Государственный совет (европейская модель) (Н.М. Касаткина, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2003 г.)

Государственный совет (европейская модель)

     К истории образования государственных советов                       

     Нормативная база деятельности государственных советов               

     Определение статуса Государственного совета по Конституции          

     Полномочия государственных советов                                  

     Состав и формирование государственных советов                       

     Порядок деятельности государственных советов                        

В конституциях ряда европейских государств содержатся нормы, посвященные государственным советам. Несмотря на аналогичное название, эти органы занимают различное место в механизме разделения властей каждой конкретной страны.

К истории образования государственных советов

Создание органов, получивших название "государственные советы"*(1), имеет давнюю историю*(2). Так, во Франции Королевский (Государственный) совет как совещательный орган при короле впервые появился в XIII веке в период масштабных реформ, проведение которых было направлено на повышение авторитета королевской власти. В дальнейшем происходило расширение полномочий Государственного совета. Но только при Наполеоне I Государственный совет становится одним из важнейших государственных институтов Франции.

Концепция организации государственной власти во Франции на основании Конституции от 13 декабря 1799 г. и принятого с интервалом менее чем в две недели Закона об образовании Государственного совета, в соответствии с которым ему отводилась роль консультанта правительства в сфере законодательства и высшей инстанции по разрешению административных споров, была с определенными изменениями воспринята некоторыми европейскими государствами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом).

В то же время вряд ли можно говорить, что французская модель организации Государственного совета стала общепризнанной в Европе. Пример тому - государственные советы "новой волны", в частности Португалии и Ирландии. По своему составу и компетенции они мало напоминают другие европейские государственные советы.

Образование Государственного совета РФ 1 сентября 2000 г. привело к увеличению числа органов с аналогичным названием на европейском континенте*(3). Но говорить о новелле в государственном строительстве было бы не совсем корректно. Впервые как постоянно действующий орган Государственный совет начал функционировать в период царствования Александра I, в 1810 году, когда "Совет сделался учреждением постоянным: на чреде установлений непременных и к самому существу Империи принадлежащих"*(4).

Значительные изменения, которые произошли в России в ходе конституционных реформ 1905-1906 гг., привели к трансформации правового положения Государственного совета, ставшего фактически верхней палатой первого в России органа национального представительства*(5). Последнее заседание Государственного совета в форме общего собрания состоялось 20 февраля 1917 г.

В новейшей российской истории для согласования вопросов внутренней и внешней политики, отражающих общие интересы республик, на основании Закона от 5 сентября 1991 г. "Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период"*(6) был создан Государственный совет, но из-за бурных событий начала 90-х гг. ХХ века просуществовал непродолжительное время.

Нормативная база деятельности государственных советов

В отличие от российской практики государственные советы в других европейских государствах осуществляют свою деятельность на основании конституционных норм. Регламентация этих вопросов в Основных законах тех стран, где созданы государственные советы, отличается характером правовых предписаний. Это обусловлено в первую очередь спецификой конституционной материи этих стран. Так, в Конституции Испании Государственному совету посвящена только одна статья, в которой определяется правовое положение этого органа*(7). В отличие от испанской конституционной практики в основных законах Португалии и Ирландии регулируются вопросы, касающиеся компетенции и порядка формирования Государственного совета, а также некоторые вопросы процедурного характера*(8).

Лишь в незначительной мере отошла от общепринятой схемы Франция, где в нынешней Конституции содержатся нормы, в которых регламентируются вопросы, связанные с компетенцией Государственного совета в сфере законодательства*(9).

Стремлением повысить статус Государственного совета можно объяснить сложившуюся практику вводить в основные законы большинства европейских государств нормы, в которых определен характер нормативного акта, где должны регулироваться вопросы, касающиеся Государственного совета. Таким актом должен быть только закон.

В конституционном порядке закреплен также круг вопросов, подлежащих регламентации на законодательном уровне. Например, в Конституции Нидерландов имеется норма: "Организация, состав и полномочия Государственного совета устанавливаются Актом парламента"*(10).

