитора, является наличие документа о высшем экономическом и (или) юридическом образовании, полученном в российских учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию. В качестве иных квалификационных требований выступают либо наличие документа о высшем экономическом и (или) юридическом образовании, полученном в образовательном учреждении иностранного государства, и свидетельства об эквивалентности указанного документа российскому документу государственного образца о высшем экономическом и (или) юридическом образовании; либо наличие стажа работы по экономической или юридической специальности не менее трех лет.

Научные организации независимо от организационно-правовой формы и формы собственности также могут подпасть под добровольный режим государственной аккредитации, проводимой с целью упорядочения их деятельности, обеспечения повышения уровня фундаментальных и прикладных научных исследований и рационального использования бюджетных средств. Организуют государственную аккредитацию научных организаций и выдают им свидетельства об аккредитации Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ (п.2 ст.5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (в ред. от 24 декабря 2002 г.), Положение о государственной аккредитации научных организаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 октября 1997 г. N 1291 (в ред. от 3 октября 2002 г. N 7319). Органом, занимающимся государственной аккредитацией научных организаций, является Минпромнауки России*(10).

Под режим государственной аккредитации подпадают не все научные организации, а лишь те, объем научной и (или) научно-технической деятельности которой составляет не менее 70% общего объема выполняемых указанной организацией работ и уставом которой предусмотрен ученый (научный, технический, научно-технический) совет в качестве одного из органов управления.

Соблюдая правила аккредитации и в конечном итоге получив свидетельство о государственной аккредитации, научные организации претендуют на определенные привилегии со стороны государства: предоставление им льгот на уплату налогов, предусмотренных налоговым законодательством РФ, и других льгот, установленных для научных организаций законодательством РФ (абз.3 п.2 ст.5 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике"). Под другими льготами для научных организаций (высших учебных заведений или учреждений повышения квалификации) понимается, в частности, возможность присвоения Высшей аттестационной комиссией Министерства образования РФ ученых званий доктора, профессора, доцента по специальности работникам данных научных организаций, обязательно имеющих государственную аккредитацию*(11). Организация диссертационных советов в вузах и научных организациях, создаваемых по решению ВАК, также возможна только после прохождения государственной аккредитации, проводимой федеральным органом управления научной и (или) научно-технической деятельностью, на основании ходатайств указанных организаций (при организациях, имеющих форму учреждения, по согласованию с учредителем)*(12).

Правовой режим аккредитации распространен и в средствах массовой информации. Так, ст.48 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 4 июля 2003 г.) предусматривает режим аккредитации для журналистов, целью которого является упорядочение контактов государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, учреждений и общественных объединений с журналистами, когда интерес СМИ превышает физические возможности его удовлетворить*(13). Кроме того, в Российской Федерации существует институт аккредитации иностранных журналистов при Министерстве иностранных дел*(14).

Редакция имеет право подать заявку на аккредитацию собственного журналиста, и полученный результат (положительный или отрицательный) напрямую зависит от соблюдения правил аккредитации, установленных этими органами и организациями. Таким образом, правовое регулирование аккредитации осуществляется помимо норм Закона о СМИ также правилами аккредитации, утверждаемыми непосредственно самими аккредитующими субъектами.

Правила аккредитации, как и иные ведомственные акты, не должны вступать в противоречие с законодательством РФ, конституционными принципами (п.4 ст.29 Конституции РФ гласит: "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом") и нормами международного права, обладающими относительно них более высокой юридической силой.

Следует отметить, что Закон о средствах массовой информации, регулируя режим аккредитации в целом, оставляет его подробное регулирование на усмотрение соответствующих органов и ведомств, которые принимают собственные правила аккредитации (абз.2 ст.48), что на практике приводит к тому, что правила аккредитации, в которых по Закону о СМИ должны определяться порядок аккредитации представителей средств массовой информации, основные формы работы с аккредитованными работниками СМИ в целях создания им необходимых, благоприятных условий обеспечения их информацией о деятельности аккредитующей организации (абз.3 ст.48), зачастую ущемляют права аккредитованных журналистов, возлагая на них дополнительные обязанности, а реализация прав неаккредитованных журналистов, предоставленных им ст.47 Закона о СМИ, вообще затрудняется.

