Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2024 г. N 304-ЭС24-1886 по делу N А67-6227/2022 Суд оставил без изменения судебные акты об отказе в иске о признании недействительным приказа ответчика о назначении внеплановой выездной проверки, поскольку доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемый приказ сам по себе нарушает права, свободы и законные интересы заявителя, не имеется

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2024 г. N 304-ЭС24-1886 по делу N А67-6227/2022

Резолютивная часть определения объявлена 21 августа 2024 г.

Полный текст определения изготовлен 27 августа 2024 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Першутова А.Г.,

судей Антоновой М.К., Прониной М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" на решение Арбитражного суда Томской области от 5 июня 2023 г., постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2023 г. и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 декабря 2023 г. по делу N А67-6227/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" к Управлению Федерального казначейства по Томской области о признании недействительным приказа от 7 июля 2022 г. N 237 о назначении внеплановой выездной проверки

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области, а также Прокуратуры Томской области.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" - Заюков М.Н., Сагалитдинов Р.Р.;

Управления Федерального казначейства по Томской области - Бацула Д.А., Митропольский Н.С.;

Прокуратуры Томской области - Клевцова Е.А.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Першутова А.Г., выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

общество с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Томской области (далее - казначейство) о признании недействительным приказа от 7 июля 2022 г. N 237 о назначении внеплановой выездной проверки.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, привлечены Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Томской области (далее - территориальный фонд ОМС), а также Прокуратура Томской области (далее - прокуратура).

Решением Арбитражного суда Томской области от 5 июня 2023 г., оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2023 г., обществу отказано в удовлетворении заявления.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановлением от 4 декабря 2023 г. оставил без изменения решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции.

Общество обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, в которой просит их отменить и удовлетворить заявленное требование.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Першутова А.Г. от 15 июля 2024 г. кассационная жалоба общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

До начала рассмотрения дела от Федерального казначейства поступило ходатайство о привлечении его к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Рассмотрев заявленное ходатайство, Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства ввиду несоблюдения заявителем ограничений на вступление в дело, установленных положениями статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291 ¹⁴ Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзывах на нее казначейства, фонда и прокуратуры, выслушав представителей участвующих в деле лиц, в отсутствие представителя фонда, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, Судебная коллегия установила следующее.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2020 г. N 1235 (далее - Стандарт), поручением Федерального казначейства от 28 июня 2022 г. N 07-04-05/17-15853 казначейством издан приказ от 7 июля 2022 г. N 237 о назначении внеплановой выездной проверки расходов обществом бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета". Период проверки 2020 - 2021 годы.

Полагая, что указанный приказ вынесен казначейством незаконно и необоснованно, общество оспорило его в арбитражном суде.

Рассматривая настоящий спор, руководствуясь положениями статей 6, 166 ¹, 265, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 6, 38, 39, 40 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон 326-ФЗ), пунктами 11, 12 Стандарта, суды пришли к выводу о том, что оспариваемый приказ казначейства соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На основании изложенного суды отказали обществу в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуя судебные акты в Верховный Суд Российской Федерации, общество приводит доводы о существенных нарушениях судами норм материального права, повлиявших на исход дела.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт соответствует закону или иному нормативному акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, закрепляя возможность удовлетворить заявление об оспаривании ненормативных правовых актов в зависимости от выявления арбитражным судом нарушения этим актом прав и свобод заявителя, конкретизирует статью 46 Конституции Российской Федерации о гарантиях судебной защиты прав и свобод (Определения от 2 октября 2019 г.N 2641-О, от 28 мая 2020 г. N 1247-О, от 29 сентября 2022 г. N 2645-О).

На основании пункта 3 статьи 166 ¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Обращаясь в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа о назначении внеплановой выездной проверки, общество ссылалось на отсутствие у казначейства полномочий на проведение проверки, поскольку общество осуществляет деятельность в рамках государственной программы только на основании договора со страховой организацией и территориальным фондом ОМС.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 326-ФЗ законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", настоящего Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, связанные с обязательным медицинским страхованием, регулируются также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации относится бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Являясь элементом бюджетной системы, бюджеты территориальных фондов ОМС представляют собой бюджетные фонды, отделенные от иных бюджетов в составе бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что бюджеты территориальных фондов ОМС образованы вне бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, не входят в их состав.

В то же время, федеральный фонд ОМС и территориальные фонды ОМС не всецело независимы от бюджетов бюджетной системы. Предоставление бюджетам государственных внебюджетных фондов из федерального бюджета денежных средств в форме межбюджетных трансфертов предусмотрено статьей 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В бюджеты государственных внебюджетных фондов привлекаются денежные средства из бюджетов бюджетной системы (в том числе федерального бюджета) в форме межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета (субвенции, субсидии) (статья 133 ¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так, в соответствии с бюджетным законодательством конкретного субъекта Российской Федерации в бюджет территориального фонда ОМС могут направляться бюджетные средства из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в ведении которого находится соответствующий территориальный фонд. Основания выделения и контроль соответствующих ресурсов также отнесены к регулирующим полномочиям органов государственной власти (статья 266 ¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Вопрос межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в спорный период 2020 - 2021 годов существовал в тесной связи с внутренними и внешними экономическими и социальными факторами, повлиявшими на проведение бюджетной политики государства, в том числе в целях покрытия значительно увеличившихся расходов в сфере здравоохранения.

Согласно пункту 4 статьи 6 Закона N 326-ФЗ контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивающих осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 326-ФЗ полномочий, проводится Федеральным фондом, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной палатой Российской Федерации.

В оспариваемом приказе казначейством определен перечень вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия: проверка осуществления расходов бюджета территориального фонда ОМС в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, в том числе на завершение расчетов в части реализации программы обязательного медицинского страхования в 2020 - 2021 годах, что не выходит за пределы компетенции казначейства.

При этом следует отметить, что проверка казначейства в отношении общества фактически не проводилась. Как указало казначейство в отзыве на кассационную жалобу и стороны подтвердили это в судебном заседании Судебной коллегии, проверка была приостановлена в связи с неполным представлением обществом документов и информации с 25 июля 2022 г. на 499 рабочих дней, а в соответствии с приказом казначейства от 26 июля 2024 г. N 225 проверка прекращена.

Общество не указало, какие именно его права были нарушены оспариваемым приказом исходя из принципов бюджетного регулирования, какие его права подлежат восстановлению путем признания оспариваемого приказа недействительным с учетом того, что проверка казначейством не проводилась, самостоятельно прекращена назначившим ее органом, неблагоприятных последствий для общества не повлекла. Какая-либо правовая неопределенность в вопросе реализации заявителем своих прав отсутствует.

Доводы Общества о том, что в рамках проверки казначейство в числе прочего незаконно истребовало документы, содержащие персональные данные, документального подтверждения также не нашли.

Кроме того, законность оспариваемого приказа не может быть поставлена в зависимость от действий лиц, проводивших проверку.

При таких обстоятельствах доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемый приказ сам по себе нарушает права, свободы и законные интересы заявителя, не имеется.

Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства в соответствии с частью 1 статьи 291 ¹¹ Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов. Таких оснований по настоящему делу не имеется.

Поскольку общий вывод судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявления общества является верным, обжалуемые судебные акты надлежит оставить без изменения на основании части 1 статьи 291 ¹¹ Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а кассационную жалобу общества - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 291 ¹¹ - 291 ¹⁵ Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Арбитражного суда Томской области от 05.06.2023, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2023 и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.12.2023 по делу N А67-6227/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

А.Г. Першутов

Судья

М.К. Антонова

Судья

М.В. Пронина