Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 апреля 2011 г. N Ф07-2273/11 по делу N А56-83070/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

при участии от Правительства Санкт-Петербурга и Комитета по строительству Санкт-Петербурга Николаевой М.Н. (доверенности от 11.01.2011 N 07-125/07 и от 28.12.2010 N 16-13460/10исх), от Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" Кима А.Е. (доверенность от 30.12.2010 N 1/03), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Никитиной М.Ф. (доверенность от 01.04.2011 N ОВ/3341), от закрытого акционерного общества "Ника" Алексеева Г.П. (доверенность от 18.11.2010 б/н), от общества с ограниченной ответственностью "Ника Плюс" Никитина А.Г. (доверенность от 01.12.2010 б/н),

рассмотрев 26.04.2011 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Правительства Санкт-Петербурга и Комитета по строительству Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2010 (судьи Лопато И.Б., Зотеева Л.В., Савицкая И.Г.) по делу N А56-83070/2009,

установил:

Правительство Санкт-Петербурга, Комитет по строительству Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (далее - Правительство, Комитет и Учреждение, соответственно) обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - УФАС) от 23.09.2009 по делу N К03-46/09, согласно которым действия заявителей по представлению земельных участков в Приморском районе Санкт-Петербурга признаны нарушающими статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Определениями суда от 23.11.2009 и от 16.02.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общества с ограниченной ответственностью "Приморская строительная компания", "Ника Плюс", закрытое акционерное общество "Ника" и прокурор (далее - ООО "ПСК", ООО "Ника Плюс", ЗАО "Ника" и прокурор, соответственно).

Решением суда от 29.01.2010 (судья Королева Т.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Установив наличие обстоятельств, предусмотренных пунктом 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), апелляционный суд определением от 01.11.2010 перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, и привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Группа инжиниринг" (далее - ООО "Группа инжиниринг").

Постановлением от 28.12.2010 апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции. Приняв отказ заявителей от требований "о признании недействительным абзаца 3 резолютивной части оспариваемого решения, содержащего выводы о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в отношении общества с ограниченной ответственностью "Фарм-Эстейт" и прекратив производство по делу в этой части, суд апелляционной инстанции признал недействительным решение УФАС от 07.10.2009 N 03/7825 в части абзаца первого резолютивной части решения, содержащего выводы о нарушении названной нормы права при предоставлении ООО "Группа инжиниринг" земельного участка для проведения изыскательских работ постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.11.2007 N 1498. В удовлетворении остальной части заявленных требований суд апелляционной инстанции отказал.

Податели жалобы указывают на непринятие судами во внимание того факта, что при вынесении оспариваемых ненормативных актов УФАС не проводил "анализ конкурентной среды" и не определял границы товарного рынка.

По мнению Правительства и Комитета, предоставление земельного участка именно ООО "Группа инжиниринг" правомерно осуществлено по процедуре предварительного согласования места размещения объекта в связи с наличием утвержденного 27.11.2008 акта о выборе земельного участка.

Кроме того, Правительство и Комитет отмечают, что апелляционный суд, признав недействительным в части оспариваемое решение антимонопольного органа, "никак не высказался в отношении предписания", выданного на основании данного решения УФАС.

В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на немотивированность обжалуемого судебного акта и неправильное применение норм материального права, также просит отменить постановление суда апелляционной инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Податель жалобы считает ошибочным вывод суда о правомерности признания антимонопольным органом предоставления земельного участка постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.03.2009 N 287 без проведения торгов нарушающим требования Закона N 135-ФЗ. Податель жалобы полагает, что распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре от 27.11.2008 N 4979, которым утвержден акт о выборе земельного участка для строительства, является решением о предварительном согласовании места размещения объекта, с момента принятия которого в силу положений статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) у Правительства возникла обязанность по предоставлению ООО "Группа инжиниринг" спорного земельного участка. Таким образом, по мнению Учреждения, оспариваемое предписание УФАС о представлении спорного земельного участка на торгах является неисполнимым в связи с тем, что в отношении этого участка уже осуществлена процедура представления, предусмотренная пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ.