Выдача журналистам аккредитации влечет со стороны аккредитовавших органов исполнения определенных полномочий, а именно: обязанность предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и иных мероприятиях; обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами; создавать благоприятные условия для производства записи и передачи информации в редакцию; оказывать содействие в организации индивидуальных встреч и бесед с должностными лицами; обеспечивать аккредитованных журналистов переводом документов, материалов, текстов выступлений (ст.48 Закона о СМИ). Аналогичные гарантии для журналистов можно найти в законах стран ближнего зарубежья - в ст.11 Закона Республики Узбекистан от 24 апреля 1997 г. "О защите профессиональной деятельности журналиста" и ст.22 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. N 451-I ЗРК "О средствах массовой информации"*(15).

Представляется правильным сделать следующий вывод: аккредитация в СМИ - это создание исключительного (льготного) режима благоприятствования для журналистов в части допуска их к информации посредством соблюдения ими соответствующих аккредатационных правил. Иными словами, аккредитация является своего рода дополнительной гарантией реализации установленных законом прав журналиста.

Однако на практике получается, что аккредитация становится обязательным предварительным условием для реализации журналистом права допуска, поиска и сбора информации, что является очередным препятствием, которые СМИ безустанно преодолевают, тогда как существует ст.47 Закона о СМИ, закрепляющая права журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну, и т.д.

Из анализа ряда действующих в различных органах и организациях правил аккредитации СМИ видно, что большинство из них существенно ограничивают журналистов в доступе к информации, нарушают их права и осуществляют иное давление на них.

Так, например, согласно Правилам аккредитации журналистов средств массовой информации при Парламенте Республики Калмыкия от 6 июля 1994 г. N 214-IX16 аккредитации подлежат только журналисты средств массовой информации, которые финансируются из республиканского бюджета, и не подлежат аккредитации журналисты тех СМИ, учредителями которых являются общественные и коммерческие организации, частные лица (п.1, 2 Правил). Эти же Правила устанавливают, что средствам массовой информации или отдельным журналистам может быть отказано в аккредитации в случаях необъективных или тенденциозных публикаций, распространенных ранее (п.3). Первоочередное предоставление аккредитации тем журналистам средств массовой информации, в которых органы государственной власти выступают в качестве учредителей или соучредителей, закреплено также и в п.1.2 Правил аккредитации журналистов средств массовой информации при Орловской областной Думе (постановление Орловской областной Думы от 21 июля 1995 г. N 8/24-ОД). Более того, в данных Правилах закреплено требование указать в заявке все псевдонимы журналистов наряду с фамилией, именем и отчеством, домашним адресом и телефоном. Следует отметить, что данные положения нарушают не только нормы ст.47 Закона о СМИ, но и нормы Закона РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах" (ст.15). Аналогичные нормы содержатся и в Правилах аккредитации журналистов при Правительстве Республики Хакасия, утвержденных постановлением Правительства Республики Хакасия от 16 февраля 2001 г. N 19. Во многих правилах также содержатся нормы о возможности лишения аккредитации журналиста в случае проявления им некорректности и некомпетентности. Однако в абз.5 ст.48 Закона о СМИ четко установлены исчерпывающие основания лишения журналиста аккредитации: если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда.

Таким образом, данные положения правил вводят новые основания и порядок лишения журналистов аккредитации, не предусмотренные законом, что противоречит п.4 и 5 ст.29 Конституции РФ, закрепляющим право на свободу информации, ст.46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, и п.3 ст.55 Конституции. Эта позиция также была подтверждена постановлением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-п "По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики:". Одним из рассмотренных актов было постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа". Данный нормативный акт содержал специальное положение (абз.2 п.6), предписывавшее Временному информационному центру при Государственном комитете по печати РФ немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни.

Примечательно, что п.4 ст.22 Закона Республики Казахстан "О средствах массовой информации" также ограничивается исключительно фактом распространения не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство аккредитованных его органов и организаций, что само по себе автоматически является основанием для лишения журналиста аккредитации.