Определены также и виды законодательных актов, которые должны приниматься по данным вопросам. В частности, в Испании согласно ст.107 Конституции*(11) полномочия и порядок формирования Государственного совета должны регулироваться Органическим законом. Таким актом является испанский Закон N 3 от 22 апреля 1980 г. органический закон "О Государственном совете"*(12)

Наряду с большим количеством актов по данному вопросу в одних странах (Италия, Нидерланды, Люксембург) в других, как в той же Испании, действует комплексный акт, в котором закреплена компетенция, состав и порядок деятельности Государственного совета.

Избрание закона в качестве основного акта, в котором должны быть урегулированы вопросы, связанные с организацией и порядком деятельности Государственного совета, не является повсеместной практикой. В настоящее время основным актом по этим вопросам во Франции является Ордонанс от 31 июля 1945 г. N 45-1708 "О Государственном совете".

Определение статуса Государственного совета по Конституции

Конституционные формулировки статуса Государственного совета далеко не всегда отражают его действительное положение в механизме разделения властей. Приведем некоторые из них. Государственный совет в Испании - высший консультативный орган правительства (ст.107), в Португалии - политический совещательный орган при президенте республики (ст.141). В Италии "Государственный совет является консультативным органом в юридической и административной областях, а также органом охраны законности в административной сфере" (ст.100 Конституции Италии)*(13). Он осуществляет как консультативные, так и юрисдикционные функции. Следствием "двойного назначения" этого органа является включение норм о Государственном совете в главы - "Правительство" (гл.III) и "Магистратура" (гл.IV).

Государственный совет Бельгии определяется как высший административный суд, но не включен в судебную систему этой страны в отличие от Государственного совета Греции.

В определении статуса государственного совета в Ирландии и Португалии наблюдаются общие моменты, заключающиеся в том, что эти органы осуществляют свою деятельность как консультативные при президенте. В соответствии со ст.31 Конституции Ирландии Государственный совет страны призван "помогать и содействовать Президенту по всем вопросам, по которым Президент может консультироваться: в отношении исполнения и осуществления им тех его полномочий и функций, которые, как установлено Конституцией, исполняются и осуществляются после консультаций с Государственным советом, а также для осуществления таких функций, которые возложены на этот Совет Конституцией"*(14).

Требуют пояснения конституционные нормы о Государственном совете в некоторых европейских государствах с монархической формой правления.

В Дании формально функции государственного управления возложены на короля, который осуществляет свои прерогативы в Государственном совете. На практике пирамиду исполнительной власти возглавляет Совет министров.

Значительное количество норм, посвященных Государственному совету, содержится в одной из старейших европейских конституций, действующей и поныне, - Конституции Норвежского Королевства от 17 мая 1841 г. По Конституции все полномочия исполнительной власти осуществляются монархом в Государственном совете, хотя на практике они давно перешли к правительству. Тем не менее, это положение не нашло отражения в Основном законе страны.

Первые конституционные акты близкого соседа Норвегии, но с иной формой правления - Финляндской Республики - предусмотрели создание Государственного совета. Согласно этой форме правления исполнительная власть должна была осуществляться президентом, при котором для управления страной создавался Государственный совет*(15). Последующие конституционные реформы изменили положение президента в механизме разделения властей. Функции исполнительной власти стали в полном объеме осуществляться правительством, официальное название которого - Государственный совет.

Полномочия государственных советов

Более четкая характеристика положения Государственного совета в механизме разделения властей в каждой конкретной стране может быть дана при анализе полномочий этого органа.

1. Сфера законодательства. Выделим несколько направлений в деятельности государственных советов в сфере законодательства. Прежде всего, речь идет о даче заключений на проекты актов законодательного или регламентарного характера.

Под эгидой Государственного совета происходит работа по подготовке нормативных актов. Так, в царствование Наполеона Государственным советом были, в частности, подготовлены пять кодексов. В ряде стран Государственный совет следит также за уровнем разработки нормативной базы.

Остановимся более подробно на некоторых направлениях в деятельности Государственного совета в сфере законодательства.

Большинство государственных советов осуществляют предварительный контроль за законодательством (в широком смысле, в том числе за актами регламентарного характера). Дача заключений на проекты законодательных актов - одна из важнейших составляющих их деятельности.

