Решение Калининградского областного суда от 18 марта 2024 г. N 3а-87/2024 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - Калининградская область - градостроительное зонирование - обратная сила - органы государственной власти)

Решение Калининградского областного суда от 18 марта 2024 г. N 3а-87/2024

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В.В.В. к Правительству Калининградской области о признании недействующим в части Постановления Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П "О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Калининградской области", установил:

Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 2 ноября 2022 года N 450 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области, которые опубликованы 9 ноября 2022 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и вступили в силу 20 ноября 2022 года.

Ранее действовавшие Правила землепользования и застройки МО "Пионерский городской округ" Калининградской области были утверждены постановлением Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506, в них вносились изменения постановлениями Правительства Калининградской области от 15.12.2021 года N 811, от 28.04.2022 N 230.

Постановлением Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П "О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Калининградской области" признаны утратившими силу постановления Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506, от 15.12.2021 года N 811, от 28.04.2022 N 230.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П оно вступает в законную силу после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 20 ноября 2022 года.

В.В.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим Постановление Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П в части изложенного в пункте 2 указания о распространении данного постановления на правоотношения, возникшие с 20 ноября 2022 года, полагая, что придание обратной силы данному нормативному правовому акту не соответствует общему принципу действия закона во времени, согласно которому действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, а применение закона с обратной силой может иметь место только в силу прямого указания закона (статья 4 Гражданского кодекса РФ).

В.В.В. также указал, что утрата с 20 ноября 2022 года юридической силы постановления Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506 "Об утверждении Правил землепользования и застройки МО "Пионерский городской округ" установлена вступившим в законную силу решением Калининградского областного суда от 04 мая 2023 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований В.В.В., ООО "Ф." о признании недействующими Правил землепользования и застройки МО "Пионерский городской округ", утвержденных Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области N 450 от 2 ноября 2022 года, в части отнесения принадлежащих на праве собственности В.В.В. земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> к территориальной зоне общественно-жилого назначения ОЖ/ГР-1 и установлении прежних территориальных зон.

Вместе с тем названное решение суда не содержит объяснения о том, как актом меньшей юридической силы можно прекратить действие акта большей юридической силы.

Сославшись на то, что Правительством Калининградской области в нарушение общего принципа действия закона во времени, статьи 4 ГК РФ, правовых позиций Конституционного Суда РФ придана обратная сила постановлению от 12.02.2024 N 53-П, полагая, что приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области N 450 от 2 ноября 2022 года, обладающим меньшей юридической силой, не может быть отменен вышестоящий по иерархии нормативный правовой акт - постановление Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506, В.В.В. просил суд признать недействующим постановление Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П в части указания о его распространении на правоотношения, возникшие с 20 ноября 2022 года.

В судебном заседании представители В.В.В. - З.Н.В., Т.Ю.М. просили административный иск удовлетворить по изложенным в нем основаниям.

Представитель привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица (л.д. 2) Министерства градостроительной политики Калининградской области N 450 А.С.В. просила в удовлетворении административного искового заявления отказать, указав, что оспариваемое постановление принято Правительством Калининградской области во избежание юридической коллизии между двумя нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения, поддержала поданные ею письменные возражения.

Выслушав объяснения представителей В.В.В. - З.Н.В., Т.Ю.М., представителя Министерства градостроительной политики Калининградской области N 450 А.С.В., заключение прокурора Б.Л.В., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Постановлением Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П "О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Калининградской области" признаны утратившими силу постановления Правительства Калининградской области: - от 20 июля 2020 года N 506 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области";

- от 15.12.2021 года N 811 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области";

- от 28.04.2022 N 230 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области".

Данное постановление опубликовано 12 февраля 2024 года на http://pravo.gov.ru, номер опубликования 3900202402120007.

Форма оспариваемого административным истцом нормативного правового акта соответствует положениям статей 42, 48 Устава Калининградской области (Закон Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области) и части 1 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области".

Порядок его опубликования, определенный Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и Законом Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339, соблюден.

Пункт 2 постановления Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П устанавливает, что оно вступает в силу после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 20 ноября 2022 года.

Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на придание обратной силы законам, устанавливающим или отягчающим ответственность, иным образом ухудшающим положение граждан (статьи 54, 55).

В соответствии со статьей 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом (пункт 1).

По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. (пункт 2).

Оспоренным административным истцом нормативным правовым актом прямо предусмотрено его применение к правоотношениям, возникшим с 20 ноября 2022 года, что обусловлено изменением с указанной даты правового регулирования градостроительного зонирования на территории муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области" в связи с вступлением в силу Приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области N 450 от 2 ноября 2022 года, которым утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области.

Решением Калининградского областного суда от 04 мая 2023 года по административному делу 3а-104/2023 по административному иску В.В.В., ООО "Ф." о признании недействующими Правил землепользования и застройки МО "Пионерский городской округ", утвержденных Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области N 450 от 2 ноября 2022 года, нарушения процедуры и порядка принятия данного нормативного правового акта, его опубликования не установлены.

