Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 августа 2014 г. N Ф07-5714/14 по делу N А56-498/2014

01 августа 2014 г.

Дело N А56-498/2014

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия" генерального директора Гладилина Б.Б. (решение единственного участника от 11.01.2012 N 1), Лашера А.И. (доверенность от 01.01.2014) и Горшкова А.В. (доверенность от 10.07.2014), от правительства Санкт-Петербурга Леусенко Ю.П. (доверенность от 09.01.2014 N 07-125/97) и Макарова С.В. (доверенность от 09.01.2014 N 07-125-1), от прокуратуры Санкт-Петербурга старшего помощника прокурора Санкт-Петербурга Котовой Е.А. (удостоверение N 132929 от 21.06.2013) и помощника прокурора Санкт-Петербурга Кузнецовой Я.В. (удостоверение N 120931 от 05.12.2011), от Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" Калининой А.П. (доверенность от 09.01.2014 N 3),

рассмотрев 29.07.2014 в открытом судебном заседании кассационные жалобы правительства Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.05.2014 по делу N А56-498/2014 (судьи Хохлов Д.В., Соколова Н.Г., Калайджян А.А.),

установил:

Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" (далее - Постановление N 210) утверждены Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге (далее - Положение N 1) и Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге (далее - Положение N 2).

Пунктом 6.1 Положения N 1 установлено, что выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются на основании договора, заключаемого с ГУ "Специализированная служба" по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга.

В пункте 6.2 Положения N 1 раскрыт состав оказываемых услуг и производимых работ лицом, заключившим с ГУ "Специализированная служба" договор.

Пунктами 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.15, 8.1, 8.2 и 8.6 Положения N 2 урегулирован порядок оформления погребения умершего (погибшего), установки надмогильных сооружений.

Пунктом 7.5 Положения N 2 установлено, что подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища, в соответствии с санитарными правилами и нормами.

Пункт 7.10 Положения N 2 содержит правила отвода участков земли для семейных (родовых) захоронений.

Общество с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия", место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, г. Колпино, Тверская ул., д. 45, ИНН 7813430387, ОГРН 1089848039270 (далее - ООО "ПСК "Энергия"), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточенным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к правительству Санкт-Петербурга, место нахождения: 191960, Санкт-Петербург, Смольный (далее - Правительство СПб), о признании недействующими:

- пункта 6.1 Положения N 1, как не соответствующего части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), статье 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), статье 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ);

- пункта 6.2 Положения N 1, как не соответствующего части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, пунктам 1 и 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ, статье 10 ГК РФ;

- пунктов 7.5 и 8.2 Положения N 2, как не соответствующих части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, статьям 9 и 25 Закона N 8-ФЗ, статье 10 ГК РФ;

- пунктов 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.10, 7.15, 8.1 и 8.6 Положения N 2, как не соответствующих части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, пункту 1 статьи 18 и пункту 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ, статье 10 ГК РФ.

Кроме того, ООО "ПСК "Энергия" просило обязать ответчика устранить препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности в сфере ритуальных услуг на кладбищах Санкт-Петербурга.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на то, что оспариваемые пункты Положений N 1 и 2 ограничивают конкуренцию на рынке оказания ритуальных услуг, создают необоснованные преимущества отдельным лицам, осуществляющим деятельность на указанном рынке, в связи с чем нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. "А", ИНН 7825413361, ОГРН 1027809242933, Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела", место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, 1-я Советская ул., д. 8, ИНН 7842340459, ОГРН 5067847213033 (далее - СПб ГКУ "Специализированная служба"), а также прокуратура Санкт-Петербурга, место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Почтамтская ул., д. 2/9, ИНН 7826661945, ОГРН 1027810243350.

Решением суда первой инстанции от 27.05.2014 признаны не соответствующими части 1 статьи 15 и части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ пункты 6.1 и 6.2 Положения N 1 в части включения в договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища следующих услуг:

- погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению;

- оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому правительством Санкт-Петербурга тарифу в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 04.10.2006 N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 408-64);

- обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших);

- решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела.

