Решение Калининградского областного суда от 14 октября 2024 г. N 3а-228/2024 (ключевые темы: функциональные зоны - генеральные планы городских округов - земельный участок - разрешенное использование - документы территориального планирования)

Решение Калининградского областного суда от 14 октября 2024 г. N 3а-228/2024

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д.А.В. к Правительству Калининградской области, Министерству градостроительной политики Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Багратионовский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 19 ноября 2018 года N 698 (в ред. приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533), установил:

Постановлением Правительства Калининградской области от 19 ноября 2018 года N 698 утвержден генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ".

Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533 в генеральный план МО "Багратионовский городской округ" Калининградской области" внесены изменения.

Данный приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) 29 декабря 2022 года номером 3901202212290002.

Д.А.В., являющийся собственником земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим генеральный план МО "Багратионовский городской округ", утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 19 ноября 2018 года N 698, в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533, которым в перечень объектов местного значения, планируемых к размещению на территории Багратионовского муниципального округа, предусмотрено строительство улично-дорожной сети (в районах новой застройки) в пос. Совхозное - автомобильной дороги местного значения по территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, указав, что такое планировочное решение нарушает его право на использование земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования, генеральный план не содержит обоснование необходимости строительства автомобильной дороги, в связи с чем принятое решение является произвольным.

В судебном заседании Д.А.В. административный иск поддержал по изложенным в нем основаниям.

Представитель Министерства градостроительной политики Калининградской области Д.О.В. просила в удовлетворении административного иска отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д. 61-65).

Выслушав пояснения сторон, исследовав письменные материалы, заслушав заключение прокурора С.Н.В., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты по вопросам градостроительной деятельности не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

Документами территориального планирования городских округов являются генеральные планы таких муниципальных образований (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

Постановлением Правительства Калининградской области от 19 ноября 2018 года N 698 утвержден генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ".

Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533 в генеральный план МО "Багратионовский городской округ" Калининградской области" внесены изменения.

Д.А.В. с 25 декабря 2020 года является собственником земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> и <данные изъяты>, площадь каждого - 2460 +/- 17 кв. м, местоположение: <адрес> категория - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - благоустройство территории (л.д. 40, 81).

Согласно части 15 статьи 24 ГрК РФ, части 4 статьи 32 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, вправе оспорить их в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Таким образом, Д.А.В. является субъектом отношений, регулируемых генеральным планом городского округа "Город Калининград" и вправе его оспорить, в той части, в которой затронуты его права.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Процедура принятия приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533 "О внесении в генеральный план МО "Багратионовский городской округ" Калининградской области" проверена в судебном порядке по административному делу N 3а-190/2023 по административному исковому заявлению Д.Е.А. об оспаривании генерального плана муниципального образования "Багратионовский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 19 ноября 2018 года N 698 (в ред. приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533), правил землепользования и застройки муниципального образования "Багратионовский городской округ", утвержденных постановлением Правительства Калининградской области от 05 июня 2019 N 390 (л.д. 49-60).

Судебными инстанциями не установлено нарушения порядка принятия приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

С учетом изложенного вопросы, связанные с соблюдением процедуры принятия оспариваемого правового акта, повторной судебной проверке не подлежат.

Административный истец не указывает на новые обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о нарушении порядка принятия приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533, судом также не установлено таких обстоятельств.

Генеральным планом предусмотрен комплекс мероприятий по размещению объектов местного значения для создания полноценной системы социального и культурно-бытового обслуживания муниципального образования, для обеспечения круглогодичной автотранспортной связи между населенными пунктами Багратионовского муниципального округа, устойчивого функционирования инженерной инфраструктуры (л.16 материалов по обоснования генерального плана).

Генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования.

Расчетный срок реализации мероприятий, запланированных актуальной редакцией генерального плана МО "Багратионовский городской округ", установлен до 2042 года, срок реализации мероприятий первой очереди - 2032 год.

