Вводить мониторинг права (Ю. Тихомиров, "Право и экономика", N 3, март 2004 г.)

Вводить мониторинг права

Мощным инструментом для решения политических, экономических и социальных задач, стоящих перед нашим государством, служит право. Понимание права лишь как суммы правовых актов и норм, как своего рода статики снижает потенциал правового воздействия на общественные отношения. Эффективность права - в его действии, реализации, развитии, защите и обновлении. Многое сегодня приходится осмысливать и делать по-новому. Назрел вопрос о формировании и введении всеобъемлющего мониторинга права.

Правовая сфера: система наблюдения

Большую работу в данном направлении проводит Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Ею были организованы: круглый стол "Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспектива" (3 июля 2002 г.), парламентские слушания "Мониторинг правового поля и правоприменительная практика" (5 декабря 2002 г.), Всероссийская научно-практическая конференция "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение" (23 июня 2003 г.), совещание по вопросам разработки концепции мониторинга правовой системы (9 декабря 2003 г.).

Опрос участников конференции показал, что современное состояние мониторинга права на федеральном и региональном уровнях оценивают как удовлетворительное- 5%, на уровне конкретного органа- как достаточно высокое- 22%. Орган занят мониторингом законодательства - 58%, правоприменительной практики - 52%, анализом соответствия законов и практики их применения правам человека - 19%, мониторингом правового пространства - 14%. В частности, деятельность федеральных министерств и ведомств в данной сфере оценивают высоко - 2%, средне - 33%, низко - 59%.

В документах названных научно -практических форумов мониторинг права рассматривается как система постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, правовой системы. Объектами могут быть как отдельные законы и иные акты, так и функционирование ветвей власти в аспекте права. В итоге можно получать необходимую информацию для комплексного анализа состояния системы законодательства и выработки предложений по его совершенствованию. Выделены такие параметры анализа законодательства, как соблюдение конституционно установленных предметов ведения, полнота, законность и эффективность правовых актов по кругу функциональной деятельности органов и их подсистем и сопоставление результатов работы судебных органов с их юрисдикционными полномочиями, адекватность правовой системы и основных направлений современной структуры экономической деятельности.

Конкретизируя сказанное, следует четко определить задачи мониторинга на стадии правотворчества, включая подготовку законов. Здесь и анализ динамики сфер, объема и методов правового регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административной реформами, и критерии установления предмета регулирования, концептуальные и технико -юридические требования к законопроекту и др. По опыту прошлых лет полезно составлять "досье" законов в процессе их разработки, передаваемые как эстафета для последующих обсуждений.

Надо учитывать и тенденцию изменения уровней регулирования, когда договорные нормы и локальные акты хозяйствующих субъектов становятся более эффективным средством.

Особое внимание следует уделить мониторингу на стадии реализации права, законов и иных правовых актов. Пока это слабейшее звено всей правовой сферы, и до сего дня государственные органы и институты гражданского общества прилагают мало усилий по выполнению правовых норм. Государственные служащие, депутаты и граждане слабо подготовлены в этом плане и обращаются к закону лишь тогда, когда нужно получить льготу и т.п., либо в случаях очевидных нарушений законности.

Поэтому важнейшей задачей каждой структуры - государственной, хозяйственной и т.п. - является обеспечение действия закона и иных правовых актов. Помогут методические рекомендации по реализации законов, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения (ныне - обновляются)*(1). В них поясняются средства, применяемые в этих целях, - организационные, юридические, материально-финансовые, социально-психологические, способы оценки эффективности норм.

Обеспечение доступа к праву становится актуальной задачей. Информированности общества, знанию статусов публичных властей, прав и обязанностей граждан служит формирование единого федерального банка данных о правовых актах.

Обратимся к опыту Франции. В Париже действует Центр по доступу к административной документации, содержащей не только научно -юридические публикации, но и тексты отчетов, итоговых и проблемных докладов центральных органов. На уровне муниципалитетов действуют дома юстиции и права, сочетающие оказание информационно-консультативных услуг с решением конкретных юридических дел.

Имеется предложение: включить в проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" положения о проведении мониторинга правового пространства и правоприменительной практики и использования его результатов в процессе законотворческой деятельности. Тогда будет отлажен своего рода постоянный юридический механизм мониторинга.

Ввиду актуальности и сложности проблемы целесообразно подготовить проект Указа Президента РФ "Об организации мониторинга права", который способствовал бы формированию стабильной нормативной базы и устойчивой ориентации всех публичных структур.

В целях накопления опыта целесообразно уже в ближайшее время провести, например, мониторинг Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти", учитывая его значение в условиях федеральной и административной реформ.

Для этого следует:

а) выявить степень информированности депутатов и госслужащих о законе, степень знания его положений и провести опрос и анкетирование;

б) узнать о мерах Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по реализации закона;

в) получить информацию Министерства финансов Российской Федерации о введении нового порядка финансирования регионов;

г) получить информацию ряда субъектов Российской Федерации о мерах по реализации закона.

