Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (в связи с изменениями бюджетного законодательства в 2023-2024 годах) (Минфин России, ноябрь 2024 г.)

Выбор между предоставлением местным бюджетам налоговых и неналоговых доходов и предоставлением межбюджетных трансфертов

Закрепление нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов местным бюджетам является наилучшим выбором с точки зрения стимулирования экономического развития муниципальных образований. Преимуществами закрепления нормативов отчислений на длительный срок являются:

- возможность для органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные налоговые и неналоговые доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития;

- повышение стимулов к увеличению собираемости налоговых и неналоговых доходов и к развитию имеющейся на территории муниципальных образований доходной базы.

В то же время передаваемые местным бюджетам налоговые и неналоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов между муниципалитетами и гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача более эффективно может решаться с помощью дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и закрепления дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ.

В случае использования нецелевой финансовой помощи (дотаций) для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно добиться более равномерного распределения средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность органов местного самоуправления в повышении собираемости налогов и неналоговых доходов и развитии собственной доходной базы.

Использование "отрицательных" трансфертов (субсидий, передаваемых из бюджетов муниципальных образований в региональный бюджет) позволяет частично компенсировать рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований с наиболее развитой доходной базой, вызванный установлением единых нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов, за счет перераспределения средств в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. При этом стимулирующая роль единых нормативов отчислений сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные" трансферты, так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного" трансферта, поскольку изъятыми окажутся не более 50 процентов от суммы, превышающей 1,3-кратный средний уровень расчетных налоговых доходов.

За исключением требования передачи местным бюджетам не менее 15 процентов НДФЛ в виде единых и (или) дополнительных нормативов отчислений и не менее 10 процентов поступлений ² от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации (далее - акцизы на ГСМ), Бюджетный кодекс Российской Федерации не налагает иных ограничений на минимальные размеры дополнительно передаваемых отчислений от налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть средств он передает в виде отчислений от налоговых и неналоговых доходов, а какую - в виде финансовой помощи.

Конкретный объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде нормативов отчислений, должен зависеть (помимо выбора между сокращением дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы) от равномерности распределения соответствующей доходной базы по территории муниципальных образований. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями больший объем налоговых и неналоговых доходов в виде единых нормативов отчислений. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств в виде дифференцированных нормативов отчислений от налогов, а также дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ.

Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) также обладают правом установления единых нормативов отчислений в бюджеты находящихся на их территории поселений (внутригородских районов). Однако следует учитывать, что поселения (внутригородские районы), помимо финансовой помощи из районных (окружных) бюджетов, могут получать финансовую помощь из регионального бюджета, на объем которой муниципальные районы (городские округа с внутригородским делением) влиять не могут. В связи с этим у муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) с большей вероятностью, чем у субъекта Российской Федерации, могут возникнуть основания для пересмотра единых нормативов отчислений в бюджеты поселений (внутригородских районов). Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) будут те же, что и для субъекта Российской Федерации.

Выбор между предоставлением целевых и нецелевых финансовых средств местным бюджетам

Предоставление финансовых средств в виде дотаций и закрепления нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов способствует увеличению объема доходов местных бюджетов, которые органы местного самоуправления могут направить на финансовое обеспечение расходов в соответствии с собственными приоритетами. Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде целевых межбюджетных трансфертов, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в виде нормативов отчислений от налогов, неналоговых доходов и дотаций, с одной стороны, и субсидий и иных межбюджетных трансфертов, с другой стороны, зависит от выбора между двумя альтернативами: предоставлением органам местного самоуправления большей самостоятельности или следованием приоритетам региональной политики и усилением контроля за расходами местных бюджетов.

Принципы лучшей практики в сфере межбюджетных отношений предполагают преобладание в структуре межбюджетных трансфертов нецелевой финансовой помощи (то есть доля средств, передаваемых в виде нормативов отчислений и дотаций, должна превышать долю субсидий и иных межбюджетных трансфертов).

Выбор между предоставлением безвозмездной финансовой помощи и бюджетными кредитами

В случае выявления несбалансированности местных бюджетов в течение финансового года перед субъектом Российской Федерации может встать выбор: устранить проблему с помощью увеличения объема межбюджетных трансфертов или с помощью предоставления бюджетных кредитов.

В первом случае речь будет идти о безвозмездных безвозвратных перечислениях, во втором - о возмездных и возвратных. При этом выбор необходимо осуществлять исходя из следующих параметров:

- является ли проблема временной или постоянной;

- действие каких факторов послужило причиной возникновения дисбаланса.

При временном дисбалансе выбор должен быть сделан в пользу бюджетных кредитов; при постоянно существующей проблеме необходимо заново вернуться к вопросу об общем объеме средств, передаваемых местным бюджетам, или поднять вопрос об эффективности осуществления полномочий органов местного самоуправления.

Если причиной несбалансированности местного бюджета служат внешние факторы: изменение экономической ситуации, действия федеральных или региональных органов власти, то устранять такой дисбаланс необходимо с помощью предоставления нецелевых трансфертов (в частности, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов). Если же дисбаланс возник в результате действий органов местного самоуправления, то предоставление трансфертов будет стимулировать их к сохранению подобной политики, в то время как необходимость возврата бюджетных кредитов подтолкнет к поиску путей повышения эффективности расходов и увеличения доходной базы.

Дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации субъект Российской Федерации может устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, подлежащего зачислению в региональный бюджет.

Дополнительные нормативы устанавливаются в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации, а именно:

- при составлении и (или) утверждении регионального бюджета;

- по согласованию с представительными органами муниципальных образований;

- взамен дотаций (части дотаций) на выравнивание бюджетной обеспеченности в эквивалентной сумме.

Дополнительные нормативы являются заменой дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, поэтому устанавливаются только для муниципальных образований, получающих дотацию, если соответствующий механизм предусмотрен законодательством субъекта Российской Федерации о межбюджетных отношениях и муниципальное образование, являющееся получателем дотации, согласно с заменой дотации дополнительными нормативами отчислений. Замена дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ является правом, а не обязанностью субъекта Российской Федерации, поэтому, если субъект Российской Федерации не планирует заменять дотацию дополнительными нормативами отчислений, он не обязан утверждать порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ устанавливаются на срок не менее трех лет. Изменение указанных дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты в течение текущего финансового года не допускается.

В то же время субъект Российской Федерации имеет возможность вновь установить дополнительные нормативы отчислений сроком на 3 года начиная с очередного финансового года. Поскольку бюджет субъекта Российской Федерации утверждается на очередной год и плановый период, а дополнительные нормативы заменяют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, распределение которых также утверждается на очередной год и плановый период (за исключением нераспределенного объема дотаций в размере 20 процентов от общего утвержденного объема), дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ на очередной финансовый год и первый год планового периода рекомендуется утверждать в размере не ниже утвержденных на предыдущем этапе бюджетного планирования на первый и второй год планового периода. Это необходимо для того, чтобы не допустить снижение размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования бюджету каждого муниципального образования на очередной финансовый год и первый год планового периода по сравнению с размером дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования, утвержденным соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период, с учетом замены дотации (части дотации) дополнительными нормативами отчислений в бюджеты от НДФЛ, за исключением одного из следующих случаев:

- внесение федеральными законами изменений, приводящих к перераспределению полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- внесение законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований изменений, приводящих к перераспределению вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между бюджетами соответствующих муниципальных образований;

- внесение законами субъектов Российской Федерации изменений, приводящих к перераспределению полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Таким образом, в следующем финансовом году размер вышеуказанного дополнительного норматива возможно изменить при условии неснижения расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемой муниципальному образованию с учетом утвержденного дополнительного норматива.

Средства, полученные муниципальным образованием по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ сверх расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), не подлежат изъятию в региональный бюджет и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам.

Потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ ниже расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации) не подлежат компенсации из регионального бюджета и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, указанный дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования (или части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему НДФЛ, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации по территории соответствующего муниципального образования.

При этом дополнительный норматив целесообразно рассчитывать на основе прогноза контингента поступлений по НДФЛ в бюджеты муниципальных образований, полученного по той же методике, что и прогноз доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по НДФЛ, положенный в основу формирования проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Расчетное значение указанного дополнительного норматива (Норм _j) определяется по следующей формуле (1):

Норм _j=ОД _j/ПНДФЛ _j, (1)

где

ОД _j - общий размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований j-му муниципальному образованию на очередной финансовый год (первый или второй годы планового периода);

ПНДФЛ _j - прогноз поступлений НДФЛ с территории j-го муниципального образования в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (первый или второй годы планового периода).

В результате те муниципальные образования, для которых объем поступлений по НДФЛ по максимально возможному дополнительному нормативу превышает планируемый объем дотаций, не будут получать средства на выравнивание бюджетной обеспеченности. Для муниципальных образований, у которых расчетное значение дополнительного норматива превышает максимально возможное, устанавливается максимально возможное значение дополнительного норматива НДФЛ и сохраняется часть планируемого объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Иными словами, если полученный дополнительный норматив превышает максимальное значение дополнительного норматива, который может быть закреплен за бюджетом муниципального образования, следует закрепить максимально возможный дополнительный норматив, а недостающие средства передать в бюджет муниципального образования в форме дотации.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований конкретному муниципальному образованию (Д _j) в этом случае определяется по следующей формуле (2):

Д _j=ОД _j-Норм _jПНДФЛ _j, (2)

где

ОД _j - общий размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований j-му муниципальному образованию;

ПНДФЛ _j - прогноз поступлений НДФЛ с территории j-го муниципального образования в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации;

Норм _j - дополнительный норматив отчислений от НДФЛ в бюджет j-го муниципального образования.

Процедура согласования замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ должна быть формализована. Рекомендуется включить в закон, регулирующий межбюджетные отношения, или нормативный правовой акт исполнительного органа субъекта Российской Федерации, определяющий порядок согласования дополнительных нормативов, типовую форму согласования, которая будет утверждаться представительными органами муниципальных образований после ознакомления с результатами расчетов размера дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, прогнозом объема налоговых поступлений по НДФЛ и предполагаемым размером дополнительных нормативов отчислений. Пример формы приведен ниже (таблица 3).

Таблица 3 - Состав информации, представляемой муниципальному образованию для согласования дополнительных нормативов отчислений

Зачисление в местные бюджеты не менее 15 процентов доходов от НДФЛ

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ исходя из распределения в местные бюджеты не менее 15 процентов доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

При этом выбор способа передачи средств (единые и/или дополнительные нормативы отчислений) остается за субъектом Российской Федерации, основное требование - соблюдение зачисления в местные бюджеты не менее 15 процентов поступлений по НДФЛ в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ способствует выравниванию возможностей по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, но не всегда позволяет выполнить требование закрепления за местными бюджетами не менее 15 процентов доходов от НДФЛ, так как наибольший объем поступлений может собираться с территорий муниципалитетов, не получающих дотации. Поэтому часто, чтобы выполнить требование Бюджетного кодекса Российской Федерации, субъекту Российской Федерации необходимо комбинировать закрепление единых и дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ.

Следует отметить, что требование закрепления за местными бюджетами не менее 15 процентов доходов от НДФЛ касается, в том числе, и результатов исполнения регионального и местных бюджетов по итогам финансового года. Так, несмотря на то что в соответствии с плановыми расчетами общий переданный норматив составляет не менее 15 процентов, по итогам исполнения бюджетов он может оказаться ниже 15 процентов. Это будет считаться нарушением указанного требования Бюджетного кодекса, а произойти оно может при установлении следующих нормативов отчислений от НДФЛ в местные бюджеты:

- дополнительных нормативов;

- единых нормативов для муниципальных образований одного типа, но отличающихся от нормативов для муниципальных образований другого типа;

- различных нормативов отчислений от различных составляющих налоговой базы НДФЛ (НДФЛ, уплачиваемый иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента; НДФЛ в части суммы налога, превышающей 312 тыс. рублей, относящейся к части налоговой базы, превышающей 2,4 млн рублей и составляющей не более 5 млн рублей; НДФЛ в части суммы налога, превышающей 702 тыс. рублей, относящейся к части налоговой базы, превышающей 5 млн рублей и составляющей не более 20 млн рублей, и т. д. ⁴).

В случае неравномерных отклонений фактического поступления НДФЛ с территории муниципальных образований, а также по компонентам налоговой базы НДФЛ, фактический общий норматив отчислений от НДФЛ в местные бюджеты по итогам финансового года будет отличаться от планового в ту или иную сторону. Снижению риска невыполнения рассматриваемого требования о передаче муниципальным образованиям не менее 15 процентов доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от НДФЛ будут способствовать следующие действия:

- передача преимущественно единых нормативов отчислений от НДФЛ местным бюджетам;

- снижение различий между едиными нормативами, установленными для консолидированных бюджетов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, а также бюджетам муниципальных и городских округов;

- снижение различий, между едиными нормативами от различных составляющих налоговой базы НДФЛ;

- передача на местный уровень (в соответствии с плановыми расчетами) строго более 15 процентов доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от НДФЛ.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам и организация мониторинга их соблюдения

Бюджетным кодексом Российской Федерации к основным условиям предоставления межбюджетных трансфертов отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления бюджетных полномочий в зависимости от того, к какой группе муниципальных образований по доле дотаций (с учетом замещения дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ) в собственных бюджетных доходах относится муниципальное образование.

Для этого за последние три отчетных года рассчитывается доля дотаций (без учета дотаций, предоставленных в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей, в том числе показателей социально-экономического развития муниципальных образований, и (или) поощрения за лучшие практики деятельности органов местного самоуправления) из других бюджетов и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ в объеме, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ, в объеме доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными между муниципальным районом и поселениями договорами ⁵. Если эта доля в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала:

- 5 процентов, то муниципальное образование относится к группе 1 ⁶;

- 20 процентов, то муниципальное образование относится к группе 2;

- 50 процентов, то муниципальное образование относится к группе 3.