В удовлетворении заявления о признании пунктов 6.1 и 6.2 Положения N 1 в остальной части не соответствующими части 1 статьи 15 и части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ ООО "ПСК "Энергия" отказано. Пункты 6.1 и 6.2 Положения N 1 в остальной части признаны соответствующими части 1 статьи 15 и части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Пункты 7.5 и 8.2 Положения N 2 признаны не соответствующими части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, пункты 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.15, 8.1 и 8.6 Положения N 2 признаны не соответствующими части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В удовлетворении заявления о признании пункта 7.10 Положения N 2 не соответствующим части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ ООО "ПСК "Энергия" отказано. Пункт 7.10 Положения N 2 признан соответствующим части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В части требований о проверке на соответствие оспоренных норм Гражданскому кодексу Российской Федерации (статья 10) и Закону N 8-ФЗ (статьи 9, 18 и 25) производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе Правительство СПб, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, просит решение от 27.05.2014 отменить в части удовлетворенных требований и принять новый судебный акт - об отказе ООО "ПСК "Энергия" в удовлетворении заявления в полном объеме. По мнению подателя жалобы, пункты 6.1 и 6.2 Положения N 1 не противоречат части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ ввиду их неприменения к правоотношениям, регулируемым оспариваемыми нормами, поскольку договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища (далее - Договор), не является закупкой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Условиями Договора бюджетное финансирование не предусмотрено. Порядок проведения конкурса на право заключения Договора регулируется нормами 448 и 449 ГК РФ.

Кроме того, Правительство СПб считает, что заключение Договора на конкурсной основе не противоречит нормам Закона N 8-ФЗ, признаки ограничения конкуренции в пунктах 6.1 и 6.2 Положения N 1, а также в пунктах 7.5 и 8.2 Положения N 2 отсутствуют.

Податель жалобы также полагает, что деятельность хозяйствующих субъектов, предусмотренная пунктами 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.5, 7.8, 7.10, 7.15, 8.1, 8.2 и 8.6 Положения N 2, не подразумевает принятие каких-либо административных актов, а правила поведения, установленные данными пунктами, имеют своей целью обеспечение порядка на кладбищах, защиту захоронений и расположенных на них могильных сооружений, защиту имущества кладбищ, но при этом никакие субъекты функциями органов местного самоуправления не наделяются. Более того, требование представления документов, указанных в перечисленных пунктах Положения N 2, необходимых для осуществления погребения, в том числе в родственную могилу, а также регламентация размеров ограждения могил, не противоречат Закону N 135-ФЗ.

К тому же, по мнению Правительства, оспариваемыми пунктами Положений N 1 и 2 права и законные интересы заявителя не затрагиваются, поскольку они регулируют отношения, возникающие между администрацией кладбища и лицом, осуществляющим организацию погребения.

Податель жалобы ссылается и на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, выразившееся в отказе в удовлетворении ходатайства ответчика о привлечении к участию в деле хозяйствующих субъектов, заключивших Договор с СПб ГКУ "Специализированная служба", на права и обязанности которых непосредственно влияет решение суда от 27.05.2014.

В своей кассационной жалобе СПб ГКУ "Специализированная служба", ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, также просит решение от 27.05.2014 отменить в части удовлетворенных требований и принять новый судебный акт - об отказе ООО "ПСК "Энергия" в удовлетворении заявления в полном объеме. Доводы кассационной жалобы аналогичны доводам, приведенным Правительством СПб в своей кассационной жалобе.

Общество с ограниченной ответственностью "АГРА", место нахождения: 197183, Санкт-Петербург, Заусадебная ул., д. 33, ИНН 7801048977, ОГРН 1027800555540; общество с ограниченной ответственностью "АЛЬЯНС", место нахождения: 195271, Санкт-Петербург, пр. Мечникова, д. 31, ИНН 7805162198, ОГРН 1027802748896; общество с ограниченной ответственностью "ОНИКС", место нахождения: 192007, Санкт-Петербург, Расстанный проезд, д. 3, ИНН 7805166805, ОГРН 1027802732231; общество с ограниченной ответственностью "СИЭМ", место нахождения: 194294, Санкт-Петербург, пос. Парголово, тер. Северное кладбище, д. 1, лит. "А", ИНН 7801150184, ОГРН 1027800544353; общество с ограниченной ответственностью "Собор", место нахождения: 198188, Санкт-Петербург, ул. Маршала Говорова, д. 29, лит. "А", пом. 1-Н, ИНН 7805165872, ОГРН 1027802763482; общество с ограниченной ответственностью "Похоронное бюро Кронштадтского района", место нахождения: 197760, Санкт-Петербург, г. Кронштадт, Кронштадтское шоссе, д. 41, ИНН 7843302865, ОГРН 1057813205196; общество с ограниченной ответственностью "РИТЭК", место нахождения: 195027, Санкт-Петербург, пр. Металлистов, д. 5, лит. "А", пом. 3Н, ИНН 7806029819, ОГРН 102780418820; общество с ограниченной ответственностью "Похоронный Дом "Юго-Запад", место нахождения: 198207, Санкт-Петербург, пр. Стачек, д. 98, лит. "А", ИНН 7806117991, ОГРН 1027804185683; общество с ограниченной ответственностью "Виалин", место нахождения: 196140, Санкт-Петербург, Волхонское шоссе, д. 1, лит. "Б", ИНН 7816140196, ОГРН 1027804903675; общество с ограниченной ответственностью "Ритуал", место нахождения: 192007, Санкт-Петербург, Камчатская ул., д. 9, лит. "В", ИНН 7816384354, ОГРН 1067847502634, - лица, не участвующие в деле, также направили кассационные жалобы, в которых просят решение от 27.05.2014 отменить в части удовлетворенных требований и принять новый судебный акт - об отказе ООО "ПСК "Энергия" в удовлетворении заявления в полном объеме.