В отзыве на жалобы ЗАО "Ника" просит оставить без изменений обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции, считая его законным и обоснованным.

В судебном заседании 19.04.2011 представители Правительства, Комитета и Учреждения поддержали доводы, изложенные в их кассационных жалобах, а представители УФАС, ЗАО "Ника" и ООО "Ника плюс" их отклонили и просили оставить без изменений обжалуемое постановление апелляционного суда.

Представители ООО "ПСК", ООО "Группа инжиниринг" и прокурор, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, в судебное заседание не явились.

В судебном заседании 19.04.2011 объявлен перерыв в порядке статьи 163 АПК РФ до 11 час. 05 мин. 26.04.2011.

26.04.2011 судебное заседание продолжено. Представители сторон поддержали свои правовые позиции.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке исходя из доводов, содержащихся в жалобах.

Как следует из материалов дела, в ходе рассмотрения заявлений ООО "ПСК", ООО "Ника Плюс" и ЗАО "Ника" антимонопольным органом возбуждено дело N К03-46/09, по результатам рассмотрения которого принято решение от 23.09.2009, оспариваемое по настоящему делу. Указанным решением УФАС признало наличие нарушений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в действиях Правительства, Комитета и Учреждения, выразившихся в недопущении конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), в том числе при предоставлении ООО "Группа Инжиниринг" земельного участка по адресу: Приморский район, Торфяная дорога, участок 1 (восточнее дома N 2, корпус 2, литера Ж по Торфяной дороге) площадью 6018 кв. м. для проведения изыскательских работ в целях определения возможности проектирования и строительства сельскохозяйственного рынка (постановление Правительства от 20.11.2007 N 1498) и площадью 5670 кв.м. для проектирования и строительства сельскохозяйственного рынка (постановление Правительства от 17.03.2009 N 287).

На основании решения УФАС от 23.09.2009 по делу N К03-46/09 Правительству, Комитету и учреждению выдано предписание о прекращении вышеперечисленных нарушений путем отмены постановления Правительства от 17.03.2009 N 287 и выставления указанного земельного участка на торги.

Правительство, Комитет и Учреждение, не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа по делу N К03-46/09, оспорили их законность в арбитражном суде.

Суд первой инстанции отклонил требования заявителей, посчитав предоставление спорных земельных участков отдельным организациям без проведения торгов нарушающим права и законные интересы иных потенциальных инвесторов.

Апелляционный суд, установив отсутствие каких-либо инвестиционных предложений на дату вынесения постановления Правительства N 1498, посчитал недоказанным вывод о наличии в действиях заявителей нарушений Закона N 135-ФЗ и создание последними для ООО "Группа инжиниринг" преимущественных условий, связанных с предоставлением спорного земельного участка для осуществления изыскательских работ. Вместе с тем суд апелляционной инстанции поддержал выводы антимонопольного органа по эпизоду предоставления названной организации постановлением Правительства от 17.03.2009 N 287 земельного участка для проектирования и строительства сельскохозяйственного рынка в виду наличия на момент окончания годичного срока, установленного для проведения изыскательских работ, инвестиционных предложений от ООО "ПСК" и ЗАО "Ника".

Кассационная коллегия, изучив материалы дела и доводы жалоб, заслушав в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб, исходя из следующего.

Закон N 135-ФЗ регулирует отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Закона N 135-ФЗ).

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 15 Закона N 135-ФЗ, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих совершение уполномоченными органами действий, запрещенных законом или несоответствующих нормативно-правовым положениям, которые привели или могут привести к таким последствиям, как ограничение конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке.