Кроме того, к группе 3 относятся муниципальные образования, не имеющие годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет (за исключением преобразованных муниципальных образований, вновь образованных путем объединения двух и более муниципальных образований).

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает различные условия для каждой из групп (при этом муниципальное образование, попавшее, к примеру, в группу 3, также попадает в группы 1 и 2 и поэтому должно выполнять условия, предусмотренные для всех трех групп).

Муниципальные образования, относящиеся к группам 1, 2 и 3, начиная с очередного финансового года должны соблюдать следующие условия (таблица 4).

Таблица 4 - Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам

Примечания:

* Частью 6 статьи 6 Федерального закона от 02 ноября 2023 г. N 520-ФЗ установлено, что до 1 января 2025 года указанное требование не распространяется на:

расходные обязательства по финансовому обеспечению мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики, и дополнительных мероприятий в сфере национальной обороны и национальной безопасности, включая осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан;

расходные обязательства, связанные с оказанием содействия в подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации;

расходные обязательства по финансовому обеспечению мер социальной поддержки граждан, определенные высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (местной администрацией), установленные до 1 января 2024 года.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает следующие ограничения по показателям дефицита местного бюджета и муниципального долга (таблица 5). Необходимо отметить, что данные ограничения (кроме ограничения на объем долга, установленного для всех муниципальных образований в целом) должны быть также соблюдены по итогам исполнения местного бюджета за финансовый год.

Таблица 5 - Ограничения по показателям дефицита и долга*

Примечания:

* установленные параметры ограничений могут быть скорректированы федеральными законами, предусматривающими приостановление действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также установление особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствующем финансовом году;

** п. 3 статьи 92.1 БК РФ;

*** п. 5 статьи 107 БК РФ;

**** статья 111 БК РФ.

Субъект Российской Федерации должен обеспечить в срок до 15 ноября текущего финансового года утверждение финансовым органом субъекта Российской Федерации перечня муниципальных образований, в отношении которых начиная с очередного финансового года применяются указанные выше ограничения (а также тех, в отношении которых ограничения не применяются, то есть с уровнем дотационности менее 5% или не получающих дотации).

В течение текущего финансового года и по итогам исполнения бюджета за отчетный финансовый год финансовый орган субъекта Российской Федерации осуществляет мониторинг выполнения муниципальными образованиями установленных для них ограничений и принимает соответствующие решения в отношении муниципальных образований, не соблюдающих указанные ограничения.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает право муниципального образования в установленные региональным законодательством сроки отказаться (полностью или частично) от получения в очередном финансовом году дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или от доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ. Однако в этом случае указанные выше ограничения применяются в очередном финансовом году исходя из расчетного сокращения доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ в собственных доходах местного бюджета, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых дотаций (доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ) в очередном финансовом году.

Установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления

Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления (далее - нормативы) устанавливаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации для муниципальных образований 1-3 групп.

Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяют высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации устанавливать либо только нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, либо только нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, либо и те и другие нормативы одновременно.

Под нормативом в данном случае может пониматься как абсолютная, так и относительная величина, характеризующая расходы на оплату труда вышеуказанных категорий работников и (или) содержание органов местного самоуправления.

При установлении норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в данный норматив включаются расходы как на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, так и другие расходы, связанные с содержанием органов местного самоуправления. Данный тип нормативов может рассчитываться исходя из доли фактических расходов на содержание органов местного самоуправления в общей сумме налоговых и неналоговых доходов, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, прочих межбюджетных трансфертов, а также может соотноситься с общим объемом расходов местных бюджетов.

Под нормативом на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих понимается максимальный допустимый общий объем средств на оплату труда всех перечисленных категорий работников.

Установление данного типа норматива может осуществляться с использованием дифференцированного подхода по типам муниципальных образований с учетом отнесения их к группам в зависимости от численности населения. Для расчета норматива рекомендуется определить расчетную нормативную штатную численность выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, депутатов, муниципальных служащих и средний уровень должностного оклада. Далее полученная величина корректируется с учетом различных факторов.

Если субъект Российской Федерации принимает решение об установлении обоих видов нормативов, в нормативе на содержание органов местного самоуправления необходимо учитывать и норматив на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, так как расходы на оплату труда входят в расходы на содержание органов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что должности председателя, заместителя председателя и аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования не предусматриваются в числе муниципальных должностей, в отношении которых субъекты Российской Федерации наделены полномочием устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда. В то же время высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации имеет возможность учесть расходы на оплату труда лиц, занимающих указанные должности, в нормативе формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.

При установлении нормативов на содержание органов местного самоуправления и (или) оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих необходимо учитывать, что полномочие, которым наделен высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, не позволяет субъекту Российской Федерации напрямую ограничивать (а по сути своей устанавливать) размер оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих путем установления максимальных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядка формирования фонда оплаты труда, а также штатную численность органов местного самоуправления.

Положения о самостоятельности органов местного самоуправления в определении размера и условий оплаты труда муниципальных служащих закреплены и в Федеральном законе от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

С точки зрения обеспечения стабильности расходов муниципальных образований, а также прозрачности и прогнозируемости местных бюджетов рекомендуется утвердить методику и/или порядок расчета нормативов отдельным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации на неограниченный срок действия, сами же значения нормативов утверждать ежегодно нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

В этом случае органы местного самоуправления, которые подпадают под ограничения, определяемые установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации условиями предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из региональных бюджетов, смогут лучше прогнозировать свои расходы, а также проводить стабильную кадровую политику в своих муниципальных образованиях.

Сам порядок расчета нормативов должен включать в себя четкие и ясные правила осуществления расчета нормативов.

При расчете нормативов также могут учитываться различные факторы, влияющие на размер оплаты труда. К ним могут относиться: средняя по экономике оплата труда в муниципальном образовании, установленные федеральным или региональным законодательством надбавки к оплате труда, тип муниципального образования, наличие инфраструктурных объектов на территории муниципального образования и т. д. Также целесообразно учитывать и выполнение органами местного самоуправления делегированных полномочий.

Рекомендуется разработать и принять нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации о порядке осуществления контроля за соблюдением условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, который будет включать контроль за соблюдением органами местного самоуправления нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих и (или) расходов на содержание органов местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что в зависимости от того, какой норматив и в каком виде будет установлен, будут различаться и требования к контролю за соблюдением органами местного самоуправления требований бюджетного законодательства Российской Федерации в части нормативов на оплату труда и/или содержание органов местного самоуправления.

Так, если норматив на содержание органов местного самоуправления установлен в виде доли от доходов (расходов), то контроль может осуществляться по принятым решениям представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах и на основании годовых отчетных данных. Если же норматив на содержание органов местного самоуправления установлен в виде абсолютной величины, то контроль может осуществляться ежеквартально. В случае, когда норматив на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих установлен в виде общего размера месячного фонда оплаты труда, то контроль может осуществляться ежемесячно.

При осуществлении органами местного самоуправления муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения в целях соблюдения установленных нормативов расходов на оплату труда необходимо учитывать расходы местного бюджета на оплату труда муниципальным служащим как за счет субсидий из регионального бюджета местному бюджету, так и за счет иных собственных средств местного бюджета.

При осуществлении органами местного самоуправления муниципального образования делегированных государственных полномочий расходы местного бюджета на оплату труда муниципальных служащих не должны учитываться в нормативах расходов на оплату труда вне зависимости от того, осуществлялись ли данные расходы за счет средств субвенций или за счет собственных средств местного бюджета. Необходимость исключения из нормативов расходов местного бюджета, осуществляемых за счет собственных средств местного бюджета, на оплату труда муниципальных служащих в данном случае вытекает из требования пункта 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. В случае увеличения по решению органа местного самоуправления количества штатных единиц муниципальных служащих, необходимых для осуществления делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, расходы на оплату труда указанных лиц за счет средств местного бюджета также не должны учитываться при установлении нормативов расходов на оплату труда.

В случае предоставления иных межбюджетных трансфертов из регионального бюджета местным бюджетам на поощрение муниципальных служащих, а также конкурсных субсидий, исполнительным органам субъектов Российской Федерации рекомендуется не учитывать такие межбюджетные трансферты при расчете нормативов расходов на оплату труда, поскольку это может привести к снижению стимула муниципалитета к участию в профессиональных конкурсах и мероприятиях, к снижению эффективности бюджетного процесса. Данный подход рекомендуется отразить в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, утверждающем порядок (правила) и (или) методику расчета нормативов расходов на оплату труда.

Соблюдение муниципальными образованиями запрета на установление и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления

Запрет на установление и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления, устанавливается для муниципальных образований групп 2 и 3.

В отношении данных муниципальных образований финансовый орган субъекта Российской Федерации проводит проверку расходной части бюджета на предмет соответствия расходных обязательств полномочиям органов местного самоуправления.

При установлении запрета на установление и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления, необходимо руководствоваться:

- статьями 14, 15, 16 и 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), в которых представлен закрытый перечень вопросов местного значения соответствующих муниципальных образований;

- статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), в которой представлен перечень полномочий муниципальных образований, в части, не относящейся к полномочиям, которые могут быть установлены уставами муниципальных образований;

- федеральными законами, предусматривающими приостановление действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также установление особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствующем финансовом году.

В частности, органы местного самоуправления муниципальных образований групп 2 и 3 не вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов):

- на осуществление государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ;

- на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право;

- на осуществление полномочий по решению вопросов, перечисленных в статьях 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку они не относятся к вопросам местного значения.

Указанный запрет распространяется также на использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств при осуществлении полномочий, переданных с уровня муниципального района (городского округа с внутригородским делением) на уровень поселений (внутригородских районов) и обратно. Например, муниципальный район не может за счет собственных средств и материальных ресурсов осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения поселений, переданных ему в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ. Исполнение данных полномочий осуществляется только за счет средств бюджетов поселений.

Вместе с тем запрет на установление и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления, не нарушается, если органы местного самоуправления дополнительно используют собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральными законами, предусматривающими приостановление действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также установление особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствующем финансовом году, могут также быть установлены временные нормы, предоставляющие дополнительные возможности по финансированию исполнения полномочий по решению иных вопросов за счет собственных средств местных бюджетов. В частности частью 6 статьи 6 Федерального закона от 02 ноября 2023 года N 520-ФЗ установлено, что до 1 января 2025 года положения пункта 3 статьи 136 БК РФ не распространяются на:

- расходные обязательства по финансовому обеспечению мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики, и дополнительных мероприятий в сфере национальной обороны и национальной безопасности, включая осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан;

- расходные обязательства, связанные с оказанием содействия в подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации;

- установленные до 1 января 2024 года, определенные высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации расходные обязательства по финансовому обеспечению мер социальной поддержки граждан.

Заключение соглашений о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных образований

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации финансовый орган субъекта Российской Федерации заключает с главами местных администраций (руководителями исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) тех муниципальных образований, которые получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из регионального бюджета и (или) доходы по заменяющим указанные дотации дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ, соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов.

В случае если полномочия по расчету и предоставлению дотаций поселениям (внутригородским районам) делегированы муниципальным районам (городским округам с внутригородским делением), соглашения заключаются между финансовым органом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) и главами местных администраций (руководителями исполнительно-распорядительных органов) поселений (внутригородских районов). При этом в случае если местная администрация в поселении не образуется и полномочия местной администрации указанного поселения возложены на местную администрацию муниципального района, соглашение о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов, предусмотренные пунктом 8 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не заключаются.

Порядок, сроки заключения соглашений и требования к соглашениям, а также меры ответственности за их нарушение (невыполнение условий соглашений) устанавливаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. Субъект Российской Федерации самостоятелен в установлении как обязательств по реализации мер по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов, так и видов мер ответственности за невыполнение таких обязательств. Меры ответственности могут различаться в зависимости от установленных в субъекте Российской Федерации механизмов межбюджетного регулирования. Меры ответственности применяются в текущем финансовом году по результатам выполнения соответствующим муниципальным образованием обязательств в отчетном финансовом году.

В соглашениях рекомендуется предусмотреть следующие обязательства муниципальных образований по реализации мер по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов (таблица 6).

Таблица 6 - Обязательства по реализации мер по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов

Примечания:

* В отношении муниципальных образований со средней и низкой долговой устойчивостью.

В то же время установление единых нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ не предоставляет субъектам Российской Федерации возможности заключать указанные соглашения.

Подготовка органами государственной власти субъектов Российской Федерации заключений о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)

Оценка соответствия параметров местных бюджетов требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации осуществляется по следующим направлениям:

- предельный объем муниципального долга;

- предельный размер дефицита местного бюджета;

- предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга;

- предельная годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга;

- иные требования бюджетного законодательства Российской Федерации.

Заключение также должно содержать перечень всех нарушений муниципальным образованием требований бюджетного законодательства и условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Оценка основных условий предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется по следующим направлениям:

- условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) расходы на содержание органов местного самоуправления в зависимости от установленных субъектом Российской Федерации нормативов;

- установление и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления;

- выполнение соглашений о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных образований;

- представление местной администрацией в высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Подготовка заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) осуществляется финансовым органом субъекта Российской Федерации. Перечень материалов и документов, предоставляемых органом местного самоуправления, а также порядок проведения оценки устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. По итогам проведения оценки финансовый орган субъекта Российской Федерации составляет заключение, которое направляется в адрес органов местного самоуправления. Заключение о результатах проведения оценки соответствия параметров решения о бюджете на соответствующий финансовый год подписывается лицом, уполномоченным на это высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

Проводимая на регулярной основе оценка будет способствовать повышению дисциплины исполнения местного бюджета и повысит степень соблюдения органами местного самоуправления требований бюджетного законодательства.

Цель предоставления дотаций

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) (далее в этом разделе - дотации) предусматриваются в региональном бюджете в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Получатели дотаций

Дотации распределяются между следующими группами муниципальных образований:

- городские поселения;

- сельские поселения;

- внутригородские районы.

