Местное самоуправление: закон четвертый (В.И. Васильев, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

Местное самоуправление: закон четвертый

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(1), принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"*(2). Именно с этого закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления (далее - также МС) в России. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"*(3) и Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(4). Нынешняя редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - новый закон) - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти.

Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредотачивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены - таких как "Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", "Об органах территориального общественного самоуправления", "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 годах "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"*(5), который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации МС; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе местного самоуправления продолжали существовать серьезные пробелы.

Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации МС, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их "федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную". Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Итак, с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о МС. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления (далее - также ОМС) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.

Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования (далее - также МО) других МО, то теперь четко определена необходимость создания различных типов МО, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие МО. Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, МС должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов РФ. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. "Бесхозных" территорий теперь не будет. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

Муниципальное образование каждого типа - поселение, муниципальный район, городской округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

В определении круга вопросов местного значения Закон исходит из принципа субсидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей ОМС, передается органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. В старом законе была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования. Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Данные муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Признана неприемлемой формула старого закона о том, что МО вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов РФ к вопросам местного значения. Участие субъектов РФ в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для МО. Это своеобразные "правообязанности" муниципалитетов, реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов. Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако теперь это право по сравнению с прежним ограничено - решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия ОМС, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон так называемым федеральным и региональным мандатам, то есть устанавливаемым "сверху" социальным обязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Восполняя правовой пробел, Закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, Закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.

Принципиальная особенность нового закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации МС. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма "прямой муниципальной демократии" - публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.

Все это должно усилить начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с ОМС, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.

Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если прежний закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это - представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные. Возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст.131 Конституции РФ) теперь ограничены*(6). Закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления, характерной для современной практики.

Закрепляя правило, по которому порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность ОМС, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов определяются уставом МО, Закон в то же время непосредственно решает многие организационные вопросы. Он устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования, имея целью изменить практику, когда число депутатов представительных органов местного самоуправления оказывалось либо слишком большим, либо избыточным для оптимального представительства и организации эффективной работы коллегиального органа. В отличие от ранее действовавшего правила, по которому все депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусматривалось уставом МО, теперь на профессиональной основе вправе работать не более десяти процентов депутатов. Это действенная мера, направленная против превращения депутатов представительного органа в чиновников.

Особый порядок предусмотрен для формирования представительных органов муниципальных районов. Они либо избираются на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляются из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий.

Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие исполнительно-распорядительного органа, Закон определяет возможность назначения лица на должность главы этого органа (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса. В правовые отношения между органами местного самоуправления привнесены элементы сдержек и противовесов, характерные для системы разделения властей на региональном и федеральном уровнях государственной власти. Они направлены, с одной стороны, против характерного для современной практики чрезмерного усиления единоличной власти глав муниципальных образований, а с другой - против неоправданного вмешательства представительных органов в исполнительно-распорядительную деятельность. Все это должно оптимизировать разделение труда разных муниципальных органов, повысить эффективность их деятельности.

Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения МС, которое, согласно Закону, состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. Если в прежнем законе речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), становится незаконной.

Неоднозначно можно оценить новеллы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. В прежнем законе указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно (например, если предстоит продажа муниципального предприятия за крупную сумму денег, решение этого вопроса выносится на местный референдум), то теперь это право реализуется только органами местного самоуправления. Население отстранено и от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества - этот порядок устанавливается теперь муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами. Такое ограничение прав собственника, то есть населения муниципального образования, идет вразрез с общей направленностью Закона на расширение участия граждан в делах местного самоуправления.

Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Следуя требованиям Конституции РФ, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы. Однако на первое время действия нового правового акта это оправданно, поскольку позволяет правоприменителям - муниципальным работникам - лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированием бюджетных и межбюджетных отношений.

Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла - установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Прежние законодательные акты, а также решения Конституционного Суда РФ такую возможность исключали. Однако практика показала, что без прямой организационной помощи органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти они не в состоянии выйти из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъективными факторами.

В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления переходят в руки органов государственной власти. Одно из них - крупная просроченная задолженность МО (превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов государственной власти субъекта РФ и при соблюдении установленного Законом порядка может вводиться временная, сроком до одного года, финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности МО. Очевидно, что такая мера включает органы местного самоуправления данного муниципального образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.