В зависимости от характера таких заключений можно выделить несколько моделей. По одной из них, наличие заключения Государственного совета на законопроект является необходимым условием для его дальнейшего прохождения. Например, в соответствии со ст.39 Конституции Франции законопроекты обсуждаются в Совете министров только после заключения Государственного совета, затем они вносятся в бюро одной из палат.

Кроме того, законодательные акты по вопросам, которые носят регламентарный характер, могут быть изменены декретами также после заключения Государственного совета (ст.37). И, наконец, ордонансы принимаются Советом министров только в том случае, когда имеется заключение Государственного совета (ст.38). Но обязательной силы такие заключения не имеют. Влияние Государственного совета на принятие или отклонение законопроекта скорее обусловлено тем, что этот орган демонстрирует высокий профессионализм, а не участие в политических спорах.

В последнее время наметилось новое направление в деятельности Государственного совета Франции в области законодательства. Такое положение явилось следствием того, что в соответствии с конституционными поправками правительство должно передавать в Национальное собрание и Сенат проекты актов Европейских сообществ и Европейского Союза законодательного характера (ст.78-4), а правовая их экспертиза на предмет установления, какие из них не относятся к законодательству с точки зрения французской правовой доктрины, была передана Государственному совету.

Полномочиями консультативного характера в сфере законодательства наделен также Государственный совет Италии, который осуществляет свою деятельность в этой области по запросу правительства или отдельного министра. Законопроекты, вносимые в парламент после заключения Государственного совета, имеют специальное пояснение: "заслушав мнение Государственного совета". Последнее, несомненно, является дополнительным аргументом при принятии по нему окончательного решения.

В отличие от практики, сложившейся во Франции и Италии, Государственный совет Люксембурга наделен более широкими полномочиями в области законодательства. Любой законопроект до поступления в Палату депутатов подлежит обязательному рассмотрению в Государственном совете для определения его соответствия Конституции и международно-правовым актам.

Важным с точки зрения полномочий этого органа в части законодательства является конституционная норма о том, что статьи (имеются в виду статьи закона) голосуются Палатой с учетом мнения Государственного совета (ст.83 bis)*(16).

Влияние заключений Государственного совета на акты законодательного характера более четко сформулировано в п.1 ст.73 Конституции Нидерландов: "Государственный совет или отдельные члены Государственного совета представляют рекомендации по законопроектам, принимают общие административные правила и выносят на одобрение Генеральных штатов международные договоры. Отклонение указанных рекомендаций допускается в случаях, установленных Актом парламента"*(17) (п.1 ст.73 Конституции Нидерландов).

В Испании Государственный совет дает заключение по запросам правительства или автономных объединений в лице Председателя в обязательном порядке только в том случае, если это требование содержится в законе. В отдельных случаях обращение к Государственному совету за заключением носит факультативный характер.

По каким вопросам Государственный совет Испании дает заключения? В соответствии с Законом от 22 апреля 1980 г. "О Государственном совете" различается компетенция пленума и компетенция постоянной комиссии. В рамках пленума Государственный совет оценивает, в частности проекты законодательных декретов, проекты декретов по выполнению или изменению международных договоров, конвенций и соглашений. Государственный совет также должен давать толкование актов, принятых международными организациями.

В свою очередь, постоянная комиссия Государственного совета принимает решения относительно любых договоров и конвенций, для имплементации которых требуется принятие соответствующих решений на государственном уровне; положений регламентарного характера по реализации договоров, конвенций и иных актов международного характера; регламентов или иных актов общего применения по реализации законов; проектов органических законов, которыми предусматривается передача полномочий региональным автономным объединениям. Постоянной комиссией выносятся также рекомендации о "конфликте компетенции" различных административных органов в отношении некоторых административных актов и т.д.

Согласно пункту 3 ст.2 Закона от 22 апреля 1980 г. "О Государственном совете" в Испании мнение Государственного совета не является связывающим, если оно противоречит законодательству. Вряд ли можно говорить, что заключения Государственного совета выходят за рамки рекомендаций, что соответствует его конституционному статусу как высшего консультативного органа правительства.