Право на получение дотации, распределяемой исходя из численности жителей, имеют все перечисленные выше муниципальные образования, за исключением муниципальных образований, перечисляющих субсидии в региональный бюджет ("отрицательные" субсидии).

Право на получение дотации, распределяемой исходя из бюджетной обеспеченности, имеют все перечисленные выше муниципальные образования, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Данный уровень (критерий) может иметь как абсолютную, так и относительную величину, и определяется отдельно для каждой из групп получателей дотаций.

При этом законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, что при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов помимо налоговых доходов могут учитываться неналоговые доходы бюджетов городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов, формируемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) за счет:

- платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков;

- платы от передачи в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков (за исключением земельных участков, предоставленных муниципальным предприятиям, в том числе казенным, муниципальным бюджетным и автономным учреждениям).

Объем дотаций

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) определяется исходя из необходимости достижения критериев выравнивания финансовых возможностей по осуществлению органами местного самоуправления городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов полномочий по решению вопросов местного значения, установленных законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (см. раздел 5.2 настоящих Методических рекомендаций).

Снижение значения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по сравнению со значением указанных критериев, установленным законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, а также размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) на очередной финансовый год и первый год планового периода по сравнению с размером дотации, утвержденным соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в региональном бюджете на текущий финансовый год и плановый период (с учетом замены дотации или части дотации дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ), допускается только в случае:

- внесения федеральными законами изменений, приводящих к перераспределению полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектами Российской Федерации и городскими поселениями, сельскими поселениями, внутригородскими районами;

- внесения законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) и уставами сельских поселений (внутригородских районов) изменений, приводящих к перераспределению вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между муниципальным районом и сельским поселением (городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом);

- внесения законами субъектов Российской Федерации изменений, приводящих к перераспределению полномочий между субъектами Российской Федерации и городскими поселениями, сельскими поселениями, внутригородскими районами.

Критерий выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в очередном финансовом году (первом или втором годах планового периода) может рассчитываться отдельно для каждой из перечисленных групп муниципальных образований.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) утверждается законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Часть дотаций может передаваться поселениям (внутригородским районам) путем установления дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ (см. раздел 2.2 настоящих Методических рекомендаций).

Варианты распределения дотаций

Дотации могут распределяться:

- полностью - исходя из численности жителей;

- полностью - исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности;

- частично - исходя из численности жителей, частично - исходя из бюджетной обеспеченности.

При этом в составе дотаций могут быть выделены дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности по городским поселениям, сельским поселениям, внутригородским районам. Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), а особенности их перечисления и использования могут быть установлены региональным законом о бюджете или принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

Дотации могут распределяться отдельно для каждой из групп муниципальных образований, то есть можно применять разные принципы распределения для муниципальных образований разных типов: для одной группы дотации могут распределяться исходя из численности жителей, для другой - исходя из бюджетной обеспеченности.

В случае полного или частичного распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) между городскими поселениями, сельскими поселениями, внутригородскими районами исходя из уровня их расчетной бюджетной обеспеченности при распределении дотаций используются критерии выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (см. раздел 5.2 настоящих Методических рекомендаций). Указанные критерии определяются отдельно для городских поселений, сельских поселений и внутригородских районов.

Распределение дотаций может осуществляться:

- непосредственно органами власти субъекта Российской Федерации;

- путем наделения органов власти муниципального района (городского округа с внутригородским делением) полномочиями по расчету и предоставлению дотаций.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ в первом случае утверждаются законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, во втором случае - решением о бюджете муниципального района (городского округа с внутригородским делением). На плановый период допускается утверждение не распределенного между городскими, сельскими поселениями, внутригородскими районами объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере не более 20 процентов утвержденного общего объема указанных дотаций.

В отношении методологий распределения выравнивающих дотаций поселениям (внутригородским районам) исходя из численности жителей, а также исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности, можно выделить следующие достоинства и недостатки.

Наделение органов власти муниципального района (городского округа с внутригородским делением) полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов)

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям (внутригородским районам) из регионального бюджета.

В этом случае для выравнивания бюджетов поселений (внутригородских районов) в составе регионального бюджета предусматриваются субвенции муниципальным районам (городским округам с внутригородским делением).

При этом дотации должны распределяться только исходя из численности жителей ⁸.

Порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) на осуществление данных полномочий и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) объема дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), в том числе порядок (методика) расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ, утверждаются законом субъекта Российской Федерации о наделении муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций.

Субвенции, полученные бюджетом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) за счет средств региональных бюджетов, включаются в дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов).

При этом субвенции должны определяться с учетом затрат на организацию осуществления переданных полномочий, включая расходы на оплату труда, а также материально-техническое обеспечение. При расчете данного компонента субвенции рекомендуется учитывать штатную численность и нормы оплаты труда работников, занятых расчетом и предоставлением дотаций, число поселений (внутригородских районов), материальные затраты на осуществление полномочий. В связи с переходом к заключению соглашений о мерах социально-экономического развития и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных образований, а также с необходимостью не только заключения таких соглашений, но и контроля их исполнения рекомендуется учесть повышение норм оплаты труда по данному компоненту в финансовом обеспечении субвенции.

Положение о недопустимости (за исключением оговоренных случаев) снижения размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) на очередной финансовый год и первый год планового периода по сравнению с размером дотации, утвержденным соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в региональном бюджете на текущий финансовый год и плановый период (с учетом замены дотации или части дотации дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ), в равной степени распространяется и на рассматриваемые субвенции.

Содержание нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего распределение дотаций

Закон, регулирующий межбюджетные отношения в субъекте Российской Федерации, в части, устанавливающей порядок (методику) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), должен включать:

- порядок (методику) определения критерия выравнивания финансовых возможностей поселений (внутригородских районов);

- методику определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов);

- методику расчета размера дотации муниципальному образованию, включая формулы расчета используемых при его расчете параметров;

- в случае замены дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ - порядок расчета и установления заменяющих дотации дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ в местные бюджеты;

- в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям (внутригородским районам) - норму, отсылающую к закону субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) за счет средств регионального бюджета, содержащему порядок (методику) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) размера дотаций поселениям (внутригородским районам).

Неснижаемый критерий выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов в первоначально утвержденном законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период необходимо устанавливать вне зависимости от применяемого субъектом Российской Федерации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) - путем перечисления дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) напрямую из регионального бюджета или путем предоставления субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) в случае наделения органов власти муниципального района (городского округа с внутригородским делением) полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов).

Цель предоставления дотаций

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) (далее в этом разделе - дотации) предусматриваются в региональном бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Получатели дотаций

Дотации распределяются между следующими группами муниципальных образований:

- муниципальные районы;

- муниципальные округа,

- городские округа;

- городские округа с внутригородским делением.

Право на получение части дотации, распределяемой исходя из численности населения, имеют все перечисленные выше муниципальные образования, за исключением муниципальных образований, перечисляющих субсидии в региональный бюджет ("отрицательные" субсидии).

Право на получение дотации, распределяемой исходя из бюджетной обеспеченности, имеют все перечисленные выше муниципальные образования, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

При этом законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, что при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) помимо налоговых доходов могут учитываться неналоговые доходы бюджетов муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), формируемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законами субъектов Российской Федерации за счет:

- платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также за счет средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков;

- платы от передачи в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также за счет средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков (за исключением земельных участков, предоставленных муниципальным предприятиям, в том числе казенным, муниципальным бюджетным и автономным учреждениям).

Объем дотаций

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) определяется исходя из необходимости достижения критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), установленного законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (см. раздел 5.2 настоящих Методических рекомендаций).

Снижение критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности по сравнению со значением, установленным законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, а также снижение размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на очередной финансовый год и первый год планового периода по сравнению с размером дотации, утвержденным соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в региональном бюджете на текущий финансовый год и плановый период (с учетом замены дотации или части дотации дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ), допускается только в случае:

- внесения федеральными законами изменений, приводящих к перераспределению полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектами Российской Федерации и муниципальными районами, муниципальными округами, городскими округами, городскими округами с внутригородским делением;

- внесения законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) и уставами сельских поселений (внутригородских районов) изменений, приводящих к перераспределению вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между муниципальным районом и сельским поселением (городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом);

- внесения законами субъектов Российской Федерации изменений, приводящих к перераспределению полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными районами (муниципальными округами, городскими округами, городскими округами с внутригородским делением).

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности является единым для муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением.

Объем дотаций утверждается законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Часть дотаций может передаваться муниципальным районам (муниципальным округам, городским округам, городским округам с внутригородским делением) путем установления дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ (см. раздел 2.2 настоящих Методических рекомендаций).

Варианты распределения дотаций

Дотации могут распределяться:

- полностью исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности;

- частично исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности, частично - исходя из численности жителей.

При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации не устанавливает ограничений на то, как определяется размер части, распределяемой исходя из численности жителей, в случае если такая часть предусмотрена.

Кроме того, в составе дотаций могут быть выделены дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением). Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), а особенности их перечисления и использования могут быть установлены региональным законом о бюджете или принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

При распределении дотации исходя из бюджетной обеспеченности оценка уровня расчетной бюджетной обеспеченности проводится для:

- бюджетов муниципальных районов или консолидированных бюджетов муниципальных районов;

- бюджетов муниципальных округов,

- бюджетов городских округов;

- бюджетов городских округов с внутригородским делением или консолидированных бюджетов городских округов с внутригородским делением.

Порядок расчета дотаций исходя из численности населения для муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением может быть как единым, так и раздельным.

На плановый период допускается утверждение не распределенного между муниципальными районами, муниципальными округами, городскими округами, городскими округами с внутригородским делением объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере не более 20 процентов от утвержденного общего объема указанных дотаций.

В отношении методологий распределения выравнивающих дотаций муниципальным районам (муниципальным округам, городских округам, городским округам с внутригородским делением) исходя из численности жителей, а также исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности, можно выделить следующие достоинства и недостатки.

Содержание нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего распределение дотаций

Закон, регулирующий межбюджетные отношения в субъекте Российской Федерации, в части, устанавливающей порядок (методику) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), должен включать:

- порядок (методику) определения критерия выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением);

- методику определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением);

- методику расчета размера дотации муниципальному образованию, включая формулы расчета используемых при его расчете параметров;

- в случае замены дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ - порядок расчета и установления заменяющих дотации дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.

Цели предоставления и получатели дотаций

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов становятся актуальными, если происходят изменения в разграничении расходных обязательств или доходных источников, которые не удалось отразить при расчете объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности не должны превращаться в основной инструмент фискального выравнивания, а также механизм, компенсирующий недостаточность общего объема финансовых ресурсов, переданного муниципальным образованиям в форме налоговых и неналоговых доходов, а также дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов может быть предоставлена муниципальным образованиям, например, на компенсацию потерь бюджетов муниципальных образований, возникших в связи с незапланированным снижением в течение финансового года объема доходов местных бюджетов, а также в связи с ростом их расходных обязательств.

Таким образом, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов рекомендуется предоставлять муниципальным образованиям, сбалансированность бюджетов которых резко снизилась в текущем финансовом году (или ожидается ее снижение в очередном финансовом году) вследствие действия внешних факторов, на компенсацию потерь бюджета от действия данных факторов.

Иные дотации могут быть предоставлены в случаях, не требующих контроля использования муниципальными образованиями полученных трансфертов на финансирование конкретных целевых направлений расходов, в том числе с установлением условий предоставления указанных дотаций, а также в целях поощрения достижения наилучших показателей социально-экономического развития муниципальных образований.

В случаях и порядке, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам отдельных муниципальных образований из региональных бюджетов могут предоставляться иные дотации, источником финансового обеспечения которых являются дотации, предоставленные из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели для таких муниципальных образований. Если региональному бюджету предоставляются дотации для двух и более муниципальных образований, то распределение таких дотаций между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете или нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с распределением, утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете или правовым актом Правительства Российской Федерации. В частности, такого рода дотациями могут быть дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований, поступающие в региональные бюджеты из федерального бюджета для последующего предоставления местным бюджетам или дотации, распределяемые на конкурсной основе.

Важным моментом здесь является то, что регион в рамках соответствующих региональных законов и нормативных правовых актов высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации должен для каждого конкретного муниципального образования сохранить тот же размер иной дотации, какой был утвержден соответствующим документом федерального уровня.

Условия предоставления

При предоставлении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов могут устанавливаться направления и условия предоставления данного вида трансфертов. В качестве направлений рекомендуется предусматривать финансирование первоочередных бюджетных расходов, а также погашение кредиторской задолженности местного бюджета и меры по сокращению долговой нагрузки на местный бюджет. В качестве условий предоставления (в случае необходимости их установления) рекомендуется:

- для муниципальных образований, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, предусматривать обязательства, дополнительные к установленным в соглашениях о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных образований;

- для прочих муниципальных образований предусматривать обязательства, аналогичные установленным в соглашениях о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных образований.

В случае предоставления иных дотаций рекомендуется не предусматривать специальных условий предоставления и направлений использования ввиду, как правило, незначительного объема соответствующих трансфертов. Если иные дотации предоставляются муниципальным образованиям за счет дотаций, предоставляемых из федерального бюджета, следует устанавливать условия предоставления и направления использования в соответствии с правилами предоставления данного вида дотаций, утвержденными соответствующим федеральным нормативным правовым актом.

Варианты распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов

В частности, могут быть предложены следующие подходы к предоставлению дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов:

- формульные дотации на очередной финансовый год, которые распределяются между муниципальными образованиями до начала очередного финансового года (одновременно с выравнивающими дотациями) по формуле, учитывающие разницу между уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания и уровнем бюджетной обеспеченности, рассчитанным с учетом прогноза доходов и расходов местных бюджетов;

- формульные дотации на текущий финансовый год, которые распределяются по итогам исполнения местных бюджетов за определенный период текущего финансового года между муниципальными образованиями по формуле, учитывающей текущую динамику доходов и расходов местных бюджетов в течение текущего финансового года;

- индивидуальные дотации, которые предоставляются отдельным местным бюджетам на финансирование отдельных расходных обязательств.

