Решение Верховного Суда РФ от 16 апреля 2024 г. N АКПИ24-51 Об отказе в оспаривании в части Правил учёта военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054, Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утверждённых приказом ФСБ России от 24 октября 2011 г. N 590

Решение Верховного Суда РФ от 16 апреля 2024 г. N АКПИ24-51

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова B.C., Кузьмичева С.И.

при секретаре Сибиле Г.В.,

с участием прокурора Русакова И.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Карлова Бориса Юрьевича об оспаривании пунктов 2, 8 Правил учёта военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054, подпункта "д" пункта 29, пункта 37 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утверждённых приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 590,

установил:

постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054 утверждены Правила учёта военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства (далее также - Правила N 1054). Нормативный правовой акт опубликован 14 сентября 1998 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 37, ст. 4627, и 19 сентября 1998 г. в Российской газете, N 180.

В силу пункта 2 Правил N 1054 они являются обязательными для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на которые возложены функции заказчика организации строительства, приобретения и предоставления за счёт средств федерального бюджета жилья, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы.

Пунктом 8 Правил N 1054 определено, что право граждан, уволенных с военной службы, на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий на льготных основаниях предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и иными нормативными правовыми актами один раз. Свидетельством о наличии такого права служит удостоверение по форме согласно приложению N 1, выдаваемое командиром (начальником) воинской части, подписавшим приказ об увольнении военнослужащего, либо областным (республиканским) военным комиссариатом - для граждан, уволенных с военной службы из вооружённых сил и других воинских формирований государств - участников Содружества Независимых Государств.

Бланки удостоверения на право пользования льготами являются документами строгой отчётности. При увольнении военнослужащего оригинал удостоверения направляется вместе с другими документами, необходимыми для постановки на очередь на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий, в военный комиссариат избранного постоянного места жительства, а копия удостоверения остаётся в личном деле военнослужащего. Военный комиссариат выдаёт копии удостоверения по требованию.

Приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее также - ФСБ России) от 24 октября 2011 г. N 590 утверждены Правила организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями (далее также - Правила N 590). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 27 декабря 2011 г., регистрационный номер 22763, и опубликован 13 января 2012 г. в "Российской газете", N 5.

Согласно подпункту "д" пункта 29 Правил N 590 военнослужащие (граждане) и члены их семей снимаются с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учёт, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием для принятия на учёт, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учёт, при решении вопроса о принятии на учёт.

Пунктом 37 Правил N 590 закреплено, что предоставление жилых помещений по договорам социального найма производится жилищной комиссией после оформления на них права собственности Российской Федерации и права оперативного управления балансодержателя, а служебных жилых помещений, кроме того, после отнесения их к специализированному жилищному фонду.

Карлов Б.Ю. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании пунктов 2, 8 Правил N 1054, подпункта "д" пункта 29, пункта 37 Правил N 590, ссылаясь на то, что они не соответствуют статье 120 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 54 Жилищного кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 13, 14 статьи 15, абзацу второму пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", имеют недостаточную правовую урегулированность, нарушают его права, свободы и законные интересы по обеспечению жилым помещением.

В обоснование заявленного требования Карлов Б.Ю. указывает, что проходил военную службу по контракту в подразделении управления ФСБ России по Республике Саха (Якутия), в период прохождения военной службы подал рапорт о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства, приложив необходимые документы. В рапорте об увольнении с военной службы также выразил просьбу об обеспечении его жилым помещением в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства. Решением жилищной комиссии управления ФСБ России по Республике Саха (Якутия) от 29 августа 2016 г. административный истец принят на учёт в качестве нуждающегося в получении жилого помещения по избранному постоянному месту жительства после увольнения с военной службы, которое было отменено решением жилищной комиссии от 7 декабря 2016 г. Судебные инстанции отказали ему в удовлетворении требования о признании незаконным решения жилищной комиссии о снятии с учёта нуждающихся в жилых помещениях, указав при этом, что, поскольку в период прохождения военной службы административный истец был обеспечен жильём за счёт государства в г. Якутске, и при переезде к новому месту службы распорядился им по своему усмотрению, основания для повторного предоставления ему жилого помещения за счёт государства утрачены.

По мнению административного истца, он незаконно исключён из списков очередников на получение жилья, так как ранее предоставленное его семье служебное жилое помещение не соответствовало установленным санитарным и техническим требованиям, право собственности Российской Федерации и право оперативного управления балансодержателя на него не оформлялось.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации, уполномоченная также представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указала, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации и ФСБ России, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных объяснениях выразило позицию, что Правила N 590 изданы компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации и опубликованы в установленном порядке.

В судебном заседании представитель административного истца адвокат Скобцов А.В. поддержал заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации и ФСБ России Кононенко А.В. возражал против удовлетворения административного иска.

Представитель Минюста России Максутов Р.А. поддержал изложенную в отзыве правовую позицию.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова B.C., объяснения представителя административного истца адвоката Скобцова А.В., возражения представителя Правительства Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации Кононенко А.В., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Максутова Р.А., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно статье 5 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

В силу поименованного федерального закона Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционного права граждан на социальное обеспечение, способствует развитию системы социальной защиты, включая социальное обеспечение (статья 14); обеспечивает предоставление социальных гарантий военнослужащим и иным лицам, привлекаемым в соответствии с федеральными законами к обороне страны или обеспечению безопасности государства (статья 24).

На момент принятия Правил N 1054 аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации были предусмотрены статьями 16, 20 и 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Определяя права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в абзаце первом пункта 1 статьи 15 закрепляет, что государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных этим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счёт средств федерального бюджета.