Обобщение материалов позволит:

а) получить представление о деятельности субъектов, реализующих закон;

б) оценить качество правовых норм;

в) усовершенствовать рекомендации по анализу реализации законов;

г) подготовить варианты модельных законов для субъектов РФ.

Разумеется, предстоит решить комплекс организационно -юридических, финансовых, кадровых и технических вопросов.

Во-первых, надо формировать общие, целевые и тематические программы мониторинга права. В Совете Федерации готовится план мероприятий по реализации программы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики на весеннюю сессию 2004 г. В нем намечены соответствующие конференции, круглые столы и парламентские слушания, мониторинг реализации Советом Федерации и его членами права законодательной инициативы, практики применения ряда федеральных законов.

Во-вторых, следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции. Вместе с тем нужна эффективно действующая специальная система мониторинга права. Это Центр мониторинга права Совета Федерации с представительством ученых, специалистов, экспертов, депутатов и соответствующих структур в регионах. Первый опыт накоплен в Московской области и Ставропольском крае. Государственная Дума Ставропольского края создала центр мониторинга права, в структуре которого совет, отдел перспективных разработок и научного обеспечения управления, рабочие экспертно-аналитические группы, секция мониторинга научно-консультативного совета. Установлены связи с названной Комиссией Совета Федерации и собственными органами.

В-третьих, предстоит усовершенствовать информационную базу мониторинга права. Разработка типовых правовых показателей - позитивных и негативных, по отклонениям - следует сочетать с объединением ведомственных (МВД, Министерство юстиции, Минэкономразвития и др.) и территориальных банков информации.

В рамках выполняемой программы "Электронная Россия" выделение соответствующего юридического блока едва ли будет затруднительным. Равным образом надо умело обобщать данные социологических исследований и опросов общественного мнения. Обратная связь "гражданин - публичная власть" станет эффективной.

В-четвертых, важнейший элемент мониторинга права - контроль. К нему все как будто привыкли, но эффективность его пока невелика. Мешают хаотичность и поверхностность, дублирование проверок. Между тем главное заключается в умелом сопоставлении нормативно установленных целей и компетенции с фактически совершенными действиями, принятых решений - с реальными изменениями в поведении людей, деятельности организаций и предприятий, уровнем производства и оказания социальных (публичных) услуг. Обеспечение такой корреляции потребует более последовательной реализации Федерального закона о защите юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и упорядочения всех видов контроля, особенно финансового. Обратим внимание, в частности, на приказ Министерства финансов РФ от 19 декабря 2003 г. "О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора".

В-пятых, назрел вопрос об издании "Вестника мониторинга права". В нем можно выделить следующие разделы: I. Как готовятся законы; II. Новые законы; III. Как реализуются законы; IV. Юридические коллизии; V. Правоохранительные органы и обеспечение законности; VI. Сигналы общественности; VII. Вести из регионов; VIII. Меры приняты.

Право и неформальные отношения

В процессе мониторинга неизбежно приходится изучать различные общественные отношения - и правовые, урегулированные правом, и неправовые. Последние можно назвать неформальными отношениями, которые складываются между людьми в силу их социально -психологических ценностей, мотивов и целей деятельности. Такие отношения формируются и существуют до принятия соответствующих правовых актов, в ходе действия и после их изменения или отмены. Они определяют или влияют на социальные и реальные правовые роли людей.

Вполне естественно многообразие неформальных отношений, отражающих богатейший спектр социальных связей. И все же их можно условно разделить на две группы.

К первой группе относятся позитивные неформальные отношения, которые служат в перспективе источником правообразования, отражают солидарность, общность интересов, способствуют выбору вариантов правомерного поведения и легальному усмотрению - административному, судейскому и т.п. Они обеспечивают достижение договоренности в русле статусов партнеров и применения законов и других правовых актов.

Другая группа неформальных отношений охватывает те из них, которые можно назвать негативными. Такие отношения отражают противоправные ценности и мотивы деятельности граждан, должностных лиц и служащих, предпринимателей. Интересы - корыстно -субъективные, эгоистические побуждают их носителей думать и поступать вопреки публичным интересам и совершать неправомерные поступки и действия. Причем таких отношений немало, среди них есть и экономические, и юридические, и социальные. Их переплетение весьма причудливо. Рассмотрим подробнее причины и виды неформальных отношений, связанных преимущественно с правом.