Общие требования

Субсидии местным бюджетам из регионального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях софинансирования публичных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации должны быть утверждены правила, устанавливающие:

- общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий местным бюджетам из регионального бюджета;

- порядок определения и установления предельного уровня софинансирования субъектом Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования.

Порядок предоставления и распределения каждой отдельной субсидии принимается в соответствии с указанными выше общими требованиями и включается в соответствующую государственную программу субъекта Российской Федерации. Кроме того, финансовый орган субъекта Российской Федерации должен утвердить типовую форму соглашения, в соответствии с которой будут заключаться соглашения о предоставлении субсидии местному бюджету из регионального бюджета.

Условием предоставления субсидии бюджету муниципального образования является заключение соглашения о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии бюджету муниципального образования, предусматривающего обязательства муниципального образования по исполнению расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, и ответственность за неисполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.

В случае софинансирования из федерального бюджета расходного обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению субсидии местному бюджету в целях оказания финансовой поддержки выполнения органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения указанные соглашения должны соответствовать требованиям, установленным Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999.

Распределение между муниципальными образованиями субсидий местным бюджетам из регионального бюджета утверждается:

- в части субсидий, распределяемых на конкурсной основе, а также субсидий за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и субсидий, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты за счет резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, - законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете или принятыми в соответствии с ним актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации;

- в части субсидий по основаниям, установленным в пунктах 3 и 8 статьи 217 Кодекса, рекомендуется утверждать нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, принятие которого может быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации;

- в части прочих субсидий - законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете.

Повторное распределение между муниципальными образованиями субсидий, предоставление которых было осуществлено в отчетном финансовом году и в текущем финансовом году обусловлено увеличением бюджетных ассигнований в соответствии с абзацем третьим пункта 3 статьи 95 БК РФ, не осуществляется.

В случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации (кроме закона о бюджете), актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, без внесения изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период могут быть внесены изменения в распределение объемов субсидий между муниципальными образованиями.

При этом допускается утверждение не распределенного между муниципальными образованиями объема субсидий в размере не более 5 процентов общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 процентов общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на второй год планового периода.

Цели предоставления субсидий и выбор направлений софинансирования

Субсидии должны являться инструментом достижения долгосрочных целей субъекта Российской Федерации, определяемых стратегическими документами социально-экономического развития, к которым можно отнести государственные программы субъекта Российской Федерации, а также включенные в них региональные проекты (в рамках реализации национальных проектов) ⁹. Субсидия является одним из инструментов достижения цели государственной программы и регионального проекта (рисунок 2), а достижение целевых индикаторов (показателей результатов), установленных при распределении субсидий, должно способствовать достижению целей госпрограммы (ГП) и регионального проекта (РП).

Рисунок 2 - Формирование целей предоставления субсидий

Органы местного самоуправления должны обеспечивать достижение поставленных органами власти субъекта Российской Федерации целей в рамках собственных полномочий, но с соблюдением условий, определяемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В рамках государственных программ возможно выделение консолидированных (блочных) субсидий ¹⁰, когда субъект Российской Федерации может указать несколько направлений расходов, направленных на достижение цели государственной программы, а органы местного самоуправления могут выбирать, с помощью какого из указанных направлений на их территории указанная цель будет достигнута наиболее эффективным способом.

Предоставление субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субсидий, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, не допускается.

Рекомендуется, чтобы общее количество соответствующих субсидий, предоставляемых из регионального бюджета местным бюджетам, не превышало количество приоритетных направлений расходов, установленных в стратегии социально-экономического развития.

За счет такого подхода создаются условия для концентрации финансовых ресурсов именно на приоритетных для субъекта Российской Федерации направлениях деятельности органов местного самоуправления, обеспечения возможности полноценного учета результатов применения механизмов субсидирования и оценки эффективности предоставления соответствующих субсидий.

Консолидированная субсидия

Можно рекомендовать два основных подхода к консолидации субсидий:

- первый подход предусматривает укрупнение субсидий в рамках государственных программ субъекта Российской Федерации. В этом случае субсидии распределяются по принципу: одна программа - одна субсидия (в случае предоставления субсидий на текущие и капитальные расходы в рамках одной программы может быть выделено две субсидии: одна - на финансирование расходов текущего характера, одна - на финансирование расходов капитального характера);

- второй подход предусматривает объединение всех субсидий на софинансирование капитальных расходов в рамках одной государственной программы субъекта Российской Федерации, ставящей своей целью муниципальное развитие. При этом субсидии на текущие расходы следует предусматривать в государственных программах по целевому (отраслевому) признаку.

Общий размер консолидированной субсидии должен определяться на основе формулы и не зависеть от количества направлений расходования средств, выбранных муниципальным образованием.

Особенности предоставления субсидий на финансирование текущих и капитальных расходов

Субсидии, предоставляемые из региональных бюджетов, можно разделить на две группы ¹¹:

- субсидии на финансирование расходов текущего характера;

- субсидии на финансирование расходов капитального характера.

Данные группы различаются между собой по ряду характеристик (таблица 7).

Таблица 7 - Сравнение характеристик субсидий на финансирование расходов текущего и капитального характера

Особенности софинансирования расходов капитального характера связаны с тем, что в этом случае софинансируется не предоставление услуги, а конкретный объект. Соответственно, выделение средств должно проводиться на основе конкурсного отбора проектов, а результаты конкурса должны учитывать как потребность в данном объекте, так и качество разработки проектной документации и обоснованность затрат.

В случае софинансирования расходов капитального характера допустимо также предоставлять финансовую помощь не на конкурсной основе, а исходя из необходимости осуществления инвестиционного проекта в отношении конкретного объекта. В то же время в этом случае следует учитывать, что такая финансовая помощь может быть оказана не только в форме капитальной субсидии, но и в форме имеющего целевое назначение иного межбюджетного трансферта или бюджетного кредита. При выборе между субсидией, иным межбюджетным трансфертом и целевым бюджетным кредитом можно руководствоваться следующими принципами:

Получатели субсидий

Получателями субсидий могут являться как все муниципальные образования, так и группы муниципальных образований или отдельные муниципальные образования, отвечающие условиям предоставления субсидий.

Применение ограничений с точки зрения определения состава муниципальных образований, имеющих право на получение субсидий из регионального бюджета, должно осуществляться исходя из конечных целей предоставления субсидий.

Наиболее эффективным методом определения целевой группы муниципальных образований, получающих субсидии, является оценка зависимости объемов и качества оказываемых услуг в рамках конкретного полномочия органов местного самоуправления от получения или неполучения субсидии. Не менее важно принимать во внимание и то, насколько получаемый эффект повышения качества реализации соответствующего полномочия влияет на социально-экономическую ситуацию и качество управления общественными финансами в субъекте Российской Федерации в целом.

Так, реализация отдельных полномочий может иметь первоочередное значение для отдельных муниципальных образований и оказывать эффект на субъект Российской Федерации в целом (например, в части культуры, решения вопросов с ветхим и аварийным жильем и др.), но сама потребность в соответствующих финансовых ресурсах распределяется исключительно неравномерно по административно-территориальным образованиям.

Вследствие этого в случае применения общего, "равного" подхода обеспечивается субсидирование исполнения рассматриваемых полномочий для всех муниципальных образований, несмотря на то что для значительной части из них данная поддержка не оказывает хоть сколько-нибудь значимого эффекта. С другой стороны, за счет этого сокращаются финансовые ресурсы, которые могут быть использованы для предоставления субсидий из регионального бюджета тем муниципалитетам, решение конкретной задачи в которых может оказать существенное влияние на достижение приоритетов развития субъекта Российской Федерации.

Таким образом, вопрос выбора муниципальных образований должен решаться на основе оценки степени воздействия оказываемой поддержки на повышение качества реализации соответствующих полномочий органов местного самоуправления. Более того, каждое мероприятие, в рамках которого происходит выделение субсидий, должно иметь целевые показатели (индикаторы достижения целей). В этом случае при подготовке отчета о реализации государственной программы субъекта Российской Федерации можно будет оценить результативность и эффективность предоставления субсидий по данному полномочию.

В случае передачи конкретного полномочия одного муниципального образования другому муниципальному образованию (на основании соответствующего соглашения о передаче полномочий), субсидия из регионального бюджета на софинансирование расходного обязательства, возникающего при осуществлении данного полномочия, должна предоставляться бюджету первого муниципального образования, за которым это полномочие было изначально закреплено, а не второго муниципального образования, которому это полномочие было передано первым муниципальным образованием по соглашению о передаче полномочий. Соответственно первое муниципальное образование в дальнейшем направит данные средства второму муниципальному образованию в форме иного межбюджетного трансферта.

Определение общего объема субсидий и уровней софинансирования соответствующих расходных обязательств

Предсказуемость и прозрачность формирования и распределения субсидий являются необходимым условием эффективного использования данного инструмента.

Общий объем субсидий должен определяться, с одной стороны, исходя из необходимости достижения вертикальной сбалансированности бюджетной системы субъекта Российской Федерации, с другой - исходя из приоритетности тех или иных направлений развития в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем задача формирования общего объема субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам должна решаться также с учетом планирования оптимального уровня софинансирования объемов финансового обеспечения конкретных полномочий органов местного самоуправления.

Применяются различные подходы к установлению уровней софинансирования субсидий из регионального бюджета. Так, для отдельных полномочий, на реализацию которых предоставляются целевые межбюджетные трансферты и которые, как правило, являются высокоприоритетными либо весьма затратными с точки зрения возможности их финансового обеспечения исключительно за счет собственных средств местных бюджетов, зачастую устанавливается максимальный уровень софинансирования со стороны субъекта Российской Федерации в пределах от 90 до 99 процентов соответствующих совокупных расходов на реализацию полномочия.

Когда доля софинансирования со стороны субъекта Российской Федерации не превышает 5-10 процентов, заинтересованность органов местного самоуправления в соблюдении соответствующих условий получения субсидий может быть невелика. Низкий уровень софинансирования может привести к низкой концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях расходов и, следовательно, к снижению эффективности применения данного инструмента.

Рекомендуется ежегодно рассчитывать и утверждать нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации предельные уровни софинансирования субъектом Российской Федерации расходов местных бюджетов в разрезе муниципальных образований ¹².

Предельный уровень софинансирования расходного обязательства муниципального образования из регионального бюджета (Y _j ) можно рассчитывать по следующей формуле (20):

, (20)

где

Y _min - минимальный уровень софинансирования расходных обязательств муниципальных образований из регионального бюджета (например, не менее 5 процентов);

Y _max - максимальный уровень софинансирования расходных обязательств муниципальных образований из регионального бюджета (например, не более 95 процентов);

РБО _j - уровень расчетной бюджетной обеспеченности j-го муниципального образования на соответствующий финансовый год (после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и (или) замены дотации (части дотации) дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ);

РБО _min - минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности на соответствующий финансовый год (после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и (или) замены дотации (части дотации) дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ);

РБО _max - максимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности на соответствующий финансовый год (после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и (или) замены дотации (части дотации) дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ).

В любом случае как общие объемы субсидий, так и уровни софинансирования отдельных расходных обязательств со стороны субъекта Российской Федерации должны определяться исходя из их достаточности для оказания соответствующего воздействия на политику органов местного самоуправления при реализации ими собственных полномочий, на поддержку исполнения которых направлены усилия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, при сохранении финансовой, организационной и политической самостоятельности и ответственности муниципальных органов власти за конечный результат.

Уровень софинансирования субсидий со стороны местных бюджетов может быть дифференцирован. Например, учет уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в методике распределения субсидий между муниципальными образованиями в определенной степени гарантирует неискажение результатов фискального выравнивания предоставлением целевых межбюджетных трансфертов.

Уровень софинансирования расходных обязательств муниципальных образований из регионального бюджета при предоставлении субсидий не может быть установлен равным 0% или 100% ни для одного из муниципальных образований.

Вопросы организации предоставления субсидий

Одной из важных предпосылок эффективного использования межбюджетных субсидий является правильная организация их предоставления. В этой связи субъектам Российской Федерации рекомендуется обратить внимание на следующее:

- распределение субсидий (кроме конкурсных, а также субсидий за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и субсидий, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты за счет резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) утверждается законом о региональном бюджете, поэтому правила предоставления и распределения отдельных субсидий (изменения в данные правила) должны вноситься в высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации до начала очередного финансового года (на этапе разработки проекта регионального бюджета);

- заключение соглашений с муниципальными образованиями о предоставлении субсидий местным бюджетам возможно только после распределения субсидий между конкретными муниципальными образованиями;

- соглашения о предоставлении субсидий местным бюджетам, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, следует заключать до 15 февраля очередного финансового года,

- срок заключения соглашений о предоставлении субсидий, распределение которых утверждается актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в том числе по случаям и основаниям, установленным пунктами 3 и 8 статьи 217 БК РФ, а также пунктом 10 статьи 217 БК РФ, должен определяться субъектом Российской Федерации самостоятельно в законодательных и (или) нормативных правовых акта субъекта Российской Федерации (например, в положении о бюджетном процессе, утвержденном законом субъекта Российской Федерации);

- соглашения о предоставлении субсидий местным бюджетам, бюджетные ассигнования на предоставление которых предусмотрены в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, должны заключаться не позднее 30 дней после дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации;

- соглашение о предоставлении субсидии заключается на срок, который не может быть менее срока, на который в установленном порядке утверждено распределение субсидий между муниципальными образованиями;

- при нарушении сроков заключения соглашений соответствующие бюджетные ассигнования регионального бюджета (изначально предусмотренные на предоставление субсидии) следует направлять в резервный фонд высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям;

- для каждой субсидии могут предусматриваться меры ответственности за нарушение сроков заключения и выполнения соглашений, в том числе за невыполнение показателей результативности использования субсидии;

- в течение финансового года рекомендуется осуществлять перечисление средств субсидии "под фактическую потребность", то есть после подтверждения наличия у муниципальных образований денежных обязательств по исполнению соответствующего расходного обязательства, софинансируемого за счет регионального бюджета.

