Проблемы применения юридической терминологии в Законе РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" (А.В. Черекаев, "Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.)

Проблемы применения юридической терминологии в Законе РФ "О валютном регулировании и валютном контроле"

В исследовании теоретических основ различных отраслей права проблемы юридической терминологии относятся к актуальным направлениям. Современная правовая теория активно влияет на оформление финансово-экономических категорий в правовые рамки. Однако сами отраслевые финансово-экономические термины часто вводятся с нарушением правил законодательной техники, без учета существенных признаков рассматриваемого понятия и мировой практики его применения. В результате недостаточное внимание к терминологии, качеству понятий, используемых в законе, приводит к низкой эффективности его норм. В данной статье мы рассмотрим эти проблемы в системе норм валютного законодательства, которое занимает одну из ключевых позиций в формировании экономической ситуации в России.

Валютное законодательство обеспечивает единство проводимой государством валютной политики, способствует укреплению макроэкономической ситуации и направлено на обеспечение стабильности национальной валюты.

В настоящее время основой валютного законодательства Российской Федерации является Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле"*(1) (далее - Закон). Данный закон был принят более десяти лет назад и, несмотря на многочисленные его редакции*(2), практика применения этого акта показала, что он содержит большое количество неточностей и противоречий, в том числе связанных с неправильным применением юридической терминологии.

Статья 1 Закона определяет используемые в нем понятия, то есть дает дефиниции терминам, употребляемым в Законе.

Так, например, в п.4 ст.1 Закона дается определение термина "валютные ценности". Данный пункт изложен следующим образом:

4. "Валютные ценности":

а) иностранная валюта;

б) ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте, - платежные документы (чеки, векселя и другие платежные документы), эмиссионные ценные бумаги (включая акции, облигации), ценные бумаги, производные от эмиссионных ценных бумаг (включая депозитарные расписки), опционы, дающие право на приобретение ценных бумаг, и долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте;

в) драгоценные металлы - золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий;

г) природные драгоценные камни - алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, а также жемчуг, за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих камней и лома таких изделий.

Порядок и условия отнесения изделий из драгоценных металлов и природных драгоценных камней к ювелирным и другим бытовым изделиям и лому таких изделий устанавливаются Правительством Российской Федерации".

Необходимо отметить, что определение терминов "ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте", "драгоценные металлы" и "природные драгоценные камни" дается в рамках определения термина "валютные ценности", что стилистически представляется некорректным и необоснованно усложняет дефиницию этого термина. Представляется целесообразным давать определения составляющих термина "валютные ценности" перед дефиницией самого термина, то есть вначале дать определения терминов "ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте", "драгоценные металлы" и "природные драгоценные камни", а затем дать дефиницию термина "валютные ценности".

При этом оборот драгоценных металлов и природных драгоценных камней регулируется иными федеральными законами (Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"*(3) содержит дефиниции терминов "драгоценные металлы" и "драгоценные камни", отличные от соответствующих дефиниций в рассматриваемом Законе). Так, в ФЗ от 26 марта 1998 г. драгоценные металлы определяются как золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий). Настоящий перечень драгоценных металлов может быть изменен только федеральным законом. Драгоценные металлы могут находиться в любом состоянии, виде, в том числе в самородном и аффинированном виде, а также в сырье, сплавах, полуфабрикатах, промышленных продуктах, химических соединениях, ювелирных и иных изделиях, монетах, ломе и отходах производства и потребления, тогда как Законом драгоценные металлы определяются как золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий. Также, в соответствии с ФЗ от 26 марта 1998 г. драгоценными камнями являются природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде. К драгоценным камням приравниваются уникальные янтарные образования в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Настоящий перечень драгоценных камней может быть изменен только федеральным законом, а в соответствии с Законом драгоценными камнями являются алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, а также жемчуг, за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих камней и лома таких изделий. Таким образом, нарушено одно из основных правил применения юридических терминов - правило единства юридической терминологии. Двум одинаковым терминам в различных законах даются, таким образом, разные дефиниции, без указания на то, что термин в данном значении употребляется только применительно к отношениям, регулируемым исключительно рассматриваемым законом.