В числе запланированных мероприятий предусмотрено строительство улично - дорожной сети (в районах новой застройки) в поселках Партизанское, Чехово, Тишино, Побережье, Отважное, Нивенское, Владимирово, Южный, Гвардейское, Невское, Долгоруково, Славское, Ново-Московское, Корнево, Пятидорожное, Совхозное, Раздольное.

Параметры запланированных объектов требуют уточнения на этапе проектирования, этап территориального планирования - первая очередь.

Строительство улично-дорожной сети в указанных поселках запланировано по предложению администрации МО "Багратионовский муниципальный округ Калининградской области".

Согласно пункту 5 части 1 статьи 14, статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест); муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения.

В материалах по результатам общественных обсуждений содержалось предложение администрации МО "Багратионовский городской округ" Калининградской области об указании на картах и в пояснительной записке строительство дорог местного значения в населенных пунктах, в том числе в поселке Совхозное (л.д. 37).

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления муниципального образования.

Оспариваемый административным истцом в составе материалов по обоснованию генерального плана перечень объектов местного значения, планируемых к размещению на территории Багратионовского муниципального округа, предусматривающий строительство улично-дорожной сети (в районах новой застройки), в том числе в пос. Совхозное, не содержит сведений о местоположении дороги местного значения и о её прохождении по территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, а потому прав административного истца не нарушает.

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Вопреки информации, изложенной в административном иске генеральным планом МО "Багратионовский муниципальный округ" Калининградской области в редакции, утвержденной приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23.12.2022 N 533, земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, а также не принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N отнесены к функциональной зоне "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" и в функциональную зону "Зона транспортной инфраструктуры" не переводились (л.д. 38).

Сводная карта планируемого размещения всех объектов местного значения не содержит отображения планируемого размещения улицы местного значения по территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>.

Согласно данным публичной кадастровой карты, земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты>, имеющие вытянутую прямоугольную форму, разделяют собой 24 земельных участков, смежных с ними с одной стороны, и 28 земельных участков, смежных с ним с противоположной стороны (л.д. 40).

Фактически земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты> (объекты капитального строительства на них отсутствуют) используются для проезда к смежным с ними земельным участкам.

Данные земельные участки расположены параллельно находящейся в соседнем жилом квартале улице Лесной и соответствуют ей по площади (л.д. 92).

Земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты> образованы путем перераспределения принадлежавших Д.А.В. 3 земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты>. Земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> снят с кадастрового учета в связи с преобразованием в объекты с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты> (л.д. 9-13).

До Д.А.В. собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью 8092 кв. м, местоположение: <данные изъяты>, являлся ФИО10., изменивший вид его разрешенного использования на ведение садоводства (л.д. 85-87).

После раздела земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> собственником образованного из него земельного участка с кадастровым номером N являлся Д.А.В., продавший данный земельный участок Л.Г.В.

Собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 3830+/-22 кв. м, адрес: <адрес>, категории земель - земли населенных пунктов, виды разрешенного использования - благоустройство территории, ведение садоводства, с 20 сентября 2022 года является Л.Г.В. Посредством принадлежащего ей земельного участка обеспечен доступ к трем смежным земельным участкам (установлено обременение), правообладателями которых являются иные лица.

Посредством земельного участка кадастровым номером <данные изъяты>, принадлежащего административному истцу обеспечен доступ (установлено обременение) к смежным земельным участкам с кадастровыми <данные изъяты>, правообладателями которых являются иные лица (л.д. 9-19).

Для проезда к остальным 41 земельному участку, смежным с земельными участками с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> обременение не устанавливалось.

Все названные земельные участки находятся в функциональной зоне "Зона застройки индивидуальными жилыми домами", на некоторых из них возведены индивидуальные жилые дома (л.д. 38).

Из пояснений Д.А.В. следует, что кроме земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> и <данные изъяты> ему на праве собственности принадлежат 11 земельных участков кадастровыми номерами <данные изъяты>, также являющихся в большинстве своем смежными с земельными участками с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> (л.д. 82).

Таким образом, в случае их отчуждения новым собственникам также будет необходим проезд к земельным участкам, которые обеспечены доступом через территорию земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>

Генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны.