Также субъектам Российской Федерации рекомендуется принять законы о случаях и порядке внесения изменений в распределение объемов субсидий между муниципальными образованиями без внесения изменений в закон о региональном бюджете. К таким случаям могут быть отнесены следующие:

- увеличение общего объема бюджетных ассигнований по соответствующей субсидии;

- отсутствие потребности у муниципального образования в соответствующей субсидии в утвержденном размере, которое подтверждается письменным обращением органа местного самоуправления муниципального образования к соответствующему главному распорядителю средств регионального бюджета;

- возникновение экономии, полученной при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;

- применение мер финансовой ответственности к муниципальному образованию, не выполнившему обязательства, предусмотренные соглашением о предоставлении соответствующей субсидии;

- распределение между муниципальными образованиями не распределенного законом о региональном бюджете объема субсидий.

В случае предоставления конкурсных субсидий, а также субсидий из резервных фондов, сроки заключения соглашений определяются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, если субсидии распределяются актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Если такие субсидии распределяются законом субъекта Российской Федерации о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, то соглашения заключаются не позднее 30 дней после дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае, когда конкурсные субсидии или субсидии из резервных фондов распределены актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в срок до 15 февраля, то в целях ускорения доведения субсидий до местных бюджетов соответствующие соглашения рекомендуется заключать регионам и муниципальным образованиям также в срок до 15 февраля.

Заключение соглашений о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии, распределяемых между муниципальными образованиями на конкурсной основе, является обязательным и должно осуществляться до их предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам с учетом требований статьи 139 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

По основаниям, установленным пунктом 3 статьи 217 БК РФ, и дополнительным основаниям, предусмотренным в соответствии с пунктом 8 статьи 217 БК РФ, в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в соответствии с решениями руководителя финансового органа.

Пунктом 10 статьи 217 БК РФ на постоянной основе установлено, что на средства, предоставляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с решениями, предусмотренными пунктом 3 статьи 217 БК РФ, и основаниями, предусмотренными в соответствии с пунктом 8 статьи 217 БК РФ, не распространяются положения абзаца первого пункта 4 статьи 139 БК РФ (т.е. не распространяется обязательность распределения субсидий местным бюджетам законом субъекта Российской Федерации). Поэтому такое распределение может утверждаться нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 2 ноября 2023 г. N 520-ФЗ "О внесении изменений в статьи 96.6 и 220.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году" (далее - Федеральный закон N 520-ФЗ), в редакции от 25 декабря 2023 года, установлены особенности исполнения федерального бюджета в 2024 году, в том числе в части оперативного доведения межбюджетных трансфертов до местных бюджетов в 2024 году.

Так, частью 12 статьи 6 Федерального закона N 520-ФЗ определено, что в 2024 году дополнительно к основаниям для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации, в соответствии с решениями высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации без внесения изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут быть внесены изменения в случае перераспределения бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики, дополнительных мероприятий в сфере национальной обороны и национальной безопасности, включая осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, мероприятий, связанных с оказанием содействия в подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, и на цели, определенные высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, а также в случае перераспределения бюджетных ассигнований между видами источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

При этом внесение изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации по данным основаниям может осуществляться с превышением общего объема расходов, утвержденных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (часть 13 статьи 6 Федерального закона N 520-ФЗ).

Таким образом, бюджетным законодательством предусмотрены различные основания для оперативного перераспределения субсидий нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и их доведения до местных бюджетов. Такое перераспределение может быть как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения объема межбюджетных трансфертов.

Учитывая изложенное, в связи с нераспространением положений отдельных норм БК РФ на общие правила распределения между местными бюджетами субсидий, которое установлено пунктом 10 статьи 217 БК РФ, полагаем возможным принятие субъектом Российской Федерации решения о перераспределении как "новых", так и "действующих" субсидий местным бюджетам нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

При этом необходимо обратить внимание, что в соответствии с пунктом 3 статьи 139 БК РФ субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субсидии правилами и методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Содержание нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего предоставление субсидий

В нормативном правовом акте высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, регулирующем предоставление субсидии, должны быть установлены:

- цели предоставления субсидии, соответствующие стратегическим документам социально-экономического развития и целям государственной программы, в рамках которой выделяется субсидия;

- условия предоставления субсидий ¹³;

- условия расходования субсидий;

- критерии отбора муниципальных образований для предоставления субсидий;

- методика распределения субсидий между муниципальными образованиями, включающая определение уровня софинансирования;

- порядок оценки эффективности использования субсидий, включающий показатели результативности, характеризующие достижение поставленных целей, и методику их оценки;

- сроки и порядок представления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий;

- основания и порядок применения бюджетных мер принуждения к муниципальному образованию за несоблюдение условий соглашений о предоставлении субсидий.

Механизмы перераспределения полномочий

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти и органами местного самоуправления) в общем случае регулируется Конституцией Российской Федерации, а также федеральными законами, в том числе Федеральным законом N 131-ФЗ. Между тем исполнение отдельных полномочий на конкретных территориях может быть целесообразнее передать другому уровню публичной власти. Действующее законодательство предусматривает для этого несколько механизмов перераспределения полномочий:

- делегирование полномочий (наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо передача части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с договорами, заключаемыми между органами местного самоуправления поселения (внутригородского района) и муниципального района (городского округа с внутригородским делением));

- межмуниципальное сотрудничество (глава 9 Федерального закона N 131-ФЗ) - муниципальные образования в целях совместного решения вопросов местного сотрудничества могут в том числе создавать межмуниципальные организации. Например, в случае поселений это служит альтернативой передаче соответствующих полномочий на уровень муниципального района;

- исполнение полномочий местной администрации поселения - центра муниципального района местной администрацией муниципального района (абзац третий части 2 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ);

- перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации (часть 1.2 Федерального закона N 131-ФЗ). Такое перераспределение допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Наиболее популярным механизмом является делегирование полномочий, однако при принятии решений о перераспределении полномочий следует учитывать возможность применения и иных механизмов, а также сочетания нескольких механизмов.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусмотрено Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ. Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и могут осуществлять отдельные государственные полномочия в случае передачи им таких полномочий на основе федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и (или) региональными законами по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Переданные государственные полномочия являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ отдельные государственные полномочия передаются на осуществление органам местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, федеральным законодательством допускается передача отдельных государственных полномочий на уровень городских и сельских поселений (внутригородских районов).

Федеральным законом N 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом субвенции должны определяться с учетом затрат на организацию осуществления переданных полномочий, включая расходы на оплату труда, а также материально-техническое обеспечение. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение соответствующих расходных обязательств остается за органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам. В случае принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в соответствии со статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации возникают расходные обязательства муниципального образования, то есть обязанность предоставить средства из местного бюджета.

Если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчетов соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении преданных государственных полномочий, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального образования. Таким образом, допускается использование собственных средств местных бюджетов сверх объема предоставленной субвенции на осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает особенности финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления делегированных федеральных полномочий (непосредственно передаваемых органам местного самоуправления и (или) делегированных регионам с последующей передачей органам местного самоуправления). Согласно статье 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации методики в части положений о распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субвенции бюджету субъекта Российской Федерации, предоставленные из федерального бюджета, должны соответствовать требованиям порядков определения и распределения между субъектами Российской Федерации общего объема субвенций, утверждаемых федеральными законами, и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, федеральные и (или) региональные полномочия, делегированные органам местного самоуправления, должны обеспечиваться за счет субвенций из федерального (регионального) бюджета. Вместе с тем, в случае отсутствия результата расчета объема субвенций (или при нулевом результате) при применении федеральной (региональной) методики отдельные государственные полномочия могут делегироваться органам местного самоуправления без предоставления субвенций.

Отказ от исполнения отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, возможен только при наличии признания в судебном порядке несоответствия федеральных законов или законов субъекта Российской Федерации, иных нормативных правовых актов требованиям статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ.

Выбор полномочий для делегирования

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Частью 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" определен перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из них частью 12 статьи 52 указанного закона выделены полномочия, которые не могут передаваться органам местного самоуправления.

При этом рекомендуется передавать полномочия, исполнять которые эффективнее именно на местном уровне, например полномочия, напрямую связанные с предоставлением услуг населению. В этом случае органы местного самоуправления действительно способны эффективнее, чем органы государственной власти, исполнять данные полномочия. К таким полномочиям могут быть отнесены полномочия в сфере опеки и попечительства, социальной поддержки и социального обслуживания населения, организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и т. д.

Добровольное исполнение государственных полномочий

У органов местного самоуправления (за исключением муниципальных образований, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (без учета дотаций местным бюджетам, предоставленных в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей, в том числе показателей социально-экономического развития муниципальных образований, и (или) поощрения за лучшие практики деятельности органов местного самоуправления) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема доходов местного бюджета (за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными между муниципальным районом и поселениями договорами), есть право на осуществление государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами и если представительный орган муниципального образования принял решение о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. Расходы на данные полномочия осуществляет соответствующее муниципальное образование. Исполнение муниципальным образованием указанных государственных полномочий не будет являться основанием для выделения им финансовых средств из федерального или регионального бюджета.

Для указанных выше муниципальных образований предусмотрена также возможность устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование этих расходов осуществляется муниципальным образованием за счет собственных доходов (за исключением целевых средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Любое муниципальное образование может также дополнительно к полученным из соответствующего бюджета финансовым средствам на реализацию государственных полномочий использовать для финансирования собственные доходы (за исключением целевых средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Федеральными законами, предусматривающими приостановление действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также установление особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствующем финансовом году, могут также быть установлены временные нормы, предоставляющие дополнительные возможности по финансированию исполнения государственных полномочий за счет собственных средств местных бюджетов.

Контроль за исполнением переданных полномочий

В законодательстве субъектов Российской Федерации содержится ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных полномочий, переданных им органами государственной власти. Целесообразно применять установленные в законодательстве субъектов Российской Федерации способы и методы государственного контроля в комплексе на всех этапах передачи органами государственной власти отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, а именно:

- на начальном этапе передачи государственных полномочий - согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, при этом возможно применение методов встречного планирования, основанного на взаимном изучении проектов планов передачи полномочий;

- в процессе передачи полномочий и предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств - организационно-правовое и методическое обоснование, сформулированное в указаниях государственных органов органам местного самоуправления по вопросам реализации передаваемых государственных полномочий;

- на стадии реализации переданных государственных полномочий органам местного самоуправления - организация систематического рассмотрения их отчетов перед органами государственной власти и направление при необходимости запросов органам местного самоуправления с целью получения документов и иной информации о реализации переданных полномочий;

- с целью выявления и устранения нарушений при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления - проверки и ревизии деятельности органов местного самоуправления только в пределах переданных полномочий. Закрепление норм, ограничивающих возможности вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления только пределами переданных полномочий, является важной частью формирования законов субъектов Российской Федерации в рамках реализации норм статьи 21 Федерального закона N 131-ФЗ;

- в случае выявления нарушений требований законов субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий - письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Цели предоставления субвенций

Субвенции местным бюджетам из регионального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам из регионального бюджета в целях финансового обеспечения публичных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Цели предоставления субвенций определяются перечнем государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Общий объем субвенций

Общий объем субвенций на исполнение делегированного государственного полномочия (S) может рассчитываться по следующей формуле (21):

S=SUM _jS _j, (21)

где

S _j - размер конкретной субвенции из регионального бюджета j-му муниципальному образованию.

Общий объем транзитной субвенции (в случае передачи субъектами Российской Федерации соответствующих полномочий Российской Федерации органам местного самоуправления в установленном законодательством Российской Федерации порядке) (S) может также рассчитываться по следующей формуле (22):

S = FS + RS, (22)

где

FS - размер субвенции субъекту Российской Федерации из федерального бюджета на исполнение соответствующего полномочия;

RS - дополнительный размер субвенции местным бюджетам на исполнение соответствующего полномочия (в случае принятия решения о дополнительном использовании собственных средств субъекта Российской Федерации на исполнение соответствующего полномочия).

Расчет размера субвенции

Каждый вид субвенций должен распределяться между всеми муниципальными образованиями, исполняющими соответствующие переданные полномочия, по единой методике, утвержденной законом субъекта Российской Федерации. Распределение субвенции каждого вида должно производиться пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и в соответствии с нормативами формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Размер конкретной субвенции из регионального бюджета j-му муниципальному образованию (S _j ) в общем случае может рассчитываться по следующей формуле (23):

S _j=Р _jП _jК _j, (23)

где

Р _j - расчетный норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый исполнительными органами субъектов Российской Федерации (либо соответствующим федеральным законом);

П _j - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т. д.) в j-ом муниципальном образовании;

К _j - поправочный коэффициент расходных потребностей j-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.

При распределении транзитной субвенции ее размер j-му муниципальному образованию (S _j ) может также рассчитываться по следующей формуле (24):

S _j=SП _jК _j/SUM _j(П _jК _j), (24)

где

S - общий объем субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на исполнение делегированного государственного полномочия;

П _j - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т. д.) в j-ом муниципальном образовании;

К _j - поправочный коэффициент расходных потребностей j-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя;

SUM - знак суммирования.

Указанный поправочный коэффициент в общем виде определяется путем соотношения значения показателя, который отражает наиболее существенные факторы, влияющие на стоимость предоставления определенной бюджетной услуги в конкретном муниципалитете, с аналогичным показателем в целом по совокупности муниципалитетов (в среднем по субъекту Российской Федерации).

