Пояснительная записка к проекту федерального закона N 399898-3 "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части управления общеобразовательными учреждениями)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части управления общеобразовательными учреждениями)"

Настоящий проект федерального закона направлен на развитие одного из важнейших принципов государственной политики в сфере образования, согласно которому управление образованием должно носить демократический, государственно-общественный характер (см. статью 2 закона Российской Федерации "Об образовании").

Опыт прошедших 10 лет с момента принятия закона "Об образовании" показывает, что данный принцип государственной политики не получил институционального развития. Практическая реализация заявленного законом принципа сдерживается, с одной стороны, разнообразием представлений и мнений о содержании данного принципа, с другой стороны, отсутствием в законодательстве РФ специальных юридических норм для организационно-правового оформления государственно-общественного характера управления.

Институты общественного участия в управлении образованием сложились в большей степени в сфере высшего образования (выборность ректора, полномочия ученого совета вуза и др.). Во многом это связано с тем, что в федеральном законе "О высшем и послевузовском образовании" в явном виде сформулированы особенности управления учреждениями высшего образования.

В сфере общего образования, наиболее массовой образовательной системе, общественно-государственный характер управления реализуется в явно недостаточной мере и нуждается в конкретизации на законодательном уровне. По мнению авторов законопроекта, государственно-общественный характер управления следует понимать как привлечение к управлению образованием иных субъектов, помимо государства, причем не только представителей профессионального педагогического сообщества, но и иных заинтересованных представителей общества, прежде всего, родителей обучающихся.

Необходимость усиления участия общества в управлении общеобразовательной школой диктуется как социально-экономическими условиями, в которых оказалось школьное образование, так и возрастающими требованиями к качеству образовательных услуг. Определенная закрытость системы школьного образования от внешнего влияния не способствует организации качественного образования, адекватного потребностям современного общества. Складывающаяся годами замкнутость школы по отношению к обществу постепенно приводит к росту социально негативного феномена общественного отчуждения от школы, что, в свою очередь, приводит к ее стагнации, невысокой экономической и управленческой эффективности в ее деятельности. Опыт показывает, что развитие общественной составляющей в управлении образованием позволяет привлечь в школу дополнительные ресурсы.

Во многих зарубежных странах распространена многообразная практика создания и функционирования общественных школьных советов, обладающих законодательно установленными управленческими полномочиями. Становление школьных советов, в той или иной степени управляющих школой, является в последние годы одним из главных вопросов развития образовательных систем европейских стран.

В Российской Федерации за последние годы в ряде регионов также развивалась аналогичная практика (работа попечительских советов, родительских и ученических комитетов и проч.). Однако подобные органы школьного самоуправления имеют, как правило, лишь рекомендательные, а не управленческие функции. Существующая законодательная база не наделяет их управленческими полномочиями и не определяет механизмы их формирования и функционирования.

Настоящий законопроект устанавливает особенности управления государственными и муниципальными образовательными учреждениями, в основе которых лежит распределение управленческих полномочий государства и представителей общества.

Для реализации прав всех участников образовательного процесса на участие в управлении общим образованием в каждой школе (за исключением малочисленных, с числом обучающихся менее 50) предлагается создавать коллегиальный орган управления - Управляющий совет общеобразовательного учреждения (далее - Управляющий совет).

Управляющий совет является органом, с помощью которого родители и другие представители общества могут реально участвовать в планировании развития школы, организации ее уклада жизни, участвовать в ее финансово-хозяйственной деятельности.

В законопроекте определены основные функции (управленческие полномочия) Управляющего совета - разработка устава школы, выбор школьного компонента государственного образовательного стандарта, утверждение программы развития школы, установление режима работы школы; информирование общественности о результатах работы школы.

В области организации уклада внутришкольной жизни Совет устанавливает продолжительность учебной недели (пятидневная или шестидневная), время начала и окончания занятий, принимает решение о введении (отмене) единой в период занятий формы одежды для обучающихся, утверждает по согласованию с органами местного самоуправления годовой календарный учебный график и т.п..

В сфере финансово-хозяйственной деятельности школы Совет согласовывает бюджетную заявку и смету бюджетного финансирования и смету расходования средств, полученных образовательным учреждением от уставной приносящей доходы деятельности и из внебюджетных источников, содействует привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития общеобразовательного учреждения, дает согласие на сдачу в аренду общеобразовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности.

В состав Управляющего совета входят избираемые члены - представители от родителей, работников и учащихся старшей ступени; директор школы - по должности, назначенный учредителем представитель учредителя, - а также кооптированные члены, в число которых могут входить выпускники школы, ее спонсоры, представители местной научной, деловой общественности и др.

Ввиду того, что введение в действие представленного законопроекта нуждается в значительной подготовительной работе (разработка программы становления Управляющих советов общеобразовательных учреждений, подготовка нормативной и методической базы, повышение квалификации участников данного процесса, проведение широкой разъяснительной работы с населением и т.п.) норму об обязательном формировании Управляющих советов предлагается принять с отложенным сроком вступления в силу - с 1 января 2007 года. Однако в инициативном порядке Управляющие советы с предусмотренными законопроектом полномочиями могут создаваться уже после опубликования закона.

В разработке законопроекта участвовали: А.В.Шишлов - Председатель Комитета по науке и образованию Государственной Думы, А.А.Пинский - директор школы N 1060, директор Центра социально-экономического развития школы ИРО ГУ-ВШЭ, И.А.Рожков - директор Центра прикладных правовых разработок ИРО ГУ-ВШЭ, М.С.Митькина - Советник Председателя Комитета по науке и образованию Государственной Думы, эксперт фракции "Яблоко", А.В.Вавилов - старший научный сотрудник Центра прикладных правовых разработок ПРО ГУ-ВШЭ; В.В.Спасская - заместитель начальника Управления контроля качества общего образования (ЕГЭ) Минобразования РФ, И.Д.Чечель - проректор АПКиПРО по научно-методической работе, М.М.Мусарский - директор Центра стратегических разработок развития образования Московской области Московского государственного областного университета, А.М.Моисеев - профессор кафедры педагогики и психологии АПКиПРО, И.А.Рождественская - эксперт проекта "Реформа системы образования" НФПК.

Представленный законопроект не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. Практика показывает, что создание в школах общественных структур управления увеличивает не только прозрачность расходования денежных средств, но объем привлекаемых внебюджетных ресурсов. Таким образом, ожидается положительный экономический эффект в виде роста законно привлекаемых школой внебюджетных средств, и, следовательно, доходов соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании (в части управления общеобразовательными учреждениями)"

Проект вышеуказанного федерального закона не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, изменения финансовых обязательств государства.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части управления общеобразовательными учреждениями)"

При принятии данного законопроекта признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства не потребуется.