Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 июля 2014 г. N Ф07-4793/14 по делу N А66-9585/2013

11 июля 2014 г.

Дело N А66-9585/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Любченко И.С., Савицкой И.Г.,

при участии от Администрации города Твери Лисицкой Л.А. (доверенность от 19.06.2013 N 39) и Ковалевой И.И. (доверенность от 15.05.2012 N 32), от Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта Бурше А.А. (доверенность от 30.08.2013 N 35/2214-и), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области Посоховой Л.В. (доверенность от 09.01.2014 N 1), от Тверской городской Думы Русанова В.А. (доверенность от 04.06.2014 N 13) и Черемушкиной И.Б. от 11.07.2013 N 22),

рассмотрев 09.07.2014 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Администрации города Твери и Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта Администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 20.12.2013 (судья Бачкина Е.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2014 (судьи Холминов А.А., Осокина Н.Н., Пестерева О.Ю.) по делу N А66-9585/2013,

установил:

Администрация города Твери, место нахождения: Тверская область, город Тверь, Советская улица, дом 11; основной государственный регистрационный номер 1066950062717 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлениями о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, место нахождения: Тверская область, город Тверь, Советская улица, дом 23; основной государственный регистрационный номер 1036900080722 (далее - УФАС, Управление), от 22.07.2013 N 04-6/1-3-2013 в части признания незаконными последовательных действий Тверской городской Думы, Администрации города Твери и Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта Администрации города Твери, в результате которых Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-эксплуатационный комплекс" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139.

К участию в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена Тверская городская Дума, место нахождения: Тверская область, город Тверь, Советская улица, дом 34; основной государственный регистрационный номе 1076952017713 (том дела 4, листы 123-129).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, также привлечены:

- Департамент благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта Администрации города Твери, место нахождения: Тверская область, город Тверь, улица Ерофеева, дом 5; основной государственный регистрационный номер 1126952021657 (далее - Департамент);

- Муниципальное унитарное предприятие города Твери "Жилищно-эксплуатационный комплекс", место нахождения: Тверская область, город Тверь, улица Машинистов, дом 9; основной государственный регистрационный номер 1036900088280 (далее - МУП "ЖЭК");

- Контрольно-счетная палата города Твери, место нахождения: Тверская область, город Тверь, Советская улица, дом 34;

- Управление муниципального заказа Администрации города Твери, место нахождения: Тверская область, город Тверь, улица Вольного Новгорода, дом 10; основной государственный регистрационный номер 1026900517490.

Решением суда первой инстанции от 20.12.2013 заявленные требования Администрации и Тверской городской Думы удовлетворены частично. Признано недействительным решение УФАС от 22.07.2013 по делу N 04-6/1-3-2013 в части признания незаконными действий Администрации города Твери и Тверской городской Думы, в результате которых МУП "ЖЭК" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139. В остальной части в удовлетворении требований Администрации отказано.

Постановлением апелляционного суда от 09.04.2014 решение суда первой инстанции от 20.12.2013 отменено в части признания недействительным решения УФАС от 22.07.2013 о незаконности действий Администрации и в указанной части в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано. В остальной части решение суда от 20.12.2013 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить судебные акты полностью и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином судебном составе. Податель жалобы считает ошибочным вывод судов о невозможности предоставления субсидий государственным (муниципальным) учреждениям в целях возмещения затрат до их возникновения. В обоснование правомерности своих действий по заключению договоров о предоставлении субсидий и перечислению их МУП "ЖЭК" податель жалобы ссылается на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), а также на недоказанность Управлением нарушения Департаментом антимонопольного законодательства.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить постановление апелляционного суда от 09.04.2014 и оставить в силе решение суда первой инстанции от 20.12.2013. Податель жалобы указывает на то, что изданный им Порядок предоставления из бюджета города Твери в 2012 году субсидий на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города, установленный постановлением от 27.09.2012 N 1502, был разработан и утвержден в соответствии с нормами статьи 78 БК РФ и решением Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 "О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". Администрация считает необоснованным вывод апелляционного суда о неоднозначности толкования норм данного Порядка.

В отзыве на кассационную жалобу Тверская городская Дума просит оставить постановление апелляционного суда без изменения, ссылаясь на правомерность вынесенных ею решений. Тверская городская Дума указывает на отсутствие причинно-следственной связи между принятыми ею решениями, предусматривающими в бюджете города Твери на 2012 год такого вида расходов как субсидии юридическим лицам на возмещение затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети города и невозможностью Департамента проводить торги на выполнение работ для муниципальных нужд.