Даже такое краткое перечисление новелл принятого Закона свидетельствует о размахе и глубине намеченной реформы. Многое придется делать впервые, отказываясь от непригодных традиций. И хотя определены конкретные шаги на пути претворения Закона в жизнь, рассчитывать на его автоматическое исполнение не приходится. Те, кто не желают перемен, высказываются сейчас в том смысле, что нужно подождать, пока новый закон не покажет свою несостоятельность и, как и его предшественники, не "адаптируется" к тому, что есть. Позитивный эффект, на который рассчитывают инициаторы реформы, возможен только в том случае, если при осуществлении Закона будут проявлены такая же политическая воля и такая же настойчивость, как и при его подготовке и принятии. Тем более что объективных проблем, в том числе правовых, требующих последовательного и системного решения, немало.

Надо прежде всего учитывать, что намеченная Законом реформа местного самоуправления является частью перестройки широкого комплекса общественных отношений. Вместе с ней идет земельная реформа, реформа жилищно-коммунального хозяйства, реформа образования, здравоохранения и др. Все они требуют адекватного правового оформления. Самая неотложная мера - принятие федеральных правовых актов, регламентирующих преобразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, реструктуризирующих многомиллиардные долги в этой сфере и определяющих порядок привлечения в нее частных инвестиций.

Новый закон может начать действовать в полную силу, если (как это и предусмотрено в его "Переходных положениях") будут внесены изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Хотя в Законе нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату зарплаты учителям, возложению на субъекты РФ ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил новый закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно - самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.

В "Переходных положениях" Закона установлена, в частности, обязанность Правительства РФ подготовить проекты федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет либо об отмене не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами "федеральных мандатов", либо об их дополнительном обеспечении этими ресурсами. Однако, даже если теперь наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями будет, как этого требует Конституция РФ, обязательно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств, останется опасность перегрузки муниципалитетов государственными делами. Особенно реальной эта опасность становится для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые в соответствии с замыслом Закона должны стать опорой государственной власти в системе местного самоуправления. Выполняя государственные полномочия, они оказываются под строгим контролем, предполагающим, что им будут даваться обязательные указания "сверху" и означающим особую ответственность за ненадлежащее осуществление этих полномочий. Отсюда вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной меры, допустимого объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ указал на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в Законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение*(7). Но весомость даже некоторых отдельных полномочий не должна быть чрезмерной, отодвигающей решение вопросов местного значения на второй план и тем самым угрожающей социальному назначению местного самоуправления.

Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ. Очевидно, что такие региональные законы, как о порядке регистрации уставов муниципальных образований; порядке образования и преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном заказе, - теряют силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с Федеральным законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ - такие как о полномочиях представительных органов местного самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, - должны быть приведены в соответствие с новым Федеральным законом.

Законодательным органам субъектов РФ надо будет учитывать предписание Федерального закона о том, что к их полномочиям в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных данным федеральным законом, а также определять права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В этой связи становится дискуссионным вопрос о целесообразности издания общих статутных актов субъектов РФ о местном самоуправлении. Они в значительной степени (во всяком случае, в большей мере, чем сейчас) будут воспроизводить достаточно конкретные нормы Федерального закона. Поэтому целесообразнее поддержать практику издания не общих, а специальных (по отдельным вопросам правового статуса местного самоуправления) законодательных актов субъектов РФ.

Придется определить оптимальный состав региональных нормативных актов. По-видимому, речь должна идти не о простом следовании ссылкам на законы субъектов Федерации, содержащимся в Федеральном законе (таких более двух десятков), а об их логической системе, предполагающей объединение тематически близких правовых актов и выделение других актов по их специфическим, особым признакам.

Федеральный закон предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления, затрагивающей вопросы организации местного самоуправления (систему органов, их полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов и должностных лиц и др.). Эффективность такой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов. В этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Ее действенной формой может явиться подготовка модельных муниципальных правовых актов. Особенно важно сейчас содействие в разработке новых уставов муниципальных образований (в первую очередь уставов небольших городских и сельских поселений).

При этом модельные акты не должны быть слишком подробными. Если они будут представлять собой обширные инструкции с двумя-тремя пустыми строчками, которые только и нужно будет заполнить муниципальным органам, идея расширения самостоятельности муниципального нормотворчества останется нереализованной.

В.И. Васильев,

главный научный сотрудник отдела ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822.

*(2) См.: Ведомости СССР. 1990. N 16. Ст.267.

*(3) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст.1010.

*(4) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3506.

*(5) См.: СЗ РФ. 1997. N 39. Ст.4464.

*(6) Проблема соотношения нового закона и Конституции Российской Федерации в данной статье не затрагивается - она заслуживает отдельного рассмотрения.

*(7) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст.532.