Процедура предоставления земельных участков для проведения изыскательских работ, проектирования и строительства в Санкт-Петербурге регламентирована Земельным кодексом Российской Федерации, Законом Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 282-43) и принятым Правительством Санкт-Петербурга во исполнение Закона N 282-43 постановлением от 21.09.2004 N 1592 "Об утверждении Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции".

Согласно пункту 2 статьи 22 ЗК РФ земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и названным Кодексом.

В силу пункта 7 статьи 22 ЗК РФ земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год.

В данном случае, согласно материалам дела, постановлением Правительства от 20.11.2007 N 1498 спорный земельный участок предоставлен ООО "Группа инжиниринг" для проведения изыскательских работ в целях определения возможности проектирования и строительства сельскохозяйственного рынка (с учетом изменений в части функционального назначения предполагаемого к размещению объекта, внесенных в постановление Правительства от 20.11.2007 N 1498 постановлением от 09.09.2008 N 1157).

Установив, что на момент вынесения Правительством постановления N 1498 иных инвестиционных предложений в отношении данного земельного участка в Учреждении не имелось, апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности УФАС вменяемых заявителям нарушений Закона N 135-ФЗ по эпизоду предоставления ООО "Группа инжиниринг" земельного участка по указанному адресу (площадью 6018 кв.м.) для проведения изыскательских работ. В этой части постановление суда апелляционной инстанции по настоящему делу не обжалуется.

Вместе с тем, апелляционный суд учел, что предоставление земельного участка для инженерных изысканий не связано с изъятием такого участка из владения других лиц и не влечет обязательную последующую передачу участка для целей строительства. Судом установлено и сторонами не оспаривается, что после истечения срока действия договора аренды земельного участка от 23.01.2008 N 17/3КИ-004558, предоставляемого ООО "Группа инжиниринг" для проведения изыскательских работ на момент принятия постановления Правительства от 17.03.2009 о предоставлении участка этой же организации земельного участка для проектирования и строительства сельскохозяйственного рынка имелись иные инвестиционные предложения, в том числе от ООО "ПСК" (03.09.2008) и ЗАО "Ника" (08.12.2008).

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов по общему правилу осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса (пункт 2 статьи 30 ЗК РФ).

Детальный порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта регламентирован в пункте 4 статьи 30 ЗК РФ.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, предусмотренном пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ. В этом случае на основании заявления от лица, заинтересованного в строительстве, уполномоченными органами принимается решение о предоставлении участка для строительства после обеспечения выбора подходящего земельного участка для размещения объекта и принятия в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места его размещения, проведения работ по формированию земельного участка и присвоения ему кадастрового номера.

В силу правила пункта 1 статьи 31 ЗК РФ каждый гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеют право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан обеспечить такой выбор.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 ЗК РФ об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в уполномоченный орган и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, то лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 ЗК РФ, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 19.09.2010 N 4224/10, "в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу". (На такую практику применения положений законодательства Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ссылался и в определении от 09.03.2011 N 17227/10).

С учетом изложенных норм, апелляционный суд обоснованно признал несостоятельными ссылки заявителей на наличие акта о выборе земельного участка, утвержденного распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре от 27.11.2008 N 4979, как на основание правомерности предоставления спорного земельного участка в порядке пункта 5 статьи 30 ЗК РФ. При этом суд правомерно отметил, что в означенном акте содержатся лишь сведения о функциональном назначении объекта недвижимости - "сельскохозяйственный рынок" и не имеется сведений о субъекте, для которого осуществлен выбор земельного участка.

Кроме того, допускаемая в силу подпункта 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ передача земли в аренду без проведения торгов также обусловлена поступлением после предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемого для передачи участка только одной заявки от заинтересованных лиц. То есть по объективным причинам конкурс на получение участка отсутствует, поскольку на него имеется только один претендент.

