Решение Алтайского краевого суда от 14 февраля 2024 г. N 3а-63/2024 (ключевые темы: функциональные зоны - санитарно-защитные зоны - правила землепользования и застройки - территориальные зоны - городская дума)

Решение Алтайского краевого суда от 14 февраля 2024 г. N 3а-63/2024

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора Х.И.А, представителя административного истца Л.А.А, административное дело по административному исковому заявлению К.Р.С. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900579.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Решениями Барнаульской городской Думы от 4 декабря 2020 года N 611, от 28 мая 2021 года N 685, от 28 апреля 2022 года N 876, 30 августа 2022 года N 958 в Правила землепользования и застройки г. Барнаула внесены изменения.

Решения опубликованы в газете "Вечерний Барнаул" 09 декабря 2020 года N 184 (5272), 29 мая 2021 года N 74 (5358), 30 апреля 2022 года N 62 (5540), 3 сентября 2022 N 129 (5607), включены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 15 января 2021 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202000762, 01 июля 2021 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202100307, 1 ноября 2022 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202200550.

К.Р.С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана городского округа - города Барнаула в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", а также не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на тот же земельный участок (л.д. 4-9).

В обоснование административных исковых требований К.Р.С. ссылается на несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части критерию правовой определенности, понятие которого раскрывается в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснений законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку цель установления оспариваемых функциональной и территориальной зон не ясна. Так же оспариваемые нормативные акты в оспариваемой части не соответствуют фактическому землепользованию с учетом сведений об основных характеристиках объекта недвижимости, внесенных в ЕГРН.

Барнаульская городская Дума в письменных возражениях полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, установление функциональной зоны вокруг функциональной зоны складирования отходов исходя из планируемого размещения 3 канализационных насосных станций местного значения, а также исходя из нормативной санитарно-защитной зоны согласно пункту 5.1 СанПиН, функциональная зона совпадает с границей санитарно-защитной зоны скотомогильника, установленной в ранее действовавших Правилах землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением от 09 октября 2012 года N 834 (л.д. 91-94, т. 1).

В судебном заседании представитель административного истца Л.А.А. поддержал административные исковые требования в полном объеме по доводам, изложенным в административном исковом заявлении. Административный истец К.Р.С. в судебное заседание не явился, извещен надлежаще согласно телефонограмме.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула О.Е.А. в судебное заседание не явилась.

Администрация Центрального района г. Барнаула своего представителя в судебное заседание не направили, о месте и времени рассмотрения дела извещены.

Руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснение представителя административного истца, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, К.Р.С. на праве собственности принадлежит земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" (л.д. 12-15, т. 1).

Земельный участок согласно документам градостроительного планирования и зонирования находятся в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения согласно Генеральному плану городского округа - города Барнаула и территориальной зоне озелененных территорий специального назначения согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула.

Уведомлением администрации Центрального района г. Барнаула от 30 мая 2023 года *** К.Р.С. уведомлен о том, что планируемое строительство объектов индивидуального жилищного строительства на вышеуказанном земельном участке недопустимо в связи с несоответствием объектов градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 (л.д. 16-17, т. 1).

Поскольку предусмотренный статьей 73 Правил землепользования и застройки города Барнаула регламент территориальной зоны не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула функциональная зона, а вид разрешенного использования земельного участка административного истца (осуществление жилищного строительства и строительство объектов социальной инфраструктуры) допускает размещение жилых строений, постольку Капустин Р.С. является, с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативных правовых актов в области градостроительства.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу *** по административному иску К к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года ***), по административному делу *** по административному иску А к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года ***), также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Также судом проверена процедура принятия решения от 04 декабря 2020 года "О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края", существенных нарушений не установлено.

В соответствии с ранее действовавшими Генеральным планом городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской думы от 26 февраля 2020 года N 245, Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N 834, земельный участок находился в функциональной и территориальной зонах жилищного строительства.