Указанные нарушения правил законодательной техники влекут за собой многочисленные коллизии при осуществлении различными федеральными органами исполнительной власти контроля за операциями с драгоценными металлами и драгоценными камнями.

Кроме того, в п.7 ст.1 Закона дается понятие термина "валютные операции": ими являются в том числе операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности. Данное определение термина "валютная операция" представляется некорректным, так как, в свою очередь, неясно, что является операциями, связанными с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности... или это полная реализация гражданско-правового договора, при которой происходит в том числе и передача прав собственности на валютные ценности, или это только непосредственные действия лиц, направленные на переход права собственности на валютные ценности. Например, неясно, является ли переход права собственности на товар при реализации договора купли-продажи, расчеты по которому ведутся в иностранной валюте, "операцией, связанной с переходом права собственности на валютные ценности". Таким образом, дефиниция термина "валютные операции" является нечеткой и не позволяет точно определить круг действий, которые входят в это понятие.

Необходимо отметить, что содержащееся в ст.1 Закона понятие, обозначаемое термином "текущие валютные операции", не идентично понятию "платежи по текущим операциям", закрепленному в Статьях Соглашения Международного валютного фонда, подписанных в 1944 году в Бреттон-Вудсе*(4). Данный документ является основополагающим для государств-членов, в том числе в области валютного регулирования.

Так, в п.9 ст.1 Закона под "текущими валютными операциями" понимаются:

а) переводы в Российскую Федерацию и из Российской Федерации иностранной валюты для осуществления расчетов без отсрочки платежа по экспорту и импорту товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности), а также для осуществления расчетов, связанных с кредитованием экспортно-импортных операций на срок не более 90 дней;

б) получение и предоставление финансовых кредитов на срок не более 180 дней;

в) переводы в Российскую Федерацию и из Российской Федерации процентов, дивидендов и иных доходов по вкладам, инвестициям, кредитам и прочим операциям, связанным с движением капитала;

г) переводы неторгового характера в Российскую Федерацию и из Российской Федерации, включающие:

выплаты заработной платы, стипендий, пенсий, алиментов, государственных пособий, доплат и компенсаций, а также выплаты по возмещению вреда, причиненного работникам в результате несчастных случаев или профессиональных заболеваний при исполнении ими своих трудовых обязанностей;

оплату расходов, связанных с командированием работников за рубеж;

платежи в связи с принятием наследства;

платежи, связанные с погребением умершего;

выплаты денежных компенсаций жертвам политических репрессий, членам их семей и наследникам;

оплату приобретения и строительства за пределами территории Российской Федерации зданий для нужд дипломатических представительств, консульских учреждений и постоянных представительств Российской Федерации при международных межгосударственных (межправительственных) организациях;

средства на содержание дипломатических и других официальных представительств государства за рубежом;

платежи, связанные с нотариальными и следственными действиями, платежи, связанные с судебными и арбитражными издержками, платежи по возмещению расходов арбитражным и административным органам, а также суммы государственной пошлины, уплаченные в связи с произведением указанных действий и рассмотрением дел в судах;

плата за оказание адвокатом юридической помощи, включающая выплату вознаграждения и компенсацию расходов, связанных с исполнением поручения;

выплаты денежных средств на основании приговоров, решений и определений судебных, следственных и других правоохранительных органов;

платежи за участие в международных конгрессах, симпозиумах, конференциях, спортивных и культурных мероприятиях, а также в других международных встречах, выставках и ярмарках, за исключением затрат на капиталовложения и других материальных затрат;

плата за обучение граждан одного государства в образовательных учреждениях другого государства, лечение граждан одного государства в лечебно-профилактических учреждениях другого государства;

выплата авторских вознаграждений;

взносы в международные общественные объединения;

расходы, связанные с гастролями артистов;

иные валютные операции, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

В Статьях Соглашения МВФ под "платежами по текущим операциям" понимаются платежи, которые производятся в целях, отличных от перевода капитала, и включают, без ограничений:

все платежи, подлежащие выплате в связи с ведением внешней торговли, иной текущей деятельности, включая услуги, а также в связи с работой обычных краткосрочных банковских и кредитных механизмов;

платежи, подлежащие выплате в форме процентов по ссудам и в форме чистого дохода от иных инвестиций;

выплаты умеренных сумм в счет погашения ссуд или в счет амортизации прямых инвестиций;

умеренные суммы частных переводов на текущие расходы семей из-за границы.