Можно обратить внимание прежде всего на разные образы и представления о праве. Конечно, их нельзя унифицировать, но все же граница проходит по линии оценки права, его принципов и норм. Напомним, что разное понимание природы Федерации и связей центра и ее субъектов приводило в свое время к различным позициям. Права граждан и юридических лиц подчас воспринимаются как основания вседозволенности. Обязанности забываются либо упрощаются в угоду отдельным лицам, ответственность игнорируется либо трактуется сугубо избирательно. Статусы органов и должностных лиц оцениваются субъективно и видоизменяются ради получения каких-либо услуг, выгоды, льгот. Граждане, бизнесмены подчас вынуждены идти на поиски вариантов неформальных отношений ввиду пробелов и низкого качества законов, неточного определения компетенции органов и госслужащих. А последние пользуются этим:

Поэтому отрицательной тенденцией последних лет является нарастание удельного веса неформальных отношений там, где должны развиваться правоотношения. Право, акты и нормы, процедуры обрастают теневыми противоправными отношениями их участников, вытесняются либо обессиливаются нелегальными действиями и решениями.

Вопреки требованиям Федеральных законов о системе государственной службы, о статусе государственных и муниципальных структур, Трудового кодекса государственные служащие все больше поддаются влиянию коррупции. Нарушения и злоупотребления служебными полномочиями, выражающиеся в непринятии правильных законных решений и принятии "выгодных" решений за вознаграждение, в бездействии, нарушениях процессуальных сроков, в запросе излишних документов, образуют цепь неправомерных действий. Они "скрепляются" устными или фиктивными письменными документами, и подобные теневые акты придают формальному праву внешне декоративный характер.

Серьезное внимание следует уделить анализу, выявлению и устранению проявлений коррупционности в законодательстве. Если сопоставить нормативные действия - по закону и фактические - по следствиям, вызванным допущенными при создании актов ошибок, то увидим следующее.

В законе - нечеткое определение сферы действия закона, фактически хаос регулирования и деятельности, давление ложных интересов. Плохое определение в законе полномочий и взаимоотношений органа ведет к возможности произвольных действий и партнерских связей. Расплывчатая характеристика прав, обязанностей и ответственности госслужащего открывает простор для нелегальных действий. Неясный статус организации, предприятия порождает произвольные виды деятельности. Отсутствие процедур деятельности ведет к расширению сферы усмотрения, а отсутствие стабильных режимов работы, процедур принятия решений - к возможности непринятия решения или принятия "выгодных" решений. Нечеткость или отсутствие процедур касается решения финансовых вопросов, распределения материальных средств. Это может привести к злоупотреблениям, нанесению материального ущерба.

Коллизии актов и норм применительно к одному вопросу порождают путаницу действий и нарушения законности. Плохая юридическая техника (в актах) дает простор для произвольных толкований и действий. Слабость или отсутствие контроля означает безнаказанность и отсутствие обратной связи. Отступление от норм Конституции и кодексов ведет к нарушениям иерархии правовых актов и норм.

Нужны поэтому строгие антикоррупционные процедуры в ходе подготовки и рассмотрения проектов законов и других правовых актов. Это - четкие критерии возможной коррупциогенности правовых норм, это антикоррупционная экспертиза, это - работа специальных комиссий Палат Федерального Собрания и других органов.

Горько, что неформальные отношения ведут к своего рода обессиливанию, обесцениванию государственных структур. Вопреки их легальной компетенции находятся другие способы решения "своих" вопросов. Так, на состоявшемся 26 января 2004 г. Всероссийском совещании судей были приведены данные внесудебной статистики, подготовленные службой "Ромир -мониторинг". 58% опрошенных считают суд малоэффективным, а 17% вообще в него не верят. Вот данные о способах разрешения хозяйственных споров в Москве. По материалам исследований в ГУ -ВШЭ 12,7% обращаются в другие органы, в СМИ - 1,7%, прибегают к помощи частных лиц - 4,4%, ассоциаций предпринимателей - 7,7%, обращаются в правоохранительные органы - 10,5%, подают иски в суд - 57,5%.

Учитывая сказанное, необходимо в механизме мониторинга права уделять особое внимание анализу весьма динамичных неформальных отношений. Постепенный и последовательный перевод их - сквозь призму права - в позитивные отношения следует сочетать с улучшением системы правовой информации и облегчением доступа граждан и юридических лиц к информации об организации и деятельности государственных и муниципальных органов. Реализация правительственного постановления об открытости информации исполнительных органов и принятие соответствующего федерального закона об обеспечении доступа к информации - необходимые шаги в этом направлении.

В случае возникновения коллизионных и конфликтных ситуаций и нарушений законности требуется принятие мер, предусмотренных законодательством. Здесь полезно не только эффективное использование судебных процедур, но и расширение сферы досудебных процедур (в административном, арбитражном процессах). Нельзя исключать и возможную корректировку статусов госорганов и должностных лиц. Юридические новации нередко рождаются в результате разрешения противоречий. И мониторинг права служит действенным средством в упрочении правового порядка*(2).

Ю. Тихомиров

"Право и экономика", N 3, март 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. - М.: "Юридический Дом "Юстицинформ". - 2000.

*(2) Процедуры преодоления конфликтов в экономике. - М., 2003.