В оспариваемых нормативных правовых актах функциональное зонирование и, как следствие, территориальное зонирование в поселке Центральный города Барнаула изменены.

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с частями 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1, 2, 4 статьи 30, частей 3, 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Согласно Генеральному плану города Барнаула функциональная зона озелененных территорий специального назначения отнесена к группе функциональных зон специального назначения наряду с функциональной зоной кладбищ и функциональной зоной складирования и размещения отходов.

Функциональная зона складирования и захоронения отходов совпадает с расположением недействующего скотомогильника, сведения о котором представлены управлением ветеринарии Алтайского края со ссылкой на оформление ветеринарно-санитарной карточки объекта. Оспариваемая административным истцом функциональная зона озелененных территорий специального назначения установлена в Генеральном плане города Барнаула вокруг функциональной зоны складирования и захоронения отходов в радиусе около 1 000 м на территории поселка Центральный. Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с пунктом 9.8 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утв. приказом Минрегиона Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244, к функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

Поскольку виды функциональных зон не ограничены, в качестве таковых могут выделяться и зоны специального назначения, к которым исходя из части 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации относятся зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

Установление функциональных зон исходя из размещения имеющихся или планируемых объектов не противоречит градостроительному законодательству. Не противоречит действующему законодательству, по мнению суда, и выделение в зонах специального назначения и озелененных территорий.

Вместе с тем, нормы о территориальном планировании и градостроительном зонировании должны отвечать требованиям правовой определенности с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, разъяснений пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", предполагающим, что правовая норма, исходя из принципа равенства всех перед законом, должна отвечать критериям ясности, недвусмысленности, не должна влечь ее неоднозначное понимание и возможное произвольное применение.

Применительно к документам территориального планирования соблюдение указанного принципа предполагает обоснование принявшим нормативный правовой акт органом того или иного функционального назначения территории и размера функциональной зоны с целью определенности развития территории исходя из имеющихся или подлежащих размещению объектов федерального, регионального или местного значения.

В текстовой части Генерального плана города Барнаула описание назначения, видов использования функциональной зоны озелененных территорий специального назначения не приведено.

В качестве объекта местного значения, планируемого к размещению в данной зоне, в разделе 3 Генерального плана города Барнаула "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" указаны 3 канализационно-насосных станции, которые не относятся к объектам специального назначения с учетом вышеприведенной части 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также подраздела 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения города Барнаула, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов" Генерального плана города Барнаула, где приведены объекты специального назначения (среди которых канализационно-насосные станции отсутствуют), подраздела 2.3 раздела 2 "Инженерные сооружения" Генерального плана города Барнаула (в котором и приведены КНС в пос. Центральный в числе планируемых мероприятий по организации водоотведения).

Для размещения объектов инженерного устройства, коммунальных объектов предусмотрены соответствующие функциональные зоны в Генеральном плане города Барнаула, из подраздела 2.3 которого также следует размещение канализационно-насосных станций, а равно канализационно-очистных сооружений и в иных функциональных зонах (зоне инженерных сооружений, зоне сельскохозяйственного использования), то есть одно лишь размещение канализационно-насосных станций не определяет вид функциональной зоны.

На фактическое либо планируемое размещение какого-либо иного объекта специального назначения в оспариваемой функциональной зоне либо рядом с ней в Генеральном плане города Барнаула (разделе 3) не указано.

Доводы стороны административного ответчика о том, что размер функциональной зоны озелененных территорий специального назначения вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов установлен в размере нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника (радиус 1000 м), суд отклоняет как не подтверждающие обоснованность установленной функциональной зоны в районе земельного участка административного истца по следующим основаниям.

Санитарно-защитные зоны, исходя из своего назначения, являются защитными барьерами и могут устанавливаться на территории любых функциональных зон и могут как совпадать, так и не совпадать с границами функциональных зон; не исключено нахождение одной и той же санитарно-защитной зоны в нескольких функциональных зонах.