Дефиниция понятия "текущих валютных операций" представляется более удачной во втором случае, так как она охватывает все существенные признаки рассматриваемого понятия, не перегружая текст нормативного правового акта ненужными деталями. В целях упрощения текста Закона представляется целесообразным использовать дефиницию термина "платежи по текущим операциям" из Статей Соглашения МВФ применительно к термину "текущие валютные операции", содержащемуся в Законе, при условии внесения некоторых уточнений, в частности, раскрытия терминов "внешняя текущая деятельность", "обычные краткосрочные банковские и кредитные механизмы" и "умеренные суммы". Раскрытие данных терминов должно осуществляться с учетом международной деловой практики и зарубежного опыта.

При этом не соответствует Статьям Соглашения МВФ установление перечня валютных операций, являющихся операциями, связанными с движением капитала. Исходя из смысла разд.3 ст.VI Статей Соглашения МВФ, операциями, связанными с движением капитала, считаются операции, не являющиеся текущими платежами.

Кроме того, ст.1 рассматриваемого Закона не содержит определений ряда терминов, встречающихся в тексте самого Закона и отражающих специальные понятия валютного законодательства. Так, отсутствует определение термина "валютное законодательство", что порождает многочисленные сложности при применении данного закона, так как неясно, включаются ли в состав валютного законодательства подзаконные акты, регулирующие валютные правоотношения.

Кроме того, в ст.1 Закона отсутствуют определения следующих специальных терминов: "валютное регулирование", "валютный контроль", "орган валютного регулирования", "агент валютного контроля", "орган валютного контроля", "валютная биржа", "валютная выручка", "внутренний валютный рынок", "свободно конвертируемая валюта".

Определение валютной выручки косвенно дается в подзаконном акте - Инструкции Центрального банка Российской Федерации от 29 июня 1992 г. N 7 "О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации"*(5), которой установлено, что обязательной продаже резидентами - юридическими лицами подлежат все поступления в иностранной валюте от нерезидентов, за исключением исчерпывающего перечня операций, прямо указанного в Инструкции, то есть валютной выручкой являются все поступления в иностранной валюте от нерезидентов резидентам. Установление дефиниции специального термина, используемого в Законе, в подзаконном акте представляется неправильным и приводит к разночтениям как при применении Закона, так и при применении соответствующего подзаконного акта.

Термин "свободно конвертируемая валюта" также содержится в Инструкции, но одновременно он содержится в Статьях Соглашения МВФ.

Таким образом, для устранения имеющихся противоречий между подзаконным нормативным правовым актом и международным договором необходимо закрепление и раскрытие термина "свободно конвертируемая валюта" в Законе.

Необходимо особо отметить проблемы, возникающие при применении термина "органы валютного контроля". Определение данного термина дается в п.2 ст.11 Закона. Органами валютного контроля являются Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации.

Данное определение термина "органы валютного контроля" противоречит ст.12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(6), которым установлено, что Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность и федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач, то есть установление компетенции федеральных органов исполнительной власти закреплено за Правительством Российской Федерации, и установление компетенции федеральных органов исполнительной власти на законодательном уровне не предусмотрено.

Также из текста Закона непонятен статус Правительства Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст.11 Закона валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами валютного контроля и агентами валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако в Законе прописаны только полномочия органов и агентов валютного контроля в области валютного контроля, а полномочия Правительства Российской Федерации в этой области не установлены.