Какая роль отводится Государственному совету РФ в сфере законодательства? Это рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, имеющих общегосударственное значение, а также обсуждение проекта закона о федеральном бюджете*(18).

В случае принятия решения о необходимости федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них поправок проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

Помимо заключений на проекты законов, а также проекты актов регламентарного характера государственные советы осуществляют также мониторинг уровня законодательного регулирования в стране. Выводы Государственного совета доводятся до сведения органов, наделенных правом законодательной инициативы. Среди нормативных актов, содержащих специальные положения в этой области, можно отметить французский Ордонанс от 31 июля 1945 г.

2. Административная юрисдикция государственных советов. В деятельности государственных советов различных европейских государств в административной сфере наблюдаются как общие закономерности, так и определенные особенности.

Так, одним из направлений их деятельности в странах, которые восприняли французскую модель, является контроль за актами, издаваемыми административными органами, и отправление правосудия в административной сфере.

В частности, в соответствии с п.1 ст.95 Конституции Греции полномочия Государственного совета Греции включают: а) отмену (по ходатайству) исполнительных актов административных властей вследствие превышения власти или нарушения закона; б) пересмотр (по ходатайству) окончательных решений административных судов вследствие превышения власти или нарушения закона; в) судебное рассмотрение административных разногласий существенного порядка*(19).

В подавляющем большинстве стран, где контроль за администрацией осуществляется специальными судебными органами, Государственный совет выступает как высший орган административной юстиции*(20). В одних случаях государственные советы рассматривают дела в первой инстанции; в других - в порядке апелляции. Государственный совет во Франции является также высшей кассационной инстанцией.

При рассмотрении конкретного дела Государственный совет в первую очередь осуществляет оценку правомочий административного органа с точки зрения закона. Он принимает также к производству дела, когда речь идет о злоупотреблении правомочиями: несоответствие целям, выдвинутым законодателем, методам их осуществления; противоречие между намеченными целями и конечными результатом; и т.д.

К примеру, в качестве первой и окончательной инстанции Государственный совет Франции рассматривает дела по жалобам с целью отмены декретов президента или премьер-министра, а также нормативных актов, издаваемых министрами. Он выступает в качестве первой и окончательной инстанции по спорам в отношении характера полномочий высших должностных лиц республики, а также по жалобам о законности административных актов, выходящих за рамки юрисдикции одного административного суда.

В настоящее время апелляционная юрисдикция Государственного совета сужена из-за передачи значительной части его полномочий в этой сфере апелляционным судам. В качестве кассационной инстанции Государственный совет Франции рассматривает дела, когда исчерпаны все иные формы обжалования административных споров. Государственный совет может принять решение о рассмотрении дела по существу, если с его точки зрения речь идет о вопросах, представляющих особое значение. Возможны и иные решения: аннулирование акта, принятого нижестоящей инстанцией, или передача дела на повторное рассмотрение нижестоящим административным органам. Государственный совет Италии может не только вынести одно из таких решений, но и издать предписание, уполномочивающее административный орган принять новый акт.

Форма решений Государственного совета зависит в первую очередь от принятых в конкретной стране актов органов административной юстиции. Так, в Бельгии, согласно ст.160 Конституции, Государственный совет принимает решение в форме постановления*(21).

Что же касается правовых последствий неисполнения решений Государственного совета для административного органа, то они четко сформулированы, в частности, в Основном законе Греции (п.5 ст.95). В соответствии с ним административные органы обязаны подчиниться решениям Государственного совета об аннулировании их актов. В случае нарушения такого положения виновные лица привлекаются к ответственности в соответствии с требованиями закона*(22).

В рамках указанных предписаний Государственный совет Франции может установить для государственных учреждений штрафные санкции в форме пени, если они не выполняют решений административных судов*(23).

3. Государственный совет и рекомендации президенту. В отличие от тех стран, которые восприняли французскую модель, государственные советы Португалии и Ирландии, являясь консультативными органами при президенте, хотя и выносят рекомендации, однако их природа несколько иная. Такое положение обусловлено тем, что наличие заключения - обязательное условие для принятия президентом решений или совершения действий по определенным вопросам. Перечень вопросов строго регламентирован в основных законах этих стран. Это, однако, не означает, что президент не может обращаться к Государственному совету за рекомендациями по другим вопросам.