В отзывах на кассационные жалобы УФАС и Контрольно-счетная палата города Твери также просят отказать в удовлетворении поданных жалоб, указывая на несостоятельность приведенных в них доводов.

В судебном заседании представители Администрации и Департамента поддержали доводы, приведенные в своих кассационных жалобах, а представители УФАС, Тверской городской Думы и Контрольно-счетной палаты города Твери просили отказать в их удовлетворении, ссылаясь на приведенные в своих отзывах доводы; считают постановление апелляционного суда от 09.04.2014 законным и обоснованным.

МУП "ЖЭК" и Управление муниципального заказа Администрации города Твери о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалоб.

Как следует из материалов дела, Контрольно-счетная палата города Твери провела проверку на предмет расходования бюджетных средств, выделенных Департаменту в виде субсидий в размере 59 368 400 руб. (39 372 400 руб. на уборку магистральной улично-дорожной сети и вывоз снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и 19 996 000 руб. на приобретение спецтехники).

На основании данной проверки Контрольно-счетной палаты города Твери УФАС возбудило дело N 04-6/1-3-2013 по признакам того, что выделенные Департаменту бюджетные средства были перечислены в адрес МУП "ЖЭК" без применения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Решением Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 "О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" получателю бюджетных средств (Департаменту) были предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам на возмещение затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети города.

Пунктом 28 этого решения установлено, что субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг и субсидии некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, предоставляются в порядке, установленном Администрацией города Твери.

Данный порядок предоставления из бюджета города Твери в 2012 году субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города (далее - Порядок) установлен постановлением Администрации города Твери от 27.09.2012 N 1502 с изменениями от 24.12.2012 N 1988 (далее - постановление N 1502).

В соответствии с указанным постановлением N 1502 между Департаментом и МУП "ЖЭК" были заключены:

1) договор от 04.10.2012 N 79 о предоставлении субсидий на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города (том дела 3, лист 56) и дополнительное соглашение к нему от 02.11.2012 об увеличении субсидии на сумму 39 372 442 руб.;

2) договор от 27.12.2012 N 139 о предоставлении субсидий на возмещение затрат, связанных с приобретением комбинированных дорожных машин для выполнения мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города на сумму 19 996 000 руб.

При этом на момент заключения обоих указанных договоров (04.10.2012 и 27.12.2012) у МУП "ЖЭК" отсутствовали фактически понесенные затраты, связанные с обеспечением бесперебойного и безопасного дорожного движения, поддержанием надлежащего состояния улично-дорожной сети города и с приобретением для этого комбинированных дорожных машин.

Так, затраты МУП "ЖЭК" по договору N 79 подтверждены актами о приемке выполненных работ от 31.10.2012 N 1, 2, 3, от 30.11.2012 N 4, 5, 6 и от 20.12.2012 N 7, 8, 9.

Договор N 139 предусматривал возмещение затрат, связанных с приобретением 8 комбинированных дорожных машин. Субсидии в размере 19 996 000 руб. были перечислены Департаментом 27.12.2012 на счет МУП "ЖЭК". При этом фактическая поставка спецтехники осуществлена в 2013 году, что подтверждается актами приема-передачи техники от 31.01.2013 N 2712/1, 2712/2, от 31.01.2013 N 2712/3, 2712/4, от 20.02.2013 N 2712/5, 2712/6, 2712/7, 2712/8.

УФАС пришло к выводу, что в результате указанных последовательных действий Тверской городской Думы, Администрации города Твери и Департамента работы по содержанию улично-дорожной сети и приобретение техники, обеспечиваемые за счет средств бюджета города Твери и являющиеся муниципальными нуждами, были поручены одному из участников рынка этих работ - МУП "ЖЭК"; аукцион на выполнение вышеуказанных работ в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, не проводился, начальная (максимальная) цена в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, не определялась; контракты, отвечающие требованиям Закона N 94-ФЗ, с МУП "ЖЭК" не заключались, что свидетельствует о создании для МУП "ЖЭК" более льготных условий, о предоставлении ему муниципальной преференции с нарушением требований, установленных главой 5 Закона N 94-ФЗ, что противоречит запретам, установленным частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

По итогам рассмотрения материалов проверки УФАС приняло решение от 22.07.2013 N 04-6/1-3-2013 о признании последовательных действий Тверской городской Думы, Администрации города Твери и Департамента, в результате которых МУП "ЖЭК" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139, нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Предписание УФАС не выдавалось в связи с истечением срока действия постановления Администрации города Твери от 27.09.2012 N 1502 (с последующими изменениями), а рассмотрение дела в отношении МФП "ЖЭК" прекращено.