Между тем, из положений статей 105, 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222, в их совокупности следует отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по установлению размеров и границ санитарно-защитных зон. Отображению в документах территориального планирования подлежат санитарно-защитные зоны как зоны с особыми условиями использования, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Пункт 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливает, что санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

Следовательно, определение границ функциональных зон по границам санитарно-защитной зоны (если этого требует территориальное планирование) возможно при наличии решения об установлении санитарно-защитной зоны.

По запросу суда Управлением Роспотребнадзора по Алтайскому краю представлены сведения об отсутствии как решения об установлении санитарно-защитной зоны скотомогильника, так и нахождении на рассмотрении соответствующего заявления об установлении санитарно-защитной зоны.

Определением функциональной зоны размером согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" для скотомогильников I класса опасности, не допускающей жилую застройку согласно ограничениям землепользования в санитарно-защитной зоне, фактически орган местного самоуправление преодолел отсутствие решения об установлении санитарно-защитной зоны скотомогильника, зарезервировав территорию в размере нормативной санитарно-защитной зоны вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов.

В ходе рассмотрения административного дела сторона административного ответчика не ссылалась также на проведение в ходе разработки Генерального плана города Барнаула какого-либо исследования вредного влияния недействующего скотомогильника на окружающую среду и определение с учетом этого воздействия размера зоны озеленения вокруг зоны складирования и захоронения отходов.

Более того, как было указано выше, нахождение либо планируемое размещение скотомогильника на территории пос. Центральный Генеральным планом города Барнаула не предусмотрено, в материалах по обоснованию документа территориального планирования такие сведения также отсутствуют. В подразделе 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 Генерального плана города Барнаула указаны мероприятия по консервации скотомогильника только в Индустриальном районе г. Барнаула. В разделе 3 Генерального плана города Барнаула в функциональной зоне складирования и размещения отходов какой-либо объект федерального, регионального или местного значения не указан, а согласно представленным стороной административного ответчика фрагментам Генерального плана города Барнаула имеющиеся на территории города Барнаула скотомогильники (как действующие, так и недействующие) размещены в различных функциональных зонах, преимущественно-сельскохозяйственного использования, без установления озелененных территорий вокруг скотомогильников.

На основании изложенного нельзя согласиться с обоснованием размера оспариваемой функциональной зоны исходя из размера нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника.

При таких обстоятельствах и учитывая, что градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий специального назначения в статье 73 Правил землепользования и застройки не предусматривает в качестве основного, условно-разрешенного или вспомогательного использования размещение жилой застройки (что даже при вышеизложенных обстоятельствах не затрагивало бы и не нарушало права административного истца функциональным зонированием территории), не может быть признано соответствующим закону и Приложение 1 Правил землепользования и застройки города Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок административного истца. Сочетание существующего (исходя из действовавших ранее генерального плана и правил землепользования и застройки функциональной и территориальной зон) и планируемого использования территории поселка Центральный согласно пункту 1 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено Правилами землепользования и застройки, как и Генеральным планом города Барнаула.

Ссылка представителя административного ответчика на то обстоятельство, что генеральный план не всегда учитывает фактическое землепользование, а направлен на устойчивое развитие муниципального образования, хотя и является обоснованной, также не влияет на выводы суда, которые не сводятся к несоответствию оспариваемых нормативных правовых актов фактическому землепользованию поселка Центральный.

С учетом вышеприведенных правовых норм, разъяснений, установленных судом обстоятельств административные исковые требования К.Р.С. подлежат удовлетворению, приложение 4 Генерального плана города Барнаула, приложение 1 Правил землепользования и застройки - недействующими в части распространения функциональной и территориальной зон соответственно на территорию земельного участка по "адрес" недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования К.Р.С. удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка по "адрес", приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на земельный участок по "адрес".

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение изготовлено 21 февраля 2024 года.