Кроме того, имеются проблемы, связанные с применением данной дефиниции в части установления компетенции федеральных органов исполнительной власти в области валютного контроля.

Так, в настоящее время федеральными органами исполнительной власти, обладающими статусом органов валютного контроля, являются в соответствии с федеральными законами МНС России (п.14 ст.7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", введенный ФЗ от 8 июля 1999 г. N 151-ФЗ*(7)) и ГТК России (ст.198 ТК РФ). При этом пределы компетенции в области валютного контроля установлены федеральным законом только в отношении ГТК России (ст.199 ТК РФ). Компетенция МНС России в области валютного контроля федеральными законами не установлена.

Таким образом, в настоящее время имеют место противоречия между действующими федеральными законами (коллизия права). В данном случае, в соответствии с п.2 ст.11 Закона органом валютного контроля является федеральный орган исполнительной власти при условии установления его компетенции федеральным законом, а в соответствии с п.14 ст.7 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" налоговым органам присваивается статус органов валютного контроля, однако их компетенция в области валютного контроля данным Законом не установлена.

Кроме того, в соответствии с п.6 ст.11 Закона Правительство РФ обеспечивает разграничение функций и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в области валютного контроля. Однако, исходя из содержания п.2 ст.11 Закона, разграничение функций может обеспечиваться только в рамках компетенции федеральных органов исполнительной власти, установленной федеральными законами, то есть до установления пределов компетенции МНС России федеральными законами в соответствии с п.2 ст.11 Закона невозможна реализация положений пункта 6 той же статьи.

Таким образом, дефиниция термина "органы валютного контроля", содержащаяся в ст.11 Закона, создает многочисленные коллизии его с иными законами, а также внутри самого Закона.

В связи с изложенным представляется необходимым доработать действующий Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" в части применения юридической терминологии. В частности, необходимо в ст.1 Закона определить понятия терминов "валютное регулирование", "валютный контроль", "орган валютного регулирования", "агент валютного контроля", "орган валютного контроля", "валютная биржа", "валютная выручка", "внутренний валютный рынок". Во избежание коллизий между отдельными нормативными правовыми актами целесообразно исключить термины "драгоценные металлы" и "драгоценные камни" из определения понятия "валютные ценности".

Кроме того, представляется необходимым конкретизировать дефиницию термина "валютные операции", конкретно указав, какие действия относятся к валютным операциям.

Необходимо изменить также дефиницию термина "органы валютного контроля" в части определения компетенции федеральных органов исполнительной власти на законодательном уровне и предоставить Правительству РФ право определять компетенцию соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится на рассмотрении новая редакция Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле". Представляется целесообразным учесть все недочеты в отношении юридической терминологии, имеющиеся в действующем Законе, при работе над новым законопроектом. Использование в работе над данным законопроектом предложенных вариантов устранения недостатков создаст благоприятные условия для усиления эффективности валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, будет способствовать более эффективной защите прав и свобод российских юридических и физических лиц при осуществлении последними валютных операций.

А.В. Черекаев,

аспирант Международного университета (Москва)

"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Ведомости РФ. 1992. N 45. Ст.2542.

*(2) См.: ФЗ от 29 декабря 1998 г. N 192-ФЗ, от 5 июля 1999 г. N 128-ФЗ, от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 130-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 187-ФЗ и N 192-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 28-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 1. Ст.1; N 28. Ст.3461; 2001. N 23. Ст.2290; N 33. Ч. I. Cт. 3432; 2002. N 1. Ч. I. Ст.2; 2003. N 1. Ст.2, 7; N 9. Ст.804.

*(3) См.: СЗ РФ. 1998. N 13. Ст.1463.

*(4) См.: Статьи Соглашения Международного валютного фонда (1944). Вашингтон, округ Колумбия, США: МВФ, 1994. С.1-95. Российская Федерация присоединилась к данному международно-правовому документу в 1992 году.

*(5) См.: Экономика и жизнь. 1992. N 28.

*(6) См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712.

*(7) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 15. Ст.492; СЗ РФ. 1999. N 28. Ст.3464.