К числу таких вопросов в Португалии относятся: роспуск Ассамблеи Республики (парламента) и органов автономных областей; увольнение правительства тогда, когда это требуется для обеспечения нормального функционирования демократических институтов; назначение и отставка министров в автономных областях; объявление войны и заключение мира.

Кроме того, расширен перечень вопросов, по которым необходимо заключение Государственного совета для лица, временно замещающего президента: назначение в соответствии с избирательным законом даты выборов президента республики, депутатов парламента, депутатов в Европейский парламент и депутатов областных законодательных ассамблей; созыв парламента на внеочередную сессию; назначение премьер-министра; назначение или увольнение с высших военных и дипломатических должностей, а также выполнение функций Верховного главнокомандующего вооруженными силами (ст.145).

В Конституции Португалии нет указания, в какой мере заключения Государственного совета могут повлиять на окончательное решение президента. Согласно конституционной норме заключения должны быть обнародованы, когда совершаются действия, явившиеся предметом обсуждения Государственным советом (ст.146). Такое положение, с нашей точки зрения, дает основание говорить, что "прозрачность" позиций двух сторон (президента и Государственного совета) является гарантией принятия президентом взвешенного решения.

Государственный совет Ирландии, как и его аналог в Португалии, являясь консультативным органом при президенте, также выносит заключения по широкому кругу вопросов. Наличие заключений Государственного совета - необходимое условие для реализации президентом его полномочий, касающихся направления палатам парламента послания или обращения по любому вопросу государственной важности, созыва заседаний одной или обеих палат парламента, обращения с посланием к народу. Президент принимает также решение о сокращении установленных сроков обсуждения законопроекта в Сенате по инициативе премьер-министра, заслушав мнение Государственного совета. И, наконец, к числу полномочий президента Ирландии относится промульгация законопроектов. Подобные решения принимаются президентом, когда есть заключение Государственного совета. Оно также необходимо, когда президент принимает решение о передаче в Верховный суд законопроектов для определения их соответствия Конституции (кроме финансовых законопроектов, об изменении Конституции и определенных в качестве срочных).

В Ирландии, как и в Португалии, усиливается значение Государственного совета в случае, когда президент не может выполнять возложенные на него по Конституции полномочия, которые переходят к специальной комиссии. Государственный совет в этом случае может принять такие постановления, которые с его точки зрения необходимы для осуществления полномочий и функций, предоставленных президенту Конституцией.

Состав и формирование государственных советов

Различные цели и задачи, стоящие перед государственными советами, обусловили и своеобразие в формировании этих органов в различных европейских государствах.

Исторически сложилось так, что в состав Государственного совета включались лица, находившиеся на высоких административных, военных, судебных или церковных должностях. На этих принципах, в частности был сформирован первый Государственный совет в России. В проекте об образовании Государственного совета, подготовленном М.М. Сперанским, говорилось: "Государственный совет составляется из особ Высочайшего доверенностью в его сословие призываемых. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном. Министры суть члены Совета по их званию. В Совете председательствует Император"*(24). Первым Председателем Государственного совета России был назначен Государственный канцлер граф Н.П. Румянцев.

Положение о назначении на должность в Государственный совет указом короля продолжает существовать в большинстве европейских государств с монархической формой правления и сейчас. Но королевская прерогатива реализуется лишь формально. В силу поставленных перед Государственным советом задач они укомплектованы специальными кадрами. Так, в частности, назначение в Государственный совет Нидерландов происходит по представлению министра внутренних дел и по согласованию с министром юстиции.

Государственный Совет Франции (а впоследствии и его аналоги в других европейских государствах) - весьма представительный орган, насчитывающий более 200 членов: вице-председатель, шесть председателей, 79 государственных советников, находящихся на действительной службе, 12 экстраординарных государственных советников, 81 докладчик, 33 аудитора 1-го и 2-го классов. Председателем Государственного совета является премьер-министр, в его отсутствие - министр юстиции.