Распределение субвенций, предоставляемых за счет средств федерального бюджета на исполнение полномочий, делегированных органам местного самоуправления Российской Федерации, должно производиться по методике, соответствующей требованиям федеральных законов, устанавливающих данный вид субвенций, или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. В частности, данные субвенции должны распределяться пропорционально численности тех категорий граждан, численность которых была учтена при определении объема субвенций региональным бюджетам.

В связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2024 г. N 181-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при определении норматива расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг стало необходимым учитывать не только собственно расходы на предоставление конечных услуг, но также все затраты на организацию осуществления переданных полномочий, включая расходы на оплату труда, а также материально-техническое обеспечение. Соответствующие изменения должны быть внесены во все действующие законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие делегирование государственных полномочий на местный уровень.

Так, даже при отсутствии необходимости увеличения штатной численности сотрудников органов местного самоуправления и отсутствии иных материальных затрат осуществление переданного государственного полномочия предполагает, как минимум, участие сотрудников органов местного самоуправления в данном процессе. Поэтому, несмотря на то, что федеральное законодательство, регулирующее вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в случае отсутствия результата расчета объема субвенций (или при нулевом результате) при применении федеральной (региональной) методики допускает делегирование органам местного самоуправления таких полномочий без предоставления субвенций, отсутствие субвенций может являться основанием для отказа от исполнения муниципальным образованием соответствующих полномочий.

Повторное распределение между муниципальными образованиями субвенций, предоставление которых было осуществлено в отчетном финансовом году и в текущем финансовом году обусловлено увеличением бюджетных ассигнований в соответствии с абзацем третьим пункта 3 статьи 95 БК РФ, не осуществляется.

Допускается утверждение не распределенной между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из регионального бюджета в объеме, не превышающем 5 процентов общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между местными бюджетами в порядке, установленном высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, на те же цели в процессе исполнения регионального бюджета без внесения изменений в закон субъекта Российской Федерации о региональном бюджете.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. Данное требование не распространяется на субвенции, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты за счет резервного фонда Правительства Российской Федерации, а также за счет резервного фонда высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Отсутствие на момент принятия регионального закона о бюджете данных, необходимых для расчета распределения субвенций, не является основанием для нераспределения субвенций, распределение которых в соответствии с требованиями статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации должно быть утверждено законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете.

Распределение субвенций, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты за счет резервного фонда Правительства Российской Федерации, а также за счет резервного фонда высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, может быть утверждено правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Использование бюджетных ассигнований резервного фонда высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации устанавливается в соответствии с пунктом 6 статьи 81 БК РФ высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. Указанным порядком рекомендуется определить, в форме какого акта высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации утверждается распределение субвенций, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10 статьи 217 БК РФ по основаниям, установленным пунктом 3 статьи 217 БК РФ, и дополнительным основаниям, предусмотренным в соответствии с пунктом 8 статьи 217 БК РФ, субъектом Российской Федерации может быть принято решение о перераспределении как "новых", так и "действующих" субвенций местным бюджетам (как в сторону их увеличения, так и в сторону уменьшения) нормативно-правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, если такое перераспределение допускается бюджетным законодательством Российской Федерации. Соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись могут быть внесены без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

Частью 12 статьи 6 Федерального закона N 520-ФЗ определено, что в 2024 году дополнительно к основаниям для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации, в соответствии с решениями высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации без внесения изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут быть внесены изменения в случае перераспределения бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики, дополнительных мероприятий в сфере национальной обороны и национальной безопасности, включая осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, мероприятий, связанных с оказанием содействия в подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, и на цели, определенные высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, а также в случае перераспределения бюджетных ассигнований между видами источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

При этом внесение изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации по данным основаниям может осуществляться с превышением общего объема расходов, утвержденных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (часть 13 статьи 6 Федерального закона N 520-ФЗ).

Частью 15 статьи 6 Федерального закона N 520-ФЗ установлено, что до 1 января 2025 года на средства, предоставляемые из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с решениями, предусмотренными частями 9 - 11 и 24 статьи 5 указанного Федерального закона, частью 12 статьи 6 и пунктами 3 и 7 статьи 217 БК РФ, и основаниями, предусмотренными в соответствии с пунктом 8 статьи 217 БК РФ, и на средства, зарезервированные в составе бюджетных ассигнований, утвержденных законом о соответствующем бюджете на текущий финансовый год и плановый период, не распространяются положения пункта 5 статьи 140 БК РФ.

В целях оперативного перечисления остатков межбюджетных трансфертов местным бюджетам остатки субсидий, имеющих целевое назначение, независимо от способа их образования на начало текущего финансового года, после их подтверждения в установленном порядке могут направляться в объеме, определяемом законом субъекта Российской Федерации и не превышающем сумму остатка неиспользованных бюджетных ассигнований на соответствующие цели, в текущем финансовом году в местные бюджеты на основании "прежнего" распределения межбюджетных трансфертов, утвержденного на отчетный финансовый год. Принятие какого-либо дополнительного законодательного (нормативно-правового акта) субъекта Российской Федерации в этих целях не требуется.

Таким образом, распределение субсидий, предоставление которых обусловлено увеличением бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации за счет остатков, не осуществляется, и при формировании на основании пункта 2.1 статьи 219 БК РФ уведомления о предоставлении местным бюджетам межбюджетных трансфертов за счет остатков отчетного года следует руководствоваться объемами указанных остатков, сложившихся по результатам исполнения соответствующих местных бюджетов. При этом формирование уведомления финансовому органу муниципального образования осуществляется на основании ранее утвержденного распределения в объеме остатков межбюджетных трансфертов, сложившихся по конкретному муниципальному образованию.

Содержание нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями допускается в рамках федерального закона и (или) закона субъекта Российской Федерации, в которых устанавливаются конкретные государственные полномочия, передаваемые на местный уровень с федерального или регионального уровня.

Согласно части 6 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:

- вид или наименования муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями;

- перечень прав (использование собственных материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий и др.) и обязанностей (результаты исполнения переданных полномочий на уровне не ниже определенных требований) органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти (выделение субвенций на финансирование, контроль за исполнением и т. д.) при осуществлении соответствующих полномочий;

- способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, регионального бюджета для осуществления соответствующих полномочий и распределения их между муниципальными образованиями;

- перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий;

- порядок предоставления отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий (форма отчетности, а также периодичность и сроки ее представления);

- порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов;

- условия и порядок прекращения исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В соответствии с частью 6.1 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

- права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

- права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Также законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, устанавливающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

В случае наделения органов местного самоуправления поселений (внутригородских районов) отдельными государственными полномочиями органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут передать полномочия по расчету и предоставлению субвенций на их исполнение органам местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением). В этом случае законом субъекта Российской Федерации должны быть установлены порядок и методика расчета субвенций муниципальным районам (городским округам с внутригородским делением) на исполнение данных полномочий, а также порядок и методика расчета органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) субвенций из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) бюджетам поселений (внутригородским районам) на осуществление соответствующих государственных полномочий.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из регионального бюджета, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения между муниципальными образованиями общего объема таких субвенций.

Особенности предоставления единой субвенции

Возможно предоставление единой субвенции, которая может формироваться для финансового обеспечения двух и более переданных государственных полномочий путем объединения отдельных видов субвенций. Порядок формирования и предоставления единой субвенции утверждается законом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Правительством Российской Федерации.

В случае объединения субвенций в единую субвенцию рекомендуется утвердить отдельные методики распределения для каждой из субвенций, входящей в состав единой субвенции. Указанные методики могут утверждаться одним законом субъекта Российской Федерации (нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации), либо разными законами субъекта Российской Федерации (нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации).

Единственным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции главного распорядителя средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных на предоставление единой субвенции, может быть как финансовый орган субъекта Российской Федерации, так и иной исполнительный орган субъекта Российской Федерации.

Особенности предоставления субвенций на исполнение полномочия по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования

Согласно пункту 27 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся полномочия по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления распространяются на муниципальные общеобразовательные организации, то есть преимущественно на учреждения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, которые находятся в муниципальной собственности (теоретически в муниципальной собственности могут находиться общеобразовательные организации и иных организационно-правовых форм). Количество учреждений, их мощность, число занятых в них работников, уровень оплаты труда определяются представительными органами местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением в ходе формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг. Расходы на оплату труда, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы финансируются за счет субвенций из регионального бюджета. Данные субвенции рассчитываются для каждого муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением) исходя из численности учащихся, детей соответствующих возрастных категорий, других параметров, отражающих потребность в получении общеобразовательных услуг.

Данный вид субвенций отличается от прочих, так как в данном случае речь идет не о делегировании полномочий, а о совместном исполнении полномочий, при котором субъект Российской Федерации исполняет полномочие посредством предоставления субвенций.

Особенности организации межбюджетных отношений с наукоградами

В соответствии с Федеральным законом от 07.04.1999 N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 70-ФЗ) присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов региональным бюджетам для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона N 70-ФЗ данные межбюджетные трансферты не должны учитываться при распределении межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов, в частности, объем данных трансфертов не должен учитываться при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Особенности организации межбюджетных отношений с закрытыми административно-территориальными образованиями

В соответствии с Законом Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон N 3297-1) из федерального бюджета выделяются межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административно-территориальных образований, рассчитываемые с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований.

Дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их правовым режимом, компенсируются из федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Объемы и формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии с абзацем третьим пункта 2 статьи 5.1 Закона N 3297-1 указанные трансферты из федерального бюджета не должны учитываться при распределении межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам, в частности, объем данных трансфертов не должен учитываться при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Цели предоставления дотаций

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их предоставления городским, сельским поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации.

Цель предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района - выравнивание возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления поселений полномочий по решению вопросов местного значения.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, является обязанностью муниципального района, так как соответствующее полномочие входит в перечень вопросов местного значения муниципального района, установленных статьей 15 Федерального закона N 131-ФЗ.

Объем дотаций

Общий объем дотаций утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Порядок определения общего объема и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

В отличие от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) из регионального бюджета, для дотаций, перечисляемых из бюджетов муниципальных районов, отсутствует требование определения объема дотаций исходя из достижения критерия выравнивания. В то же время общий объем дотаций, предоставляемый за счет бюджетов муниципальных районов, рекомендуется определять исходя из необходимости достижения вертикальной сбалансированности бюджетов с учетом размера дотаций, переданных поселениям за счет средств регионального бюджета.

Варианты распределения дотаций

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждается решением о бюджете муниципального района на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год). Порядок распределения дотаций устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации дотации на выравнивание (кроме дотаций, источником финансового обеспечения которых являются субвенции из регионального бюджета) предоставляются поселениям с расчетной бюджетной обеспеченностью, не превышающей критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит прямого указания на то, что данные дотации должны распределяться исходя из расчетной бюджетной обеспеченности. Тем не менее рекомендуется распределять их исходя из бюджетной обеспеченности.

При этом законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, что при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений помимо налоговых доходов могут учитываться неналоговые доходы бюджетов поселений, формируемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, и (или) законами субъектов Российской Федерации, и (или) муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов за счет:

- платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- платы за передачу в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков;

- платы за передачу в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков (за исключением земельных участков, предоставленных муниципальным предприятиям, в том числе казенным, муниципальным бюджетным и автономным учреждениям).

Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств регионального бюджета. В этом случае субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета, являются источником для финансирования дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Соответствующие дотации распределяются исходя из численности населения.

Субъект Российской Федерации в целях стимулирования увеличения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, предоставляемых за счет бюджетов муниципальных районов, может предоставлять бюджетам муниципальных районов субсидии на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Такой подход позволяет увеличить общий объем дотаций, предоставляемых из бюджетов муниципальных районов.

Одновременное предоставление бюджетам муниципальных районов субсидий и субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений нецелесообразно, так как сильно усложняет процедуру распределения дотаций местным бюджетам.

В случае если проект бюджета муниципального района составляется и утверждается на очередной финансовый год и плановый период, допускается утверждение не распределенного на плановый период объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района в размере не более 20 процентов от общего объема указанных дотаций, утвержденного на соответствующий год планового периода.

Цели предоставления дотаций

Цель предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением - выравнивание возможностей внутригородских районов по осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов является правом, а не обязанностью городского округа с внутригородским делением, так как выравнивание бюджетной обеспеченности не относится к вопросам местного значения муниципальных образований данного типа (в отличие от муниципальных районов, в перечень вопросов местного значения которых выравнивание входит).

Объем дотаций

Порядок определения общего объема и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением утверждаются решением представительного органа городского округа с внутригородским делением о бюджете городского округа с внутригородским делением на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Варианты распределения дотаций

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением утверждаются решением о бюджете городского округа с внутригородским делением на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год). Порядок распределения дотаций устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации дотации на выравнивание (кроме дотаций, источником финансового обеспечения которых являются субвенции из регионального бюджета) предоставляются внутригородским районам с расчетной бюджетной обеспеченностью, не превышающей критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит прямого указания на то, что данные дотации должны распределяться исходя из расчетной бюджетной обеспеченности. Тем не менее рекомендуется распределять их исходя из бюджетной обеспеченности.

При этом законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, что при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности внутригородских районов помимо налоговых доходов могут учитываться неналоговые доходы бюджетов внутригородских районов, формируемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, и (или) законами субъектов Российской Федерации, и (или) муниципальными правовыми актами представительных органов городских округов с внутригородским делением за счет:

- платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- платы за передачу в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков;

- платы за передачу в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков (за исключением земельных участков, предоставленных муниципальным предприятиям, в том числе казенным, муниципальным бюджетным и автономным учреждениям).

Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления городских округов с внутригородским делением могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам внутригородских районов за счет средств регионального бюджета. В этом случае субвенции, полученные бюджетом городского округа с внутригородским делением на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций внутригородским районам за счет средств регионального бюджета, являются источником для финансирования дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов. Соответствующие дотации распределяются исходя из численности населения.