Представляется правильным внести изменения и дополнения в ст.48 Закона о СМИ, в части более подробного установления требований к содержанию правил аккредитации. На сегодняшний день также на законодательном уровне не урегулирован вопрос о праве аккредитующих органов устанавливать квоты для различных средств массовой информации, не определены критерии их установления и т.д., что развязывает руки аккредитующим органам и организациям.

Обязательная аккредитация

Легальное определение режима аккредитации также можно найти и в сфере технического регулирования, а именно - в ст.2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", которая определяет аккредитацию как официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Данный Закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении как обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг, оценке соответствия, так и соблюдении всех вышеназванных требований на добровольной основе. Органом, уполномоченным исполнять функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, а также функции национального органа РФ по стандартизации, является Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии (постановление Правительства РФ от 2 июня 2003 г. N 316 "О мерах по реализации Федерального закона "О техническом регулировании" (в ред. от 17 июля 2003 г.). Под сферу действия Закона о техническом регулировании подпадает большое количество разнообразных видов деятельности, при этом какой вид деятельности подпадает под обязательную аккредитацию, становится очевидным (для потребителей, предпринимателей и других лиц) только исходя из определенных тематических законов, что сильно осложняет ориентирование в правовом пространстве. Целесообразнее на законодательном уровне принять единый закон, определяющий перечень видов деятельности, подлежащих обязательной аккредитации с регламентацией общих требований к ним.

Из анализа действующего законодательства об обязательной аккредитации следует вывод о том, что целью ее является официальное государственное признание соответствия определенного вида деятельности установленным требованиям и нормативно-технической документации. При этом аккредитация является необходимым требованием, предъявляемым к соответствующим видам деятельности, без соблюдения которой деятельность будет считаться незаконной.

Например, ст.20 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" устанавливает обязательность аккредитации профессиональных аудиторских объединений соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст.18), которым является Минфин России (постановление Правительства РФ от 6 февраля 2000 г. N 80 "О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации"). Чтобы получить аккредитацию, профессиональные аудиторские объединения должны отвечать соответствующим требованиям: наличие в составе объединения не менее 1000 аттестованных аудиторов и (или) не менее 100 аудиторских организаций, выполняющих уставные требования данного профессионального объединения; наличие у объединения соответствующих рабочих органов (комитетов, комиссий и т.д.) для эффективного исполнения функций, возложенных на аккредитованные профессиональные аудиторские объединения; наличие у объединения обязательных для своих членов правил (стандартов) аудиторской деятельности и кодекса профессиональной этики и др. (приказ Минфина России от 29 апреля 2002 г. N 38н "Об утверждении Временного положения о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений при Министерстве финансов".

Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в ред. от 29 мая 2002 г.) также определяет в медицинской сфере обязательность режима аккредитации. Так, ст.21, посвященная лицензированию и аккредитации медицинских учреждений, определяет обязательность аккредитации всех медицинских учреждений независимо от форм собственности. Проводят аккредитацию аккредитационные комиссии, создаваемые из представителей органов управления здравоохранением, профессиональных медицинских ассоциаций и страховых медицинских организаций. На основании аккредитации медицинским учреждениям выдается соответствующий сертификат. Под обязательную аккредитацию подпадает также деятельность клинико-диагностических лабораторий (приказ Минздрава России от 21 декабря 1993 г. N 295 "Об аккредитации клинико-диагностических лабораторий").