Определением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31.07.2014 по делу N А56-498/2014 (резолютивная часть определения объявлена 29.07.2014) производство по кассационным жалобам обществ с ограниченной ответственностью "АГРА", "АЛЬЯНС", "ОНИКС", "СИЭМ", "Собор", "Похоронное бюро Кронштадтского района", "РИТЭК", "Похоронный Дом "Юго-Запад", "Виалин", "Ритуал" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.05.2014 по делу N А56-498/2014 прекращено.

В судебном заседании представители Правительства СПб и СПб ГКУ "Специализированная служба" поддержали доводы, приведенные в своих кассационных жалобах, а представители ООО "ПСК "Энергия" возражали против их удовлетворения по мотивам, изложенным в письменных возражениях.

Представители прокуратуры Санкт-Петербурга поддержали позиции подателей жалоб по доводам, приведенным в отзыве.

УФАС о времени и месте рассмотрения жалоб извещено надлежащим образом, однако в суд своего представителя не направило, что в соответствии со статьей 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта в обжалуемой части проверена в кассационном порядке.

Изучив доводы кассационных жалоб Правительства СПб и СПб ГКУ "Специализированная служба", суд кассационной инстанции считает их подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Закона N 8-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга указанные полномочия могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (статьи 2 и 25 Закона N 8-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона N 408-64 организация похоронного дела в Санкт-Петербурге осуществляется Правительством СПб.

Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, Правительство СПб Постановлением N 210 утвердило Положение N 1 и Положение N 2, которыми установлены правила организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, а также порядок создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге. Положением N 1 определены основные принципы организации и система похоронного дела в Санкт-Петербурге, а Положением N 2 - общие требования к местам захоронения, порядок оформления погребения, содержания и ухода за территориями кладбищ.

Пунктом 6.1 Положения N 1 установлено, что выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются на основании договора, заключаемого ГУ "Специализированная служба" по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга. В пункте 6.2 Положения N 1 перечислены виды работ и услуг, которые осуществляются как на возмездной, так и безвозмездной основе лицами, заключившими Договоры.

Признавая недействующими частично пункты 6.1 и 6.2 Положения N 1, суд исходил из того, что указанными нормами созданы искусственные барьеры хозяйствующим субъектам для прохождения на рынок оказания ритуальных услуг. По мнению суда первой инстанции, Правительством СПб в пункте 6.1 Положения N 1 (с учетом пункта 6.2, раскрывающего состав услуг) принято не предусмотренное законодательством решение о проведении одного конкурса на выполнение на территории одного кладбища как услуг, отнесенных к муниципальным нуждам, так и услуг, не имеющих к ним отношения. Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Правительство СПб необоснованно установило конкурсный принцип выбора единственной организации, имеющей право осуществлять весь комплекс услуг по погребению, как отнесенных к муниципальным нуждам, так и не отнесенных к ним, и тем самым создало препятствие хозяйствующим субъектам на рынке оказания ритуальных услуг и услуг по погребению. Указанное позволило суду сделать вывод о противоречии рассмотренных норм положениям части 1 статьи 15 и части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Между тем в пункте 6.1 Положения N 1 нормативно закреплен принцип привлечения хозяйствующего субъекта для выполнения работ и услуг на конкурсной основе. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на городские кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Следовательно, норма пункта 6.1 Положения N 1 не может рассматриваться как ограничивающая конкуренцию на соответствующем товарном рынке. Вывод суда о противоречии указанной нормы требованиям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ не имеет под собой оснований, а потому решение суда в этой части подлежит отмене.