В случае если проект бюджета городского округа с внутригородским делением составляется и утверждается на очередной финансовый год и плановый период, допускается утверждение на плановый период не распределенного объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере не более 20 процентов от общего объема указанных дотаций на соответствующий год планового периода.

Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий

В качестве показателей, характеризующих обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий, могут использоваться следующие:

Сокращение дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующего типа

Сокращение дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующего типа может быть описано как показателями, характеризующими степень дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, так и показателями, отражающими степень сокращения этой дифференциации в результате выравнивания.

К показателям, характеризующим степень дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, можно отнести следующие:

Сохранение стимулов для экономического развития муниципальных образований

В качестве показателя, характеризующего наличие стимулов для экономического развития муниципальных образований, можно использовать коэффициент замещения. Он показывает, насколько прирост доходного потенциала муниципального образования будет компенсирован сокращением выравнивающих трансфертов.

Оценка коэффициента замещения для конкретного муниципального образования может производиться следующим образом. Предположим, что доходы j-го муниципального образования в текущем финансовом году оказались на П _j выше фактических. При этом:

- данное отклонение доходов рассматриваемого муниципального образования произошло только в текущем финансовом году и не сохранилось в последующие годы;

- показатели доходов других муниципальных образований, относящихся к данному типу, остались неизменными;

- данное отклонение доходов рассматриваемого муниципального образования в текущем финансовом году вызвано пропорциональным отклонением всех доходных баз и иных показателей, характеризующих доходный потенциал муниципального образования (данное условие позволит исключить то, что рост доходной базы разных налогов и неналоговых доходов по-разному влияет на оценку доходного потенциала муниципального образования);

- доходный потенциал муниципальных образований на очередной финансовый год рассчитывается по данным за текущий год и k отчетных финансовых лет;

- в условиях низкой процентной ставки ею можно пренебречь;

- выравнивающие дотации распределяются и утверждаются на 3 финансовых года;

- размер выравнивающих дотаций на конкретный финансовый год конкретному муниципальному образованию не может быть снижен по сравнению с утвержденным ранее размером выравнивающей дотации для этого муниципального образования на этот финансовый год;

- методика распределения выравнивающих дотаций не содержит ограничений возможности сокращения размера выравнивающей дотации на конкретный финансовый год по сравнению с размером соответствующей дотации на предшествующий год и остается неизменной в течение всего рассматриваемого периода.

При выполнении указанных выше условий прирост налоговых и неналоговых доходов бюджета j-го муниципального образования произойдет только в текущем финансовом году (год t) и составит П _j. Оценка его доходного потенциала изменится на очередной финансовый год (год t+1) и последующие k финансовых лет величину  _j, ... ДП ^t+k+1. На этот же период изменится и размер выравнивающих дотаций данному муниципальному образованию, вызванный изменением оценки доходного потенциала. Кроме того, размер выравнивающих дотаций на рассматриваемый период (но не менее чем до t+3 года) может измениться в силу особенностей формулы, предполагающей частичное распределение выравнивающих дотаций на плановый период с последующим учетом результатов этого распределения.

Таким образом, точечное отклонение налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального образования в текущем финансовом году на величину П _j вызовет отклонение объема выравнивающей дотации в очередном финансовом году, а также последующих k финансовых годах на , _  _j.

Коэффициент замещения () может рассчитываться как отношение изменения трансферта накопленным итогом за рассматриваемый период (по модулю, так как объем трансферта будет снижаться) к изменению доходного потенциала МО (37):

. (37)

Чем выше значение коэффициента замещения , тем менее выгодно МО наращивать свой доходный потенциал, теряя таким образом часть выравнивающей дотации.

Необходимо отметить, что в случае наличия в методике распределения выравнивающих дотаций ограничений или компенсирующих мер, ограничивающих возможности сокращения размера выравнивающей дотации на конкретный финансовый год по сравнению с размером соответствующей дотации на предшествующий год, число лет, в течение которых будет наблюдаться действие точечного роста бюджетных доходов на размер выравнивающей дотации, может оказаться больше.

Приведенная выше формула может быть также дополнена ставкой дисконтирования.

Стоит также отметить, что коэффициент замещения для каждого муниципального образования будет своим, не совпадающим с соответствующими коэффициентами для других муниципальных образований. Поэтому общий коэффициент замещения для муниципальных образований данного типа может рассчитываться как среднее арифметическое значение по всем таким коэффициентам.

Высокое значения коэффициента замещения (более 0,9) означает практическое отсутствие стимулов для муниципальных образований развивать свою доходную базу, низкое значение (менее 0,5) - наличие достаточных стимулов для этого.

Оценка эффективности выравнивания

Оценка эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (далее - оценка эффективности) может проводиться раздельно для каждого из типов муниципальных образований.

Оценка эффективности (О) может производиться по следующей формуле (38):

О=(О ^dif+О ^eq+О ^bal+О ^s)/4, (38)

где

О ^dif - оценка дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;

О ^eq - оценка сокращения дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;

О ^bal - оценка сбалансированности местных бюджетов;

О ^s - оценка стимулов для экономического развития муниципальных образований.

Оценка дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (О ^dif) может производиться по следующей формуле (39):

О ^dif=1-К ^dif, (39)

где

К ^dif - показатель, характеризующий степень дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания;

Оценка сокращения дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (О ^eq) может производиться по следующей формуле (40):

О ^eq=К ^eq, (40)

где

К ^eq - показатель, характеризующий степень сокращения дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований в результате выравнивания.

Оценка сбалансированности местных бюджетов (О ^bal) может производиться по одной из следующих формул (41):

О ^bal=К ^bal или

О ^bal=(А ^max-К ^bal)/(А ^max-А ^min), (41)

где

К ^bal - показатель, характеризующий обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий;

А ^min, А ^max - соответственно минимальное и максимальное допустимые значения соответствующего показателя.

Оценка стимулов для экономического развития муниципальных образований одного типа (О ^s) может производиться по одной из следующих формул (42):

О ^s=1-К ^s или

О ^s=(А ^max-К ^s)/(А ^max-А ^min), (42)

где

К ^s - коэффициент замещения или иной показатель, характеризующий наличие стимулов для экономического развития муниципальных образований;

А ^min, А ^max - соответственно минимальное и максимальное допустимые значения соответствующего показателя. Соответствующие параметры могут быть выбраны исходя из оценок за несколько лет, а также на основе экспертных оценок.

а) при определении общего объема выравнивающих дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации:

- критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением);

- критерии выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления указанных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения;

б) при распределении выравнивающих дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации:

- критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением);

- критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов;

в) при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района:

- критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений;

г) при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением:

- критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности внутригородских районов данного городского округа с внутригородским делением.

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением)

Данный критерий применяется как для определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), так и для определения перечня получателей соответствующих дотаций в части их распределения исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Данный критерий (КВ) является единым для муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением и может рассчитываться по следующим формулам:

Критерии выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления указанных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения

Данные критерии используются для определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов). Критерии могут иметь как абсолютную, так и относительную величину, и рассчитываться раздельно для городских поселений, сельских поселений и внутригородских районов по следующим формулам:

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов

Данный критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности применяется при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) для определения перечня поселений (внутригородских районов), являющихся получателями дотаций. Расчет такого критерия может осуществляться исходя из общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов). При этом он должен быть не ниже минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности, до которого можно довести уровень расчетной бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований соответствующего типа.

Минимальный критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующего типа (КВ) может быть рассчитан исходя из выполнения одного из следующих равенств (51):

ДВБО=(ННД/Н)SUM _j[(КВ-БО _j)ИБР _jН _j]

или

ДВБО=(ННД/РО)SUM _j[(КВ-БО _j)РО _j], (51)

где

ДВБО - общий объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) в части муниципальных образований, относящихся к конкретному типу, в очередном финансовом году (первом и втором годах планового периода);

ННД - налоговые и неналоговые (в части неналоговых доходов, возможность учета которых при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации) доходы бюджетов муниципальных образований соответствующего типа в очередном финансовом году (первом или втором годах планового периода);

Н - численность постоянного населения всех муниципальных образований соответствующего типа;

БО _j - уровень расчетной бюджетной обеспеченности j-го муниципального образования соответствующего типа;

ИБР _j - индекс бюджетных расходов j-го муниципального образования соответствующего типа;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования соответствующего типа;

РО _j - расчетный объем расходных обязательств j-го муниципального соответствующего типа;

РО - расчетный объем расходных всех муниципальных образований соответствующего типа;

SUM - знак суммирования. Суммируются только слагаемые, имеющие положительное значение.

В случае применения критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, удовлетворяющего приведенному выше соотношению, все муниципальные образования одного типа (городские поселения, сельские поселения, внутригородские районы), имеющие право на получение указанной дотации, после распределения дотации будут иметь одинаковый уровень расчетной бюджетной обеспеченности, равный соответствующему критерию выравнивания.

Значение критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований определенного типа (городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов) (КВ) в этом случае может быть рассчитано по одной из следующих формул (52):

КВ=БО _k+[ДВБО/(ННД/Н)-SUM _j=1,k ((БО _k-БО _j)ИБР _jН _j)]/SUM _j=1,k (ИБР _jН _j)

или

КВ=БО _k+[ДВБОРО/ННД-SUM _j=1,k ((БО _k-БО _j)РО _j)]/SUM _j=1,k (РО _j), (52)

где

k - порядковый номер муниципального образования по росту бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа, для которого выполняется следующее условие: общий утвержденный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на соответствующий финансовый год достаточен для подтягивания уровня бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований до уровня бюджетной обеспеченности k-го муниципального образования (БО _k), но недостаточен для подтягивания уровня бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований до уровня бюджетной обеспеченности следующего за ним по росту бюджетной обеспеченности (k+1-го) муниципального образования соответствующего типа;

БО _k, БО _j - уровень расчетной бюджетной обеспеченности k-го, j-го муниципального образования соответствующего типа;

ДВБО - общий объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) в части муниципальных образований, относящихся к соответствующему типу, в очередном финансовом году (первом и втором годах планового периода);

ННД - налоговые и неналоговые (в части неналоговых доходов, возможность учета которых при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации) доходы бюджетов муниципальных образований соответствующего типа в очередном финансовом году (первом или втором годах планового периода);

Н - численность постоянного населения всех муниципальных образований соответствующего типа;

ИБР _j - индекс бюджетных расходов j-го муниципального образования соответствующего типа;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования соответствующего типа;

РО _j - расчетный объем расходных обязательств j-го муниципального соответствующего типа;

РО - расчетный объем расходных всех муниципальных образований соответствующего типа;

SUM - знак суммирования. Суммирование производится по всем муниципальным образованиям, уровень бюджетной обеспеченности которых до распределения дотаций был не выше уровня бюджетной обеспеченности k-го муниципального образования.

Для индекса k выполняется одно из следующих неравенств (53):

(ННД/Н)SUM _j=1,k (БО _k-БО _j)ИБР _jН _jДВБО<+(ННД/Н)SUM _j=1,k+1 (БО _k+1-БО _j)ИБР _jН _j

или

(ННД/РО)SUM _j=1,k (БО _k-БО _j)РО _jДВБО(ННД/РО)SUM _j=1,k+1 (БО _k+1-БО _j)РО _j, (53)

где

k - порядковый номер муниципального образования по росту бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа, для которого выполняется следующее условие: общий утвержденный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в части муниципальных образований соответствующего типа на соответствующий финансовый год достаточен для подтягивания уровня бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований до уровня бюджетной обеспеченности k-го муниципального образования (БО _k), но недостаточен для подтягивания уровня бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований до уровня бюджетной обеспеченности следующего за ним по росту бюджетной обеспеченности (k+1-го) муниципального образования соответствующего типа;

БО _k, БО _k+1, БО _j - уровень расчетной бюджетной обеспеченности k-го, k+1-го, j-го муниципального образования соответствующего типа;

ДВБО - общий объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) в части муниципальных образований, относящихся к конкретному типу, в очередном финансовом году (первом и втором годах планового периода);

ННД - налоговые и неналоговые (в части неналоговых доходов, возможность учета которых при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации) доходы бюджетов муниципальных образований соответствующего типа в очередном финансовом году (первом или втором годах планового периода);

Н - численность постоянного населения всех муниципальных образований соответствующего типа;

ИБР _j - индекс бюджетных расходов j-го муниципального образования соответствующего типа;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования соответствующего типа;

РО _j - расчетный объем расходных обязательств j-го муниципального соответствующего типа;

РО - расчетный объем расходных всех муниципальных образований соответствующего типа;

SUM - знак суммирования. Суммируются только слагаемые, имеющие положительное значение.

В качестве альтернативного варианта определения критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (КВ) для муниципальных образований одного типа можно рекомендовать следующую формулу (54):

КВ = (ННД + ДВБО) / ННД, (54)

где

ДВБО - общий объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) в части муниципальных образований, относящихся к конкретному типу, в очередном финансовом году (первом и втором годах планового периода);

ННД - прогноз (оценка) налоговых и неналоговых (в части неналоговых доходов, возможность учета которых при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации) доходов бюджетов муниципальных образований соответствующего типа в очередном финансовом году (первом или втором годах планового периода).

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений применяется при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района для определения перечня поселений, являющихся получателями дотаций. Расчет такого критерия может осуществляться исходя из принципов, аналогичных рекомендованным для расчета критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов.