Не согласившись с решением антимонопольного органа (в обжалуемой части), Администрация города Твери и Тверская городская Дума обратились с соответствующими заявлениями в арбитражный суд.

Суд первой инстанции признал недействительным решение УФАС от 22.07.2013 в части признания незаконными действий Администрации города Твери и Тверской городской Думы, в результате которых МУП "ЖЭК" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

Апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции относительно отсутствия нарушений в действиях Администрации и в указанной части отменил решение суда первой инстанции и отказал Администрации в удовлетворении требований. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены постановления апелляционного суда.

Согласно статье 3 Закона N 135-ФЗ названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом N 135-ФЗ является влияние этих отношений на конкуренцию, определение которой дано в пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с приведенной нормой конкуренция определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 05.04.2011 N 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 11.03.2014 N 16034/13 по спору со схожими фактическими обстоятельствами, также указал на то, что предоставление преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту по договору без проведения торгов и согласия на то антимонопольного органа нарушает положения, установленные статьями 20, а также частью 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции.

Оспариваемым решением антимонопольного органа Администрации и Департаменту, а также Тверской городской Думе вменяется нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Администрация и Департамент не согласны с выявленным нарушением и считают выводы апелляционного суда, сформулированные в отношении них, необоснованными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований (в части признания незаконными действия Администрации и Департамента), суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 2, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьями 5, 10 и 34 Закона N 94-ФЗ, статьями 69, 72 и 78 БК РФ, пришел к выводу о том, что работы по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в данном случае должны осуществляться путем размещения заказов по правилам, предусмотренным Законом о размещении заказов, а финансирование затрат на выполнение данных работ должно производиться из местного бюджета на основании утвержденных нормативов путем заключения соответствующего контракта по результатам торгов. Несоблюдение указанного порядка устраняет конкуренцию, создает преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и нарушает установленные частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запреты. При этом апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции об отсутствии в действиях Тверской городской Думы нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционная инстанция также установила, что постановлением от 27.09.2012 N 1502 (в редакции постановления от 24.12.2012 N 1988), утвердившим Порядок предоставления субсидий, допускается такая трактовка предоставления субсидий, которая фактически предусматривает предоставление хозяйствующим субъектам муниципальной преференции, то есть преимуществ, которые обеспечивают им более выгодные условия деятельности путем предоставления имущественных льгот. Однако порядок предоставления указанной преференции, предусмотренный данным актом, противоречит антимонопольному законодательству.

УФАС по материалам дела N 04-6/1-3-2013 установил, что данный акт (Порядок) предусматривает фактически заявительный порядок выделения денежных средств на компенсацию затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети, не содержит при этом информацию о дате окончания принятия заявлений на получение субсидий, не предусматривает порядка ранжирования заявлений в случае поступления заявлений от нескольких хозяйствующих субъектов. В данном случае инициатива заключения договора N 139 исходила от Департамента, а МУП "ЖЭК" самостоятельно составлял калькуляции и проводил мониторинг цен. При этом в городе Твери имеется сформировавшийся рынок работ по содержанию магистральной улично-дорожной сети, значительное количество участников рынка, обладающих трудовыми и производственными ресурсами для выполнения названных работ.

Принимая постановление от 09.04.2014, суд апелляционной инстанции исходил из того, что осуществление финансирования указанных работ отдельным хозяйствующим субъектам, что фактически допускается данным постановлением, должно осуществляться с соблюдением процедур размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд. Иное противоречит действующему законодательству и создает предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на товарном рынке, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Суд кассационной инстанции поддерживает выводы апелляционного суда.

Удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения бюджетных средств заявителем в рамках постановления от 27.09.2012 N 1502 (в редакции постановления от 24.12.2012 N 1988) без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд является нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку создаются преимущества отдельному хозяйствующему субъекту, тогда как иные хозяйствующие субъекты лишены допуска к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.

Апелляционный суд пришел к правильному выводу, что действия Департамента по заключению с коммерческой организацией (МУП "ЖЭК") без проведения конкурсного отбора договора о предоставлении субсидий на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города и договора на возмещение затрат на приобретение комбинированных дорожных машин, совершены им с нарушением положений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Необходимость проведения торгов, подразумевающая состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, предусмотренных законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку или права ведения деятельности на нем.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ дорожная деятельность, а также подпунктом 5 пункта 1 статьи 7 Устава города Твери, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Твери и обеспечение безопасности дорожного движения на них отнесены к вопросам местного значения.