Подбор членов Государственного совета происходит в двух направлениях: "внутренний" - из лиц, окончивших Высшую школу администрации; "внешний" - назначение на должность актом правительства. Наиболее выдающиеся выпускники Высшей школы администрации имеют возможность участвовать в конкурсе для получения, как правило, одной из низших должностей в Государственном совете. Затем происходит их продвижение по служебной лестнице. Кроме того, для работы в специальных подразделениях Государственного совета, занимающихся административными вопросами, каждые четыре года назначается 12 государственных советников.

По своему статусу члены Государственного совета являются государственными чиновниками.

Государственный совет Испании возглавляет один из наиболее видных юристов страны, который назначается на эту должность декретом правительства. В его работе принимают участие без ограничения срока пребывания в должности постоянные советники - министры, университетская профессура, а также лица, по своей профессиональной подготовке отвечающие требованиям для выполнения задач, которые стоят перед Государственным советом. Такие назначения производятся на основании специальных правительственных распоряжений.

Вторую группу составляют государственные советники, которые являются членами Государственного совета по должности: президент Королевской академии, а также руководители академий политических наук и права, генеральный контролер; председатель коллегии адвокатов и др. И, наконец, на четыре года в Государственный совет Испании вводятся десять членов, которые выбираются из депутатов, членов Конституционного суда, ректоров университетов и др. При таком комплектовании Государственного совета может проводиться экспертиза любых самых сложных дел, в частности, даваться оценка действиям административных органов, имеющим политический характер.

Формирование государственных советов в европейских государствах, где главой государства является президент, происходит следующим образом. Во-первых, члены Государственного совета назначаются на должность главой государства. Кроме того, в нем представлены высшие должностные лица государства. В этом случае вопрос решается с учетом тех политических реалий, которые имеют место на момент создания этих органов. Отсюда, в частности, и выбор в Российской Федерации модели, когда членами Государственного совета являются руководители высших исполнительных органов власти субъектов Федерации. В случае востребованности Президентом членами Государственного совета РФ могут стать лица, два срока или более уже занимавшие аналогичные должности.

Несколько иная схема формирования Государственного совета выбрана в Португалии. Его членами являются: премьер - министр; председатель Конституционного суда; блюститель справедливости (омбудсмен), председатели областных правительств. Уважение к лицам, которые занимали должность президента, нашло отражение в том, что они также автоматически вводятся в состав Государственного совета, если только не были лишены своего поста в соответствии с конституционными предписаниями. "Баланс интересов" различных ветвей власти достигается вследствие назначения пяти членов Государственного совета президентом и пяти членов - Ассамблеей республики. В Ирландии число членов Государственного совета, назначаемых президентом, не должно превышать семи.

Правовой статус членов Государственного совета в различных европейских государствах соответствует тем задачам, которые призваны решать эти органы. В тех странах, где государственные советы созданы по французской модели, члены Совета являются государственными служащими, на которых распространяются все положения, действующие в отношении лиц, находящихся на публичной службе.

Иная картина наблюдается в странах, где Государственный совет является консультативным органом при президенте. Главенство президента в иерархии государственных институтов предопределило и наделение лиц, оказывающих ему помощь, особыми привилегиями и иммунитетами. В частности, члены Государственного совета освобождены от юридической ответственности за выражение мнения, в том числе, в ходе голосования. В Португалии члены Государственного совета не подлежат наказанию в уголовном порядке, за исключением случаев совершения ими тяжкого преступления. Законодательством для них предусмотрены гарантии, аналогичные тем, которыми пользуются депутаты парламента*(25).

Порядок деятельности государственных советов

В зависимости от полномочий государственных советов можно выделить несколько моделей процедур их деятельности.

Начнем с описания старейшего органа такого вида - Государственного совета Франции. Его структурными подразделениями являются секции. Консультативная работа осуществляется в четырех секциях: внутренних дел, финансов, публичных работ и по социальным вопросам. Наиболее сложные вопросы, рассматриваемые по подведомственности в одной из указанных секций, могут быть переданы в вышестоящий орган - Генеральную ассамблею. Решения, которые должны быть приняты в срочном порядке, передаются в Постоянный комитет.