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности внутригородских районов городского округа с внутригородским делением

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности внутригородских районов городского округа с внутригородским делением применяется при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением для определения перечня внутригородских районов, являющихся получателями дотаций. Расчет такого критерия может осуществляться исходя из принципов, аналогичных рекомендованным для расчета критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением)

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) определяется исходя из необходимости достижения критерия выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением). Соответственно он должен быть не ниже общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) (ДВБО), который может определяться по одной из следующих формул (55):

ДВБО=SUM _k(КВФВ _kН _k)

или

ДВБО=SUM _{j, k} (КВФВ _kН _j-ДП _j), (55)

где

ДВБО=(ННД/Н)SUM _j[(КВ-БО _j)ИБР _jН _j]

или

ДВБО=(ННД/РО)SUM _j[(КВ-БО _j)РО _j], (56)

где

ННД - прогноз (оценка) налоговых и неналоговых (в части неналоговых доходов, возможность учета которых при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации) доходов муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) без учета дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ;

РО - расчетный объем расходных обязательств всех муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением);

РО _j - расчетный объем расходных обязательств j-го муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением);

КВ - критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением);

БО _j - уровень расчетной бюджетной обеспеченности j-го муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением);

ИБР _j - индекс бюджетных расходов j-го муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением);

Н - численность постоянного населения субъекта Российской Федерации;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением);

SUM - знак суммирования. Суммируются только слагаемые, имеющие положительное значение.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) не может быть меньше общего объема субсидий, перечисляемых из бюджетов муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) в бюджет субъекта Российской Федерации.

В случае установления общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) на уровне, превышающем определенный выше, может возникнуть одна из следующих ситуаций:

- получателем рассматриваемой дотации является муниципальное образование, расчетная бюджетная обеспеченность которого превышает критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), что противоречит требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом выравнивающих дотаций одного муниципального образования может превысить уровень расчетной бюджетной обеспеченности другого муниципального образования, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности, что будет оказывать серьезное дестимулирующее воздействие на экономику муниципальных образований.

В случае возникновения указанной выше ситуации превышение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) над минимальным уровнем рекомендуется распределять в расчете на одного жителя.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов)

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) определяется исходя из необходимости достижения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов. Соответственно он должен быть не ниже общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) (ДВБО), который может определяться по одной из следующих формул (57):

ДВБО=SUM _k(КВФВ _kН _k)

или

ДВБО=SUM _{j, k} (КВФВ _kН _j-ДП _j), (57)

где

КВФВ _k - критерий выравнивания финансовых возможностей поселений (внутригородских районов) для муниципального образования, относящегося к k-му типу (городские поселения, сельские поселения, внутригородские районы);

Н _j - численность постоянного населения j-го поселения (внутригородского района);

Н _k - численность постоянного населения всех муниципальных образований, относящихся к k-му типу (городские поселения, сельские поселения, внутригородские районы);

ДП _j - доходный потенциал j-го поселения (внутригородского района);

SUM - знак суммирования. Суммируются только слагаемые, имеющие положительное значение.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок определения общего объема и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

При определении минимального объема указанных дотаций (ДВБОП) могут применяться следующие методологические подходы:

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением

Рекомендации в отношении расчета общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением полностью аналогичны рекомендациям по определению общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района.

Распределение дотаций на выравнивание исходя из численности жителей в расчете на одного жителя

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований часть выравнивающих дотаций может распределяться исходя из численности жителей в расчете на одного жителя.

В этом случае каждое муниципальное образование получает одинаковый объем финансовых ресурсов в расчете на одного жителя. Данный способ распределения увеличивает общий объем доходов муниципальных образований, но сохраняет различия в уровне доходов в расчете на душу населения.

Часть расчетного размера дотации, определяемая исходя из численности жителей в расчете на одного жителя, на соответствующий финансовый год (РД1 _j) может рассчитываться по одной из следующих формул (64):

РД1 _j=RДВБО1(Н _j/SUM _jН _j)

или

РД1 _j=TН _j, (64)

где

R - доля распределяемого на соответствующий финансовый год объема выравнивающих дотаций (для дотаций на очередной финансовый год R = 1, для дотаций на первый и второй годы планового периода 0,8R1);

ДВБО1 - часть общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований из бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа с внутригородским делением), распределяемая исходя из численности жителей в расчете на одного жителя, в соответствующем финансовом году;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования, имеющего право на получение дотации;

Т - размер дотации в расчете на одного жителя (может быть равен уровню, установленному в качестве критерия выравнивания);

SUM - знак суммирования.

Выравнивание в расчете на одного жителя целесообразно использовать в том случае, если объективная оценка доходного потенциала представляется затруднительной, поскольку для применения этого варианта расчета требуется знать не значения бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а лишь значения численности населения. Однако решение о применении этого способа следует принимать, учитывая также изначальную дифференциацию бюджетной обеспеченности. Если в регионе или муниципальном районе имеются высокообеспеченные муниципалитеты, доходный потенциал которых покрывает расходные потребности, их желательно исключить из числа получателей дотаций. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации это можно сделать, если расчетные налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ) в отчетном году в 1,3 раза и более превышали средний по муниципальным образованиям данного типа уровень.

Использование распределения дотаций исходя из численности жителей может быть целесообразно также в следующих случаях.

Распределение дотаций на выравнивание исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований позволяет наилучшим образом учесть доходные возможности и расходные потребности местных бюджетов. Объектом выравнивания согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации является бюджетная обеспеченность муниципальных образований. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как отношение расчетных налоговых и неналоговых (в части неналоговых доходов, возможность учета которых при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации) доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики (доходного потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Распределение части дотаций на выравнивание исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований может осуществляться с использованием следующих подходов:

Как указывалось в подразделе 5.2, при определении объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) на очередной финансовый год и плановый период не допускается снижение критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) по сравнению со значением критерия, установленным законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, за исключением одного из следующих случаев:

Распределение дотаций на выравнивание с учетом абсолютной оценки расходных обязательств муниципальных образований

Часть расчетного размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на соответствующий финансовый год бюджету муниципального образования с учетом абсолютной оценки расходных обязательств муниципальных образований (РД3 _j) может рассчитываться по следующей формуле (70):

РД3 _j=RДВБО3T _j/SUM _j(T _j), (70)

где

R - доля распределяемого на соответствующий финансовый год объема выравнивающих дотаций (для дотаций на очередной финансовый год R = 1, для дотаций на первый и второй годы планового периода 0,8R1);

ДВБО3 - часть общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований из бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа с внутригородским делением), распределяемая с учетом абсолютной оценки расходных обязательств муниципальных образований, в соответствующем финансовом году;

T _j - объем средств, необходимый для доведения расчетной бюджетной обеспеченности j-го муниципального образования до уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

SUM - знак суммирования.

Объем средств, необходимый для доведения расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования до уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (Т _j), может рассчитываться по одной из следующих формул (71):

Т _j=MAX[ПННД/Н(КВ-БО _j)Н _jИБР _j-РД1 _j-РД2 _j; 0]MIN[РО _j/ФР _j; 1]

или

Т _j=MAX[(ПННД/РО)(КВ-БО _j)РО _j-РД1 _j-РД2 _j; 0]MIN[РО _j/ФР _j; 1], (71)

где

ПННД - принимаемый к расчету прогноз (оценка) налоговых и неналоговых (в части неналоговых доходов, возможность учета которых при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации) доходов бюджетов муниципальных образований данного типа на соответствующий финансовый год;

Н - численность постоянного населения субъекта Российской Федерации;

КВ - критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, утвержденный на соответствующий финансовый год;

БО _j - уровень расчетной бюджетной обеспеченности j-го муниципального образования;

РД1 _j - часть расчетного размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на соответствующий финансовый год бюджету j-го муниципального образования, определяемая исходя из численности жителей в расчете на одного жителя;

РД2 _j - часть расчетного размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на соответствующий финансовый год бюджету j-го муниципального образования, определяемая исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

ИБР _j - индекс бюджетных расходов j-го муниципального образования;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования;

РО - расчетный объем расходных обязательств всех муниципальных образований данного типа;

РО _j - расчетный объем расходных обязательств j-го муниципального образования (см. раздел 5.7 настоящих Методических рекомендаций);

ФР _j - фактический объем расходов бюджета j-го муниципального образования на исполнение переданных государственных полномочий, а также расходов на исполнение переданных полномочий органов местного самоуправления иных муниципальных образований в отчетном финансовом году.

Рассмотренный вариант использования абсолютной оценки расходных обязательств муниципальных образований будет способствовать сокращению объемов нецелевой финансовой помощи муниципальным образованиям, фактический объем расходов бюджетов которых превышает расчетный уровень.

Определение размера дотаций в рамках трехлетнего бюджета

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации при распределении выравнивающих дотаций допускается утверждение на плановый период нераспределенного между муниципальными образованиями объема указанных дотаций в размере не более 20 процентов общего объема дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

Кроме того, размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из регионального бюджета бюджету муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением (городского поселения, сельского поселения, внутригородского района) на очередной финансовый год и первый год планового периода не может быть меньше размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, утвержденного соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период, с учетом замены дотации (части дотации) за исключением одного из следующих случаев:

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует требование о неснижении уже утвержденного на конкретный финансовый год размера выравнивающей дотации из бюджета муниципального района (городского округа с внутригородским делением). Однако этого правила рекомендуется придерживаться в случае планирования бюджета муниципального района (городского округа с внутригородским делением) на три года.

Общий размер дотации на очередной финансовый год (), первый () и второй годы () планового периода может быть рассчитан с применением следующих подходов:

5.7.1 Расчетный объем расходных обязательств

Расчетный объем расходных обязательств муниципального образования (РО _j) может определяться по следующей формуле (89):

,

,

(89)

где

НР ⁱ - норматив, отражающий средний объем расходов в расчете на одного потребителя муниципальных услуг (единицу показателя физического объема), для i-го вида расходов;

, ... , - коэффициенты, отражающие объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг или осуществление определенных расходов i-го вида в j-м муниципальном образовании в расчете на одного потребителя муниципальных услуг (единицу показателя физического объема);

- показатель, отражающий численность потребителей муниципальных услуг (показатель физического объема), для i-го вида расходов в j-м муниципальном образовании;

П ⁱ - показатель, отражающий численность потребителей муниципальных услуг (показатель физического объема), для i-го вида расходов во всех муниципальных образованиях соответствующего типа в субъекте Российской Федерации (муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением);

SUM - знак суммирования.

5.7.2 Индекс бюджетных расходов

Индекс бюджетных расходов (ИБР _j) может рассчитываться с использованием следующих подходов.

Вариант 1. С использованием расчетного объема расходных обязательств (90):

ИБР _j=(РО _j/Н _j)/(РО/Н), (90)

где

РО _j - расчетный объем расходных обязательств j-го муниципального образования;

РО - расчетный объем расходных обязательств всех муниципальных образований соответствующего типа в субъекте Российской Федерации (муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением);

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования;

Н - численность постоянного населения всех муниципальных образований соответствующего типа в субъекте Российской Федерации (муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением);

SUM - знак суммирования.

Данный подход позволяет учесть максимально большое количество факторов, влияющих на объем расходных обязательств муниципальных образований, однако является достаточно трудоемким и требует регулярного пересмотра значений нормативов.

К вариантам расчета индекса бюджетных расходов без использования расчетного объема расходных обязательств можно отнести следующие:

Вариант 2.1. На основе коэффициентов, отражающих структуру цен и структуру потребителей муниципальных услуг (91):

, (91)

где

- коэффициент стоимости предоставления муниципальных услуг j-го муниципального образования;

- коэффициент структуры потребителей муниципальных услуг в j-го муниципального образования;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования;

Н - численность постоянного населения всех муниципальных образований соответствующего типа в субъекте Российской Федерации (муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением);

SUM - знак суммирования.

Вариант 2.2. На основе индексов стоимости ресурсов, потребляемых общественным сектором муниципальных образований (92):

, (92)

где

- коэффициент заработной платы j-го муниципального образования;

- коэффициент стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг j-го муниципального образования;

- коэффициент цен j-го муниципального образования;

a ⁱ - весовые коэффициенты, отражающие экономическую структуру бюджетных расходов и удовлетворяющие условиям: a ⁱ0, SUM a ⁱ1.

Вариант 2.3. На основе расчета индексов бюджетных расходов по отдельным расходным обязательствам (93):

, (93)

где

- индекс бюджетных расходов по i-й муниципальной услуге j-го муниципального образования;

a ⁱ - весовые коэффициенты, отражающие структуру бюджетных расходов и удовлетворяющие условиям: a ⁱ0, SUM a ⁱ=1;

SUM - знак суммирования.

Индекс бюджетных расходов по i-й муниципальной услуге j-го муниципального образования () может рассчитываться по следующей формуле (94):

, (94)

где

- коэффициент стоимости предоставления i-й муниципальной услуги в j-м муниципальном образовании;

- коэффициент потребителей i-й муниципальной услуги в j-м муниципальном образовании);

- коэффициент физического объема i-й муниципальной услуги в j-м муниципальном образовании);

х ... х - корректирующие коэффициенты структуры потребителей i-й муниципальной услуги в j-м муниципальном образовании);

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования;

Н - численность постоянного населения всех муниципальных образований соответствующего типа в субъекте Российской Федерации (муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением);

SUM - знак суммирования.

Все представленные ниже корректирующие коэффициенты, формула расчета которых не предполагает нормирования, рекомендуется нормировать следующим образом (95):

, (95)

где

- ненормированный корректирующий коэффициент j-го муниципального образования;

Н _j - численность постоянного населения j-го муниципального образования;

Н - численность постоянного населения всех муниципальных образований соответствующего типа в субъекте Российской Федерации (муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением);

SUM - знак суммирования.

Рекомендации в отношении перечня вопросов местного значения, показателей потребителей муниципальных услуг (показателей физического объема), а также корректирующих коэффициентов представлены в таблице 9.

5.7.3 Коэффициенты, отражающие стоимость предоставления муниципальных услуг

5.7.4 Коэффициенты, отражающие структуру потребителей муниципальных услуг

5.7.5 Применение корректирующих коэффициентов

В таблице 9 приведены рекомендации по применению показателей физического объема, а также корректирующих коэффициентов для оценки стоимости предоставления муниципальных услуг.

Таблица 9 - Показатели физического объема, а также корректирующие коэффициенты для оценки стоимости предоставления муниципальных услуг