На основании приведённых законоположений Правительство Российской Федерации утвердило Правила N 1054, которыми установило единый порядок постановки на очередь нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, подлежащих увольнению с военной службы, службы в органах внутренних дел и Государственной противопожарной службы, граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку, службы в органах внутренних дел и Государственной противопожарной службы, и членов их семей, имеющих в соответствии с законодательством Российской Федерации право на получение жилья, построенного (приобретённого) за счёт средств федерального бюджета.

Статьёй 5 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что жилищное законодательство состоит из названного кодекса, принятых в соответствии с данным кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (часть 2). Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных поименованным кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации (часть 5).

В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности создаёт свои территориальные органы, организует деятельность указанных органов, издаёт в пределах своих полномочий нормативные акты и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности.

Согласно подпунктам 2, 69 пункта 9 и подпункту 5 пункта 11 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960, для решения основных задач ФСБ России самостоятельно осуществляет в пределах своих полномочий нормативно-правовое регулирование и участвует в разработке и реализации государственных программ, организует и осуществляет материальное, финансовое, социально-бытовое обеспечения органов безопасности, в том числе капитальное строительство и реконструкцию зданий и сооружений, жилищное и казарменно-жилищное строительство, а директор ФСБ России издаёт на основании и во исполнение федерального законодательства и указанного положения правовые акты, организует проверку их исполнения.

Во исполнение вышеперечисленных требований законодательства и возложенных на ФСБ России функций и задач, в целях организации работы по обеспечению жилыми помещениями в органах федеральной службы безопасности директором названной службы утверждены Правила N 590.

Процедура издания, введения в действие и опубликования оспариваемых нормативных правовых актов соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Следовательно, Правила N 1054 и Правила N 590 утверждены в пределах предоставленных Правительству Российской Федерации и Федеральной службе безопасности Российской Федерации полномочий, с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для их государственной регистрации и опубликования.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых предписаний Правил N 1054 и Правил N 590 части 2 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 54 Жилищного кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 13, 14 статьи 15, абзацу второму пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Пункт 2 Правил N 1054 соответствует части 6 статьи 5 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", согласно которой акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Данный пункт не содержит условий и обстоятельств, в зависимости от наличия или отсутствия которых военнослужащими, приравненными к ним лицами и членами их семей реализуются жилищные права.

Положение пункта 8 Правил N 1054 об однократном обеспечении жильём граждан, уволенных с военной службы, на льготных основаниях фактически воспроизводит норму пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", закрепляющую, что право на обеспечение жилым помещением на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз, направлено на соблюдение конституционного принципа социальной справедливости и предотвращение необоснованного сверхнормативного предоставления жилищных гарантий, установленных этим федеральным законом.

Подпункт "д" пункта 29 Правил N 590 предусматривает снятие военнослужащих (граждан) и членов их семей с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учёт, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием для принятия на учёт, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учёт, при решении вопроса о принятии на учёт.

Приведённая норма соответствует положениям пункта 6 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающего аналогичное основание снятия граждан с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Пункт 37 Правил N 590 соответствует жилищному законодательству и устанавливает, что предоставление жилых помещений по договорам социального найма производится после оформления на них права собственности Российской Федерации и права оперативного управления балансодержателя, а служебных жилых помещений, кроме того, после отнесения их к специализированному жилищному фонду.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации.

Согласно статье 19 названного кодекса в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, государственный и муниципальный жилищные фонды, при этом непосредственно государственный жилищный фонд есть совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации), а муниципальный жилищный фонд является совокупностью жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям (часть 2); в зависимости от целей использования выделяется специализированный жилищный фонд, представляющий собой совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV этого кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (пункт 2 части 3).

В силу части 1 статьи 60 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нём на условиях, установленных данным кодексом.

Пункт 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что учреждение и казённое предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Следовательно, оспариваемые положения нормативных правовых актов, направленные на соблюдение принципа справедливости и баланса законных интересов конкретного гражданина и иных лиц, а также государства и имеющие целью гарантировать право отдельной категории граждан на обеспечение жилыми помещениями, соответствуют положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Приведённые в административном исковом заявлении нормы части 2 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 54 Жилищного кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 13, 14 статьи 15, абзаца второго пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", на соответствие которым административный истец просит проверить оспариваемые предписания, не регулируют вопросы снятия с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях военнослужащих (граждан) и членов их семей, а также организации работы по предоставлению жилых помещений указанной категории лиц.

Довод административного истца о неконституционности оспариваемых положений Правил N 1054 не может быть проверен Верховным Судом Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля, поскольку проверка нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Полномочиями по осуществлению такой проверки Верховный Суд Российской Федерации не наделён.

Оспариваемые предписания изложены понятным и доступным образом, отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении, а потому не могут расцениваться как нарушающие права административного истца.

Доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Требования административного истца основаны на несогласии с действиями Службы организационно-кадровой работы ФСБ России и жилищной комиссии управления ФСБ России по Республике Саха (Якутия), что не является предметом проверки суда по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Учитывая, что пункты 2, 8 Правил N 1054, подпункт "д" пункта 29, пункт 37 Правил N 590 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Карлова Бориса Юрьевича об оспаривании пунктов 2, 8 Правил учёта военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054, подпункта "д" пункта 29, пункта 37 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утверждённых приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 590, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации

О.Н. Нефедов

Судьи Верховного Суда Российской Федерации

B.C. Кириллов

С.И. Кузьмичев