Довод суда о том, что пунктом 6.2 Положения N 1 установлен принцип выбора единственной организации, имеющей право осуществлять весь комплекс услуг по погребению и ритуальных услуг, также следует признать несостоятельным, не соответствующим содержанию самой нормы. В пункте 6.2 Положения N 1 указано, что лица, заключившие Договор, оказывают отдельные виды или весь комплекс ритуальных услуг по единому рекомендуемому Правительством СПб тарифу в соответствии с Законом N 8-ФЗ. Кроме того, согласно пункту 6.2 Положения N 1 на упомянутых лиц возложено не похоронное обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (как указано судом), а организация оказания таковых надлежащим образом и решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего о погребении его тела. Таким образом, по своему содержанию названные положения пункта 6.2 Положения N 1 не могут рассматриваться как ограничивающие конкуренцию, поскольку не свидетельствуют о наделении одного лица исключительными полномочиями по оказанию всего комплекса похоронных услуг и не содержат запрета на их оказание иными лицами. Указанное подтверждается нормой раздела 5 Положения N 1, которая предписывает ГУ "Специализированная служба" обеспечивать координацию деятельности лиц, заключивших с нею договоры на оказание услуг на территории соответствующего кладбища, а также иных лиц, осуществляющих ритуальные услуги.

Ввиду изложенного решение суда в части выводов о противоречии пункта 6.2 Положения N 1 требованиям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ не может быть признано правомерным.

Следует также признать необоснованным вывод суда о том, что правила пунктов 6.1 и 6.2 Положения N 1, предоставляющие хозяйствующему субъекту, выбранному по конкурсу, право на осуществление комплекса услуг по погребению, как отнесенных к муниципальным нуждам, так и не отнесенных к ним, являются нарушением части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, о противоречии нормам которой в том числе заявляет ООО "ПСК "Энергия", при проведении торгов в случае закупок работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов работ, услуг, технологически и функционально не связанных с работами, услугами, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Однако предусмотренная пунктом 6.2 Положения N 1 в отношении лиц (определенных на конкурсной основе) возможность оказывать соответствующие услуги как на возмездной, так и на безвозмездной основе не свидетельствует о включении в предмет конкурса обязанности по выполнению технологически и функционально не связанных между собой работ и услуг в сфере похоронного дела. Напротив, с учетом правовой природы и предназначения услуг в рассматриваемой сфере отношений (когда определенные услуги являются составной частью услуг кладбищ и тесным образом переплетаются с работами по их содержанию) возложение на этих лиц широкого спектра услуг направлено прежде всего на создание условий, при которых гражданам обеспечивается более полное и качественное предоставление этих услуг.

Помимо этого следует отметить, что согласно пункту 22 части 1 статьи 14, пункту 17 части 1 статьи 15 и пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. В пункте 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ также указывается, что органами местного самоуправления осуществляется именно организация похоронного дела. Таким образом, согласно положениям Законов N 8-ФЗ и 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание похоронных и ритуальных услуг, а организация таковых. Организация оказания услуг является созданием условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг. Решение данного вопроса аналогично решению вопроса организации транспортного обслуживания населения органами местного самоуправления (часть 1 статьи 6 и 7, пункт 7 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ). Организация транспортного обслуживания населения оценивалась судами как исполнение органами местного самоуправления публичной обязанности и не признавалась муниципальной нуждой по смыслу, придаваемому данному понятию статьей 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) (определения Верховного Суда Российской Федерации от 27.06.2007 по делу N 58-Г07-9, от 22.08.2007 по делу N 8-Г07-5).

В силу положений статьи 7, пункта 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ определение порядка деятельности кладбищ, где каждому гражданину гарантировано место для погребения после смерти, является исполнением публичной обязанности органа местного самоуправления по организации похоронного дела. Потребителем похоронных услуг является не орган местного самоуправления, а население (статья 6 Закона N 8-ФЗ). При этом, как пояснил в ходе судебного заседания представитель Правительства СПб, работы по содержанию имущества кладбищ, осуществляемые за счет средств бюджета, производятся хозяйствующими субъектами на основании государственных контрактов, которые в свою очередь заключаются по результатам торгов, проводимых в соответствии с Законом N 94-ФЗ (в настоящее время - Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Таким образом, конкурсный принцип отбора хозяйствующих субъектов на право осуществления деятельности в сфере похоронного дела, закрепленный в пункте 6.1 Положения N 1, по своей природе не является конкурсом, проводимым с целью осуществления закупки товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд. В рассматриваемом случае норма части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, устанавливающая определенные ограничения при проведении торгов для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, не может быть применена к спорным правоотношениям.