В данном случае судебными инстанциями установлено, что к моменту принятия постановления Правительства от 17.03.2009 N 287, которым спорный участок предоставлен для строительства ООО "Группа инжиниринг" имелись иные инвестиционные предложения, в том числе от ОО "ПСК" и ЗАО "Ника". При этом предоставление части испрашиваемого земельного участка ООО "Группа инжиниринг" для проведения изыскательских работ фактически расценивалось уполномоченными органами как обстоятельство, исключающее возможность для ЗАО "Ника" и ООО "ПСК" получить право аренды земельного участка в целях реализации инвестиционного проекта.

В обоснование своей позиции заявители ссылались на положения подпункта 3 пункта 4 статьи 3-1 Закона Санкт-Петербурга N 282-43, согласно которому основанием для отклонения содержащегося в заявлении предложения является принятое ранее даты подачи заявления решение о распоряжении объектом недвижимости.

Апелляционный суд отклонил ссылки заявителей на указанную норму, правомерно указав на непредусмотренную земельным законодательством обязательную взаимосвязь между предоставлением земельного участка для проведения изыскательских работ и процедурой его передачи под цели строительства. Суд сделал правильный вывод о том, что предоставление земельного участка для проведения изыскательских работ в аренду, срок которой ограничен законом, препятствием к рассмотрению в установленном порядке предложений потенциальных инвесторов, а, равно как и выставления земельного участка на торги по окончании срока действия договора аренды, не является.

Согласно пункту 1 статьи 38 ЗК РФ предметом торгов может быть сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 названного Кодекса земельный участок с установленными границами. В силу данной нормы проведение работ по формированию земельного участка включает определение его разрешенного использования. Под формированием земельного участка следует понимать установление границ земельного участка на местности (межевание земельного участка), что предусмотрено пунктом 1 статьи 32 ЗК РФ.

Рассматривая доводы о сформированности спорного земельного участка, суд установил, что одновременно с предоставлением ООО "Группа инжиниринг" земельного участка для проектирования и строительства сельскохозяйственного рынка (постановление от 17.03.2009 N 287) Правительством 17.03.2009 издано постановление N 289 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Стародеревенской ул., Мебельной ул., Торфяной дор., Школьной ул., в Приморском районе". Учитывая, что отнесение спорного земельного участка к категории "сформированного" зависит, в данном случае, от порядка регистрации (присвоения номеров) указанным выше постановлениям Правительства, суд обоснованно отклонил доводы заявителей о передаче ООО "Группа инжиниринг" несформированного земельного участка.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции обоснованно и правомерно поддержал выводы УФАС о необеспечении уполномоченными органами в нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ конкуренции на стадии предоставления спорного земельного участка для проектирования и строительства, что создало преимущественные условия деятельности ООО "Группа инжиниринг" и необоснованные препятствия осуществлению деятельности другим хозяйствующим субъектам - "ООО "ПСК" и ЗАО "Ника".

Ссылки подателей жалоб на отсутствие в обжалуемом постановлении апелляционного суда оценки предписания УФАС от 23.09.2009 по делу N К03-46/09 опровергаются материалами дела. Из текста обжалуемого судебного акта усматривается, что апелляционным судом надлежаще исследован вопрос о соответствии выданного заявителям предписания требованиям Закона N 135-ФЗ.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Поскольку изложенные в кассационных жалобах доводы, направленные по существу на иную оценку собранных по делу доказательств, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, а обжалуемый судебный акт принят в соответствии с нормами материального и процессуального права оснований для его отмены не имеется.

Учитывая, что в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины, уплаченные Учреждением при подаче кассационной жалобы 2 000 руб. подлежат возврату из федерального бюджета в порядке статьи 104 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 104, 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2010 по делу N А56-83070/2009 оставить без изменений, а кассационные жалобы Правительства Санкт-Петербурга и Комитета по строительству Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" - без удовлетворения.

Возвратить Санкт-Петербургскому государственному учреждению "Управление инвестиций" 2 000 руб. государственной пошлины, ошибочно уплаченных при подаче кассационной жалобы поручением на оплату расходов от 25.02.2011.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Г.Е. Бурматова И.С. Любченко