Данное решение оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 июля 2023 года, кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2024 года.

Таким образом, прежние правила землепользования и застройки данного муниципального образования, утвержденные постановлением Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506 прекратили свое действие с 20 ноября 2022 года.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является.

В этой связи признание постановлением Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П утратившими силу с 20 ноября 2023 года нормативных правых актов Правительства Калининградской области, которые прекратили свое действие с указанной даты ввиду нового правового регулирования правоотношений, связанных с градостроительным зонированием территории муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области", не противоречит вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам, включая статью 4 ГК РФ, и не нарушает прав В.В.В.

Постановление Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П не изменяет существующее с 20 ноября 2022 года правовое регулирование, а потому не влечет правовой неопределенности, не нарушает принцип действия закона во времени.

Обратное действие постановления Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П об утрате силы перечисленных в нем нормативных правовых актов распространено на правоотношения, возникшие после прекращения действия данных нормативных правовых актов в связи с введением нового правового регулирования.

Ошибочны суждения стороны административного истца об отмене постановления Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506 приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области.

Такого нормативного положения приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области не содержит.

Прежние правила землепользования и застройки, утвержденные постановлением Правительства Калининградской области, прекратили свое действие с даты вступления в законную силу данного приказа.

На территории Калининградской области в разные периоды времени различные органы власти путем принятия нормативных актов, облеченных в отличные друг от друга правовые формы, осуществляли правовое регулирование отношений, связанных с градостроительным зонированием территорий муниципальных образований субъекта, что, однако, не свидетельствует о различной силе нормативного воздействия таких актов на данные правоотношения.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1,3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Вместе с тем субъектам Российской Федерации в указанной сфере предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации (статья 8.2 Градостроительного кодекса РФ, часть 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

С 01 января 2017 года утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области (Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области").

Законом Калининградской области от 07 июля 2022 года N 106 внесены изменения в Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которыми полномочия по принятию решения о подготовке проектов правил землепользования и застройки, их утверждению и внесению в них изменений переданы уполномоченному Правительством Калининградской области органу государственной власти.

Таким органом государственной власти является Министерство градостроительной политики Калининградской области в соответствии с Положением о Министерстве градостроительной политики Калининградской области, утвержденным постановлением Правительства Калининградской области N 107 от 03 марта 2022 года.

Соответственно, с 12 апреля 2022 года (дата вступления в силу постановления Правительства Калининградской области N 107 от 03 марта 2022 года) полномочия по утверждению документов градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области переданы Министерству градостроительной политики Калининградской области, которым по указанным вопросам принимаются нормативные правовые акты в форме приказов, в то время как Правительством Калининградской области утверждение документов градостроительного зонирования осуществлялось путем принятия нормативных правовых актов в форме постановлений.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 48 Устава (Основного Закона) Калининградской области (принят Калининградской областной Думой 28.12.1995) Правительство Калининградской области по вопросам своей компетенции принимает постановления и распоряжения. Постановления Правительства Калининградской области, принятые по вопросам его компетенции, обладают более высокой юридической силой по отношению к приказам руководителей органов исполнительной власти области.

Вопреки суждениям административного истца, основанным на приведенной норме, постановление Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области" не имеет большей юридической силы по отношению к приказу Министерства градостроительной политики Калининградской области от 2 ноября 2022 года N 450 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" Калининградской области, поскольку данный приказ издан после передачи полномочий Правительства Калининградской области в указанной сфере Министерству градостроительной политики.

Поскольку вопросы разработки и утверждения документов градостроительного зонирования не отнесены более к компетенции Правительства Калининградской области, нормативные акты Правительства Калининградской области в силу пункта 2 статьи 48 Устава (Основного Закона) Калининградской области не имеют большей юридической силы по отношению к нормативным актам Министерства градостроительной политики Калининградской области, принятым по вопросам градостроительного зонирования территории муниципальных образований региона.

Таким образом, по степени правового воздействия на регулируемые правоотношения постановление Правительства Калининградской области от 20 июля 2020 года N 506 и приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области N 450 от 2 ноября 2022 года являются актами одинаковой юридической силы, в связи с чем применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По изложенным выше мотивам постановление Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П "О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Калининградской области" соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, оспариваемые положения не нарушают прав административного истца, являющегося правообладателем земельных участков, территориальное зонирование которых изменилось с 20 ноября 2023 года не в связи с принятием постановления Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П "О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Калининградской области", а ввиду утверждения в установленным порядке новых правил землепользования и застройки Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 2 ноября 2022 года N 450.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Отказать в удовлетворении административного искового заявления В.В.В. к Правительству Калининградской области о признании недействующим в части постановления Правительства Калининградской области от 12.02.2024 N 53-П "О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Калининградской области".

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 29 марта 2024 года.