При таких обстоятельствах заявленные требования в этой части подлежали отклонению.

Оценивая пункты 7.5 и 8.2 Положения N 2 на соответствие их части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, суд сделал вывод о том, что указанные нормы содержат правило, запрещающее оказывать услуги по подготовке могил и погребению умершего, производить работы по установке, снятию и замене надмогильных сооружений, а также вырубке букв и знаков на надмогильных сооружениях лицам, не заключившим с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение перечисленных работ, услуг.

Вместе с тем пунктом 8.2 Положения N 2 установлены в первую очередь правила по установке, снятию и замене надмогильных сооружений, а также вырубке букв и знаков на надмогильных сооружениях (период производства работ, требование к содержанию надписи и др.). В качестве производителей работ определены администрация кладбища либо иное лицо с ее согласия. Последнее условие направлено на реализацию возложенных на администрацию кладбища организационных полномочий, обеспечивающих соблюдение законодательно установленных правил и норм в регулируемой сфере отношений (СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 N 84 и зарегистрированные в Минюсте Российской Федерации 31.08.2011 N 21720; Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002, рекомендованные протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 N 01-НС-22/1). Установление данного правила в пункте 8.2 Положения N 2 (производство работ иными лицами с согласия администрации) само по себе не свидетельствует о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам.

Пункт 7.5 Положения N 2 также содержит правила, которые в свою очередь регулируют подготовку могил и погребение умершего (погибшего). То обстоятельство, что данной нормой указано на осуществление этих мероприятий только лицами, заключившими договор с ГУ "Специализированная служба", не является нарушением конкуренции. По своей сути названная норма позволяет соответствующим хозяйствующим субъектам (победителям конкурсного отбора) надлежащим образом исполнять свои обязанности по содержанию и эксплуатации кладбища, а ГУ "Специализированная служба" - обеспечить в рамках гражданских правоотношений контроль за качеством осуществления данного вида деятельности. Такое правовое регулирование, устанавливающее одинаковый порядок для всех граждан и лиц, заключивших договор со специализированной службой на конкурсной основе, не нарушает требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а направлено на достижение полноты защиты интересов населения и предупреждение негативных последствий при погребении умершего.

Ввиду приведенных обстоятельств следует признать, что у суда не имелось оснований для признания указанных норм не соответствующими части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Анализируя нормы пунктов 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.15, 8.1 и 8.6 Положения N 2, суд первой инстанции сделал вывод о том, что указанные нормы предусматривают передачу общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделение его полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В связи с этим суд признал указанные пункты не соответствующими части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, согласно которой установлен запрет на совмещение функций органов государственной власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Следует признать, что данные выводы сделаны судом без учета правовой природы деятельности в сфере организации похоронного дела и основаны на неверном толковании оспоренных норм, регулирующих спорное правоотношение.

Оценка указанных пунктов должна осуществляться в контексте содержания всего Положения N 2, которым детально регламентирован порядок создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге.

При этом следует учитывать, что в силу пункта 1 статьи 7 и пункта 5 статьи 16 Закона N 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются, как правило, на безвозмездной основе, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления (в рассматриваемом случае пунктами 3.16 и 3.17 Положения N 2).

Законом N 8-ФЗ закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище:

- учет волеизъявления умершего;

- соседство избранного им места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга;

- наличие необходимого свободного места;

- в иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

Указанные критерии нашли отражение в оспоренных нормах разделов 6, 7 и 8 Положения N 2, которыми определена последовательность действий при принятии заявлений и оформлении погребения умершего (погибшего).

Из анализа рассматриваемых норм усматривается, что определение конкретного места для погребения умершего осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища, то есть относится к текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. При этом хозяйствующий субъект связан определенными правилами, закрепленными на законодательном уровне (части 1 и 6 статьи 17 Закона N 8-ФЗ). Согласно статьям 15 и 16 Закона N 8-ФЗ властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей ограничивается принятием органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и его отводе под кладбище. Как указывалось выше, в соответствии с нормами Закона N 8-ФЗ земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях. Для отвода места под захоронение не требуется какого-либо административного решения о выделении и предоставлении земельного участка. Выделение (предоставление) участка под конкретное захоронение и регистрация захоронения не поименованы Законом N 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела. Следовательно, наделение данной функцией и иными сопряженными с ней функциями (регистрация захоронения и т.д.) не может рассматриваться в контексте рассматриваемых норм как наделение властными полномочиями хозяйствующих субъектов. Поскольку предоставление конкретного земельного участка на кладбище под захоронение в силу статей 15 и 16 Закона N 8-ФЗ к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится, то нормы, закрепленные в пунктах 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.15, 8.1 и 8.6 Положения N 2, не могут рассматриваться как устанавливающие право на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.