Согласно части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Пунктом 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков, признаются муниципальными нуждами.

Частью 1 статьи 72 БК РФ и частью 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных муниципальных нужд.

Следовательно, суд апелляционной инстанции (равно как и суд первой инстанции) обоснованно пришел к выводу о том, что удовлетворение потребностей муниципального образования (муниципальных нужд), в рассматриваемом случае - осуществление работ по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города, должно осуществляться посредством проведения торгов в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ.

Судами установлено, что Департаментом были заключены с МУП "ЖЭК" договоры о предоставлении субсидий и одновременно предусматривающие выполнение работ для муниципальных нужд по содержанию магистральной улично-дорожной сети.

Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Удовлетворение муниципальных нужд осуществляется в рамках размещения заказа, отношения между муниципальным образованием в лице уполномоченного органа и исполнителем работ (услуг) носят возмездный и возвратный характер, так как взамен выделенных исполнителю бюджетных средств, последний обязан выполнить работы (оказать услугу).

Следовательно, ссылка подателей кассационных жалоб на положения статьи 78 БК РФ, допускающие, по их мнению, заключение договора о предоставлении субсидий без проведения торгов, является несостоятельной. В рассматриваемом случае субсидии были избраны Департаментом как средство оплаты работ для муниципальных нужд, то есть носили возмездный характер.

В данном случае удовлетворение потребностей муниципального образования города Твери в работах на содержание городских магистральных дорог посредством выделения на них бюджетных средств без осуществления процедуры муниципального заказа является нарушением требовании Закона N 94-ФЗ, а также требований Закона N 135-ФЗ, поскольку создаются преимущества отдельному хозяйствующенму субъекту.

Кроме того, настаивая на отсутствии необходимости проведения в данном случае конкурсного отбора, Департамент не поясняет, в связи с чем до 4-го квартала 2012 года размещение муниципального заказа на выполнение вышеуказанных работ по поддержанию надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города осуществлялось на конкурсной основе.

Исследовав положения утвержденного Администрацией Порядка предоставления субсидий, а также с учетом пояснений представителя Администрации в судебном заседании, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что названное постановление из-за его неоднозначного толкования не соответствует требованиям пункта 1 части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ.

В силу части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 этой же статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.

Согласно пункту 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под государственными или муниципальными преференциями подразумевается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Пунктом 1 статьи 20 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.

Пунктом 2.3 Порядка предусмотрено, что получателями субсидии являются лица - производители товаров, работ, услуг, осуществляющие комплекс мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города Твери.

По мнению Администрации, указанный Порядок был разработан и утвержден ею в соответствии с нормами статьи 78 БК РФ и решением Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 "О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". При этом в судебном заседании представители Администрации пояснили, что в пункте 2.3 Порядка имеется в виду предоставление субсидий тем лицам, которые ранее были отобраны на конкурсной основе для осуществления соответствующих работ (услуг) для муниципальных нужд, и с кем по итогам этого конкурса заключен муниципальный контракт на эти работы.

Однако, как установил апелляционный суд, подобная трактовка прямо не предусмотрена утвержденным Порядком и допускает различное его толкование, в том числе такое толкование, на котором настаивает Департамент - предоставление субсидий любым лицам, подавшим заявку и отвечающим определенным Порядком критериям. Каких-либо норм о конкурсном отборе получателей субсидий Порядок не содержит. Предварительное согласие антимонопольного органа при предоставлении муниципальной прференции не было получено.

При таких обстоятельствах апелляционный суд обоснованно признал в действиях Администрации по изданию вышеназванного постановления нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, которой запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 названного Федерального закона (пункт 7).

Суд апелляционной инстанции обоснованно принял во внимание, что неправомерные действия Администрации и Департамента привели к отсутствию торгов на выполнение работ и закупку техники, являющихся муниципальными нуждами, в результате чего конкретная коммерческая организация получила исключительный доступ к объему работ (товаров), финансируемых из бюджета города Твери, и на значительно более льготных условиях. Кроме того, действия указанных лиц привели к неясности процедуры определения стоимости работ и техники, отсутствию сроков их выполнения и ответственности исполнителя, что также ограничивает конкуренцию и нарушает требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Учитывая изложенное, основания для отмены постановления апелляционного суда отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2014 по делу N А66-9585/2013 оставить без изменения, а кассационные жалобы Администрации города Твери и Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта Администрации города Твери - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

И.С. Любченко И.Г. Савицкая