Дела в каждой из секций проходят несколько стадий рассмотрения. Запрос правительства передается одному из государственных советников, который готовит все материалы для принятия решения. Интересы государства (конкретного министерства) поддерживает правительственный комиссар. Решение принимается в ходе обсуждения, по спорным вопросам проводится голосование. По некоторым запросам эта стадия рассмотрения дела является окончательной.

В рамках секции по административным спорам Государственного совета Франции создано десять подсекций. В них проводится подготовительная работа для принятия окончательного решения на секции. Рассмотрение дел в секции по административным спорам не носит публичного характера, интересы сторон представлены адвокатами.

Во многом аналогичен и порядок деятельности государственных советов в других странах, где они сформированы по французскому образцу.

Нельзя сказать, что все государственные советы, имеющие статус консультативных органов при Президенте РФ, осуществляют возложенные на них задачи в едином русле. Общие элементы в порядке их деятельности касаются только того, что их созыв осуществляется Президентом, который руководит обсуждением вопросов в Совете. Вся подготовительная работа по проведению заседаний в Совете проходит в рамках Секретариата (Администрации Президента РФ).

В отличие от государственных советов Португалии и Ирландии работа Государственного совета РФ осуществляется на постоянной основе. Это обеспечивается Президиумом Государственного совета в составе семи его членов, назначаемых на эту должность Президентом из числа членов Государственного совета. Для подготовки вопросов, которые являются предметом обсуждения в Государственном совете, создаются постоянные и временные рабочие группы.

Если заседания Государственного совета Португалии и Ирландии проводятся в основном для вынесения рекомендаций, необходимых для принятия Президентом конкретного решения, заседания Государственного совета РФ проходят на регулярной основе - не реже одного раза в три месяца.

В Регламенте Государственного совета Португалии имеется норма, в соответствии с которой решение по конкретному вопросу принимается в ходе голосования*(26). Подобное требование сформулировано в ст.17 Положения о Государственном совете Российской Федерации таким образом, что его можно трактовать как исключительное право Президента назначить голосование или воздержаться от подобной процедуры.

Определенным своеобразием отличается порядок деятельности Государственного совета Испании, который принимает решения в рамках пленума и постоянной комиссии, а также в сессионном порядке двух структур. Что касается решений Государственного совета, то они вырабатываются в ходе голосования и доводятся до сведения соответствующего административного органа.

Государственные советы ряда европейских государств - важнейшие государственные учреждения, осуществляющие различные функции. Созданные по французской модели, они являются консультативными органами при правительстве и одновременно высшими органами административной юстиции.

Государственные советы в Португалии и Ирландии имеют статус консультативных органов при президенте. Заключения этих органов обязательны при принятии президентом решений по важнейшим вопросам для судеб страны.

И, наконец, в некоторых европейских государствах Государственный совет - это официальное название правительства.

Оценка деятельности государственного органа с точки зрения объема его работы не всегда дает точную картину того, какое место этот орган занимает в государственном механизме, тем более если речь идет об органах с различными полномочиями. Так, в портфеле Государственного совета Франции накануне реформы 1987 г. находилось около 24 тыс. дел, секция по административным спорам выносит около восьми тысяч решений в год. Если сравнивать количество заседаний государственных советов Португалии и Ирландии с количеством заседаний, проводимых другими государственными советами, то оно весьма незначительно. Например, в Португалии их было: в 1996 г. - один, в 1997 г. - два, в 1998 г. - три, в 1999 г. - четыре. В последующие годы президент Португалии созывал этот орган с такой же периодичностью*(27). Что касается Государственного совета РФ, то в последнее время не только возросло количество рассматриваемых им вопросов, но и подготовленные им концепции легли в основу важнейших законопроектов*(28).

Периодически в российских политических кругах поднимается вопрос об изменении статуса Государственного совета. До того, как этот вопрос будет переведен в практическую плоскость, уже сейчас следовало бы внести изменения в порядок его деятельности. В частности, речь может идти о принятии специального закона о Государственном совете.

