Роль договора в области охраны окружающей среды (М.А. Геталова, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

Роль договора в области охраны окружающей среды

Для стабилизации экономического развития большое значение сейчас придается рациональному использованию природных ресурсов и становлению новой модели хозяйствования. Для решения этой задачи важным правовым инструментом становится договорный порядок приобретения прав на пользование природными ресурсами, получивший закрепление в отечественном природоресурсном законодательстве. Однако оно неравномерно регулирует договорные отношения в области природопользования. Так, если в водном, лесном законодательстве определенным образом сформулированы предписания, позволяющие регулировать данные отношения, то законодательство о недрах требует существенного продвижения в этом направлении.

Договор - это самостоятельный правовой инструмент, входящий в сложную систему правового регулирования договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Он представляет собой оптимальную форму обеспечения публичных и частных интересов в этой сфере. Договором можно возложить на собственника, арендатора природных ресурсов дополнительные обязательства по защите окружающей среды от вредного ее воздействия, нерационального природопользования. В этом прежде всего заинтересованы общество и государство.

Наряду с общими признаками, характерными для гражданско-правового договора, договоры в области природопользования и охраны окружающей среды обладают рядом специфических особенностей. Назовем некоторые из них. Предмет договора, заключенного субъектами и подпадающего под действие гражданско-правовых норм, направлен на регулирование имущественных отношений, а также на личные неимущественные отношения, как правило, связанные с имущественными. Эти отношения основаны на равенстве, автономной воле, имущественной самостоятельности.

Предметом договора в области природопользования и охраны окружающей среды является не только регулирование имущественных, но и отношений в области взаимодействия общества и окружающей среды. Договорные отношения направлены на возникновение, изменение или прекращение правоотношений по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Наличие таких особенностей позволяет сформировать следующую классификацию договоров в области природопользования и охраны окружающей среды. Это - административно-правовые договоры и соглашения, заключаемые между Российской Федерацией и субъектами РФ и муниципальными образованиями; административные акты и заключаемые на их основе договоры; договоры, регулируемые нормами гражданского права. Остановимся немного подробнее на данной классификации.

В последние годы появился новый вид актов, касающийся форм управленческой деятельности. Это так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся договоры, заключаемые в соответствии со ст.11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Статья 78 Конституции РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот. Конституционно (ст.72) определены вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в части владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничения государственной собственности.

Пример конкретного размежевания в области природопользования и охраны окружающей среды - заключенное Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о передаче федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти области полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды. Это наглядное подтверждение возникновения договорных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды на основании административно-правовых договоров и соглашений*(1).

Для возникновения правоотношений в области специального природопользования субъектам до заключения договора необходимо получить разрешение (природоресурсную лицензию) на пользование природным объектом. Так, заключение договоров на пользование водными объектами (долгосрочного или краткосрочного пользования водным объектом) возможно только на основании лицензии на водопользование (ст.55 ВК РФ). Лицензирование есть проявление административно-правового метода регулирования отношений в области охраны окружающей среды путем запрета, разрешения, уполномочения. По своей сущности лицензия на природопользование концентрирует в себе три признака: является, во-первых, актом собственника природного ресурса либо его владельца; во-вторых, формой проявления государственного контроля за рациональным использованием природного ресурса; в-третьих, средством регулирования рационального природопользования*(2).

Таким образом, можно говорить о выделении такого вида договора в области природопользования и охраны окружающей среды, как договор, возникающий из обязательного условия заключения на основании выданного административного акта.

Внедрение экономических методов регулирования в область природопользования способствует дальнейшему развитию договорных отношений. Получают все большее распространение гражданско-правовые договоры в области природопользования и охраны окружающей среды. Наиболее часто встречаются договоры, связанные с обязательствами на передачу титулов владения и пользования (договор аренды); с обязательствами по оказанию экологических услуг (договор экологического страхования, договор на проведение экологической экспертизы). Данные виды договоров отличаются от типовых договоров, имеющих место в гражданско-правовых отношениях, а также по субъектному составу участников правоотношений. Отличие состоит в целях, которые ставят стороны в договоре. Так, цель договора аренды природных ресурсов (договор аренды земельных участков) не может ограничиваться только исключительно хозяйственной эксплуатацией ресурсов. Договор должен преследовать не только экономические цели, но и содержать природоохранные мероприятия.

Каково место договора в механизме правового регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды? Механизм правового регулирования представляет собой самостоятельный институт экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Статика механизма правового регулирования закладывается в нормативно-правовом акте, динамика - в процессе применения акта под воздействием факторов, определяющих эффективность эколого-правового предписания.

Договор, являясь соглашением между различными субъектами в области природопользования, может содержать регулятивные нормы для сторон, устанавливать для них не только права и обязанности, но и правила поведения, которым должны подчиняться участники данных отношений. Основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения людей путем указания на пределы их возможного поведения, а равно последствия нарушения соответствующих требований*(3).

Для наиболее полного понимания сущности договора и его роли в регулировании общественных отношений в области природопользования и охраны окружающей среды необходимо определить, какое место занимает договор в механизме их регулирования и какова его взаимосвязь с другими средствами правового регулирования.

Рассматривая соотношения договора с каждым из основных элементов механизма правового регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды, можно сделать следующий вывод. Договор - это письменный документ, в котором содержатся положения, устанавливаемые диспозитивными нормами, а также условия, включенные в него по инициативе сторон. Следовательно, на содержание договора оказывают влияние императивные нормы права и положения экологического характера, которые стороны самостоятельно включают в договор. Исходя из того, насколько стороны договора будут экологически образованны и воспитаны, настолько его условия будут не только регулировать надлежащее использование природных ресурсов, но и способствовать сохранению благоприятной окружающей среды.

На основании сказанного можно проследить следующую закономерность. Характерная черта договоров в области природопользования и охраны окружающей среды - отход от чисто потребительского соизмерения ценностей природы у субъектов договора. Происходит так называемая экологизация сознания: она выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Именно эта тенденция, связанная с экологизацией содержания договора, может стать одной из составляющих динамики механизма правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

М.А. Геталова,

проректор Московского университета

потребительской кооперации, доцент,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М., 2001. С.36-42.

*(2) См.: Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.145.

*(3) См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая. М., 2000. С.13.