Судом установлено, что оспариваемой редакцией генерального плана функциональная зона земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> не изменена, они находятся в функциональной зоне "Зона застройки индивидуальными жилыми домами"

Само по себе запланированное строительство улично-дорожной сети пос. Совхозное применительно к территории новой застройки направлено на соблюдение требований земельного законодательства о необходимости в обязательном порядке обеспечить земельные участки подъездными путями.

Наличие входящего в улично-дорожную сеть населенного пункта подъездного пути и содержание его в надлежащем состоянии является одним из условий соблюдения прав и законных интересов собственника жилья. В том числе, и права собственника на свободный доступ к объектам социальной инфраструктуры, и доступ к нему экстренных служб.

Из содержания административного иска следует, что нарушение своих прав Д.А.В. связывает с изъятием у него для муниципальных нужд земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>.

Постановлением главы администрации Багратионовского муниципального округа от 12 марта 2024 года N 0350 в целях строительства автомобильной дороги местного значения ул. Летняя п. Совхозное Багратионовского района Калининградской области на основании Устава администрации МО ст.ст. 279, 281 ГК РФ. главы VII.I ЗК РФ, ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 г. N 533 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ" Калининградской области изъяты для муниципальных нужд в целях проектирования и строительства автомобильной дороги земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты>.

Вместе с тем генеральный план не регулирует вопросы изъятия земельных участков для муниципальных нужд, планировочные решения генерального плана реализуются в иных документах территориального планирования.

Проект планировки с проектом межевания в отношении территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> не разрабатывался.

Решение органа местного самоуправления об изъятии земельных участков для муниципальных нужд оспорено Д.А.В. в судебном порядке.

Решением Багратионовского районного суда Калининградской области от 28 июня 2024 года признано незаконным постановление главы администрации Багратионовского муниципального округа от 12 марта 2024 года N 0350 "Об изъятии для муниципальных нужд муниципального образования "Багратионовский муниципальный округ" Калининградской области земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты> (л.д. 9-11).

В судебном акте также установлено, что проект планировки с проектом межевания в отношении территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> не разрабатывался (л.д. 9-11).

Суд отклоняет доводы административного истца о необоснованности и произвольности внесения изменений в генеральный план в части включения в перечень объектов местного значения, планируемых к размещению на территории Багратионовского муниципального округа, строительство улично-дорожной сети (в районах новой застройки) в пос. Совхозное - автомобильной дороги местного значения.

Создание улично-дорожной сети в районах новой застройки является обоснованным планировочным решение генерального плана и не нарушает права Д.А.В.

Реализация генерального плана, в том числе в части планировочных решений относительно строительства улиц местного значения, осуществляется при разработке документов по планировке и межеванию территории, документов транспортного проектирования, детализирующих утвержденные генеральным планом проектные решения.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Поскольку по изложенным выше мотивам генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ" (в ред. приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533) в части включения в перечень объектов местного значения, планируемых к размещению на территории Багратионовского муниципального округа, строительство улично-дорожной сети (в районах новой застройки) в пос. Совхозное не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административного истца, оснований для удовлетворения административного искового заявления Д.А.В. не имеется.

В качестве способа восстановления нарушенного права административный истец просит обязать Министерство исключить в схеме "Улично-дорожная сеть сельского населенного пункта" ул. Летняя стрелку, указывающую на отрезок, совпадающей с территорией земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты> (л.д. 76 на обороте).

Судебный контроль ограничен принципом самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, недопустимости вмешательства в сферу исключительной компетенции соответствующих органов и должностных лиц.

Возложение на высший исполнительный орган государственной власти субъекта обязанность без соблюдения установленного порядка принять нормативный правовой акт будет являться вмешательством в сферу его исключительной компетенции, что недопустимо, поскольку противоречит принципу разделения властей, который установлен статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Отказать в удовлетворении административного исковых требований Д.А.В. о признании недействующим и неподлежащим применению генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ" (в ред. приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533) в части размещения автомобильной дороги местного значения на территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 24 октября 2024 года.