Кроме того, требуют особого внимания предписания различных европейских конституций о проведении голосования для принятия решений Государственного совета. Проведение подобных процедур не по решению Президента РФ, а в случаях, прописанных в российской Конституции (или особом законе), несомненно, повысит статус этого органа.

Н.М. Касаткина,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В "Энциклопедическом словаре" Брокгауза и Ефрона "Государственный совет" определяется как "установление, призванное подавать свои мнения по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению верховной властью". См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1893. С.43.

*(2) "Во всех государствах властители чувствовали необходимость иметь у себя ближайших советников по делам законодательным и вообще по делам, непосредственно подлежащим их рассмотрению и решению: посему во всех державах учреждались при лице государей, под различными названиями, особые советы". См.: История образования Государственного Совета в России. СПб., 1859. С.3.

В Великобритании совещательный орган при монархе (Тайный совет) был образован в XIII веке.

*(3) См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.

*(4) История образования Государственного Совета в России. С.3.

*(5) См.: Юртаева Е.А. Государственный совет в России (1906-1917 гг.). М., 2001. С.3-4.

*(6) См.: Ведомости СССР. 1991. N 37. Ст.1082.

*(7) См.: Статья 107 Конституции Испании // Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001. Т.2. С.73.

*(8) См.: Статьи 141-146 Конституции Португалии // Конституции государств Европы. Т.2. С.791-792; ст.31-32 Конституции Ирландии // Конституции государств Европы. Т.1. С.805-806.

*(9) См.: Статьи 37-39 Конституции Французской Республики // Конституции государств Европы. Т.3. С.419.

*(10) Пункт 1 ст.75 Конституции Нидерландов // Конституции государств Европы. Т.2. С.625.

*(11) См.: Конституция Испании // Там же. С.73.

*(12) См.: Ley Organica del Consejo de Estado. 1980. No.3.

*(13) См.: Конституции государств Европы. Т.2. С.121.

*(14) Как совещательный орган при Президенте России выступает также и Государственный совет РФ. В отличие от Государственного совета Ирландии его российский аналог определяется как совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (Положение о Государственном совете Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 1 сентября 2002 г. N 1602).

*(15) См.: Конституция Финляндской Республики // Конституции государств Европы. Т.3. С.357.

*(16) На основании Закона Люксембурга от 12 июля 1996 г. ранее выполнявшиеся Государственным советом полномочия конституционного контроля перешли к Конституционному суду.

*(17) Конституции государств Европы. Т.2. С.624.

*(18) Задачи, стоящие перед Государственным советом РФ, далеко выходят за рамки законодательства. В Положении о нем эти задачи нашли подробную регламентацию: оказание Президенту помощи в обеспечении функционирования государственного механизма. Однако мы не находим указания на то, какими конкретными полномочиями наделен данный орган.

*(19) См.: Конституции государств Европы. Т.1. С.683.

*(20) Помимо Государственного совета Франции такими полномочиями наделены, в частности, государственные советы Бельгии, Нидерландов, Италии. С 1 января 1997 г. Государственный совет Люксембурга перестал осуществлять эти функции. На основании Органического закона от 12 июля 1996 г. разрешение споров в административной сфере перешло к Административному суду.

*(21) См.: Конституции государств Европы. Т.1. С.371.

*(22) См.: Конституции государств Европы. Т.1. С.683.

*(23) См.: Ледях И.А. Механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина в зарубежных государствах // Права человека. М., 2000. С.447.

*(24) История образования Государственного совета в России. С.62.

*(25) Закон от 6 сентября 1984 г. "О статусе членов Государственного совета" ("Estatuto dos Membros do Conselho de Estado").

*(26) См.: "Regimento do Conselho de Estado". 1984. Аrt 10.

*(27) Так, на заседании Государственного совета Португалии от 6 февраля 2003 г. рассматривались вопросы, касающиеся последствий для страны иракского кризиса, а также некоторые моменты, связанные с европейской интеграцией.

*(28) Президент РФ подчеркнул, что Государственный совет РФ - "единственная площадка, на которой можно действительно предметно обсуждать стратегию государства" // Независимая газета. 2001. 2 окт.