Следует также признать неправомерным вывод суда о том, что указанные нормы предусматривают передачу общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта, поскольку такого правила пункты 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.15, 8.1 и 8.6 Положения N 2 не содержат.

Ввиду изложенного у суда первой инстанции не имелось оснований для признания оспоренных норм несоответствующими части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Согласно статье 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в заявлении об оспаривании нормативного правового акта или его части должно, в частности, быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

Заявитель не представил мотивированного довода о том, чем именно оспоренные нормы принятых Положений N 1 и 2 нарушают его права и могут ли они создать обстоятельства, позволяющие воздействовать в одностороннем порядке на общие условия обращения товара на рынке похоронных услуг. То обстоятельство, что при реализации Постановления N 210 имело место несоблюдение норм права, не свидетельствует о создании оспоренными положениями одному или нескольким участникам рассматриваемых правоотношений преимуществ по сравнению с другими хозяйствующими субъектами на соответствующем товарном рынке.

Принимая во внимание вышеизложенное и учитывая длительность периода применения оспоренного нормативного правового акта - Постановления N 210, а также позицию прокуратуры Санкт-Петербурга, высказанную по настоящему делу, и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, изложенной в письме от 29.11.2013 N 03/18084 (том 1, листы 43 - 48), суд кассационной инстанции считает, что оснований для удовлетворения заявления ООО "ПСК "Энергия" у суда первой инстанции не имелось.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции в обжалованной части подлежит отмене.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 руб., уплаченной при подаче заявления в арбитражный суд, подлежат отнесению на ООО "ПСК "Энергия". Расходы по уплате государственной пошлины в размере 1000 руб., понесенные СПб ГКУ "Специализированная служба" при подаче кассационной жалобы, подлежат взысканию в его пользу с заявителя.

Согласно статьей 104 АПК РФ излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1000 руб. подлежит возврату СПб ГКУ "Специализированная служба" из федерального бюджета.

В связи с окончанием кассационного производства приостановление исполнения решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.05.2014 по делу N А56-498/2014, принятое определением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.07.2014, в соответствии с частью 4 статьи 283 АПК РФ подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 283 и 286, пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.05.2014 по делу N А56-498/2014 отменить в части:

- признания не соответствующими части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" пунктов 7.5 и 8.2 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге";

- признания не соответствующими части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" пунктов 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.15, 8.1 и 8.6 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге";

- признания не соответствующими части 1 статьи 15 и части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" пунктов 6.1 и 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" в части включения в договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища следующих услуг: погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению; оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому Правительством Санкт-Петербурга тарифу в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 04.10.2006 N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге"; обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших); решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела;

- взыскания с правительства Санкт-Петербурга в пользу общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия" 2000 руб. расходов по оплате государственной пошлины.

В этой части в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия" отказать.

Признать соответствующими части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" пункты 7.5 и 8.2 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге".

Признать соответствующими части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" пункты 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.8, 7.15, 8.1 и 8.6 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге".

Признать соответствующими части 1 статьи 15 и части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" пункты 6.1 и 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге".

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.05.2014 по делу N А56-498/2014 оставить без изменения.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия", место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, г. Колпино, Тверская ул., д. 45, ИНН 7813430387, ОГРН 1089848039270, в пользу Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела", место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, 1-я Советская ул., д. 8, ИНН 7842340459, ОГРН 5067847213033, 1000 руб. расходов по уплате государственной пошлины, перечисленной платежным поручением от 18.06.2014 N 1391303 за подачу кассационной жалобы.

Возвратить Санкт-Петербургскому государственному казенному учреждению "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела", место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, 1-я Советская ул., д. 8, ИНН 7842340459, ОГРН 5067847213033, из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 18.06.2014 N 1391303 за подачу кассационной жалобы.

Приостановление исполнения решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.05.2014 по делу N А56-498/2014, принятое определением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.07.2014, отменить.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.С. Любченко Л.Б. Мунтян