Режим обязательной аккредитации распространен и в сфере международного права и представляет собой назначение и признание представителя страны при иностранном представительстве (консулате) либо в международной организации. Поскольку назначенному дипломату предстоит осуществлять свою деятельность на территории другого государства, то это государство имеет право знать, кто будет назначен в этом качестве. Поэтому одно из основных требований международного права заключается в том, чтобы аккредитующее государство предварительно удостоверилось, что его выбор приемлем для государства пребывания. Иными словами, государство пребывания должно дать предварительно свое согласие на назначение и пребывание представителя аккредитующего государства, что достигается процедурой аккредитации - получения агремана*(17). Если же представитель аккредитующего государства является в государстве пребывания "персоной нон грата", то он не будет аккредитован. Ни одно государство не обязано принимать в качестве главы иностранного представительства того, кто для него нежелателен (ст.8 Гаванской конвенции 1928 г.; Венская конвенция 1961 г.) В международной практике сложилось правило, по которому запрос агремана, отказ в нем производятся конфиденциально. После получения агремана назначение дипломата оформляется юридически - издается указ главы государства и публикуется в средствах массовой информации. Далее процесс аккредитации завершается вручением верительных грамот*(18) дипломатическим представителем главе государства пребывания.

* * *

Подводя итог, можно сказать, что правовой режим аккредитации (добровольной и обязательной) представляет собой государственный механизм управления качеством продукции, производственными процессами и иными услугами.

В связи с отсутствием единого закона, регламентирующего общие принципы и требования государственной аккредитации с установлением исчерпывающего перечня видов деятельности, подпадающих под данный правовой режим, наличием огромного количества ведомственных актов, представляется целесообразным на законодательном уровне упорядочить данные отношения, что будет способствовать их единообразному и согласованному правоприменению.

Е.И. Спектор,

научный сотрудник отдела административного законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ (ИЗиСП), специалист в области

административно-правовых режимов, кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Слово "аккредитация" латинского происхождения - accredere - оказывать доверие.

*(2) Закон РФ (от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации"; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений"; Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

*(3) Приказ Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Минтруде РФ от 31 января 2002 г. N 14 "Об утверждении Временного порядка аккредитации независимых актуариев" (с изм. от 31 января 2003 г.). Срок действия Временного порядка, утвержденного данным документом, ограничен 31 декабря 2002 г. (п.2) // Пенсия. - 2002. - N 2.

*(4) Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2001. - N 2.

*(5) Постановлениями Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. N 1204 утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, от 19 марта 2001 г. N 196 утверждено Типовое положение об общеобразовательном учреждении (в ред. от 23 декабря 2002 г.), от 5 июня 1994 г. N 650 утверждено Типового положение об учреждении начального профессионального образования (в ред. от 3 октября 2002 г.).

*(6) Образовательные учреждения подпадают под режим лицензирования согласно нормам Закона РФ "Об образовании", Федерального закона "О высшем и послевузовском образовании", постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности".

*(7) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2001. - N 31.

*(8) В редакции приказов Минобразования России от 16 марта, от 27 ноября 2000 г., с изм., внесенными решением Верховного Суда РФ от 1 сентября 1999 г. N ГКПИ 99-563.

*(9) В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства РФ. - 1997. - N 42. Ст.4780.

*(10) Приказ Минпромнауки России от 26 декабря 2000 г. N 165 "Об организации в Минпромнауки России работ по проведению государственной аккредитации научных организаций" // Документ опубликован не был.

*(11) Постановление Правительства РФ от 29 марта 2002 г. N 194 "Об утверждении Положения о порядке присвоения ученых званий".

*(12) Постановление Правительства РФ от 30 января 2002 г. N 74 "Об утверждении единого реестра ученых степеней и званий".

*(13) См.: Федоров М.А. "Право массовой информации в РФ".- М.: "Международные отношения", 2002; Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики. Учебник. - Изд-во МГУ, 2002.

*(14) Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1055 "Об утверждении Правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации".

*(15) http://www.cjes.ru/law/uzb; Кахраманов Р., Таксанов А. Сравнительное право в СМИ // Законодательство и практика масс-медиа // Центральная Азия. - 2002. - N 4; Казахстанская правда, 6 августа 1999 г.

*(16) Документ опубликован не был.

*(17) Петренко Н.И. Учреждение дипломатического представительства: Учебное пособие по курсу "Посольское и консульское право". - М.: Изд-во УДН, 1979. - С.45-51.

*(18) Верительная грамота - документ, удостоверяющий назначение дипломатического представителя и аккредитование его в этом качестве в иностранном государстве. Выдается от имени государства и адресуется главе государства.