Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 августа 2011 г. N Ф07-6766/11 по делу N А56-44409/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 августа 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Мунтян Л.Б. и Подвального И.О.,

при участии от открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" Герасимовой В.Ю. (доверенность от 30.12.2010 N 10427/28); от Комитета по управлению городским имуществом Шустовой Д.Н. (доверенность от 29.12.2010 N 36345-42); от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Асташенковой Е.И. (доверенность от 30.03.2011 N ОВ/3172); третьих лиц Красавиной Т.Ю. (паспорт 4099268241, выдан 10.01.2000) и Мироненко В.И. (паспорт 4005057879, выдан 25.06.2004),

рассмотрев 22.08.2011 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2011 по делу N А56-44409/2010 (судьи Зотеева Л.В., Лопато И.Б., Семенова А.Б.),

установил

открытое акционерное общество "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (место нахождения: 190000, город Санкт-Петербург, переулок Гривцова, дом 5; основной государственный регистрационный номер 1057812368239; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 191186, город Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 7-9; основной государственный регистрационный номер 1027809242933; далее - Управление) от 23.06.2010 по делу N К03-107/10 о нарушении Обществом части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").

Комитет по управлению городским имуществом (место нахождения: 191060, город Санкт-Петербург, Смольный; основной государственный регистрационный номер 1027809244561; далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления от 23.06.2010 по делу N К03-106/10 о нарушении Комитетом пункта 3 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Определениями Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.08.2010 и 08.09.2010 заявления приняты к производству, делам присвоены номера А56-44409/2010 и А56-49397/2010.

Определением от 09.09.2010 суд первой инстанции на основании статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединил названные дела в одно производство, делу присвоен номер А56-44409/2010.

В соответствии со статьей 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, Красавину Т.В., Юхину З.Б. и Мироненко В.И.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.11.2010 (судья Хохлов Д.В.) заявления удовлетворены, решения и предписания Управления от 23.06.2010 по делам N К03-106/10 и К03-107/10 признаны недействительными.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2011 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении требований Обществу и Комитету отказано.

В кассационной жалобе Общество просит отменить постановление от 11.04.2011 и оставить в силе решение от 11.11.2010, ссылаясь на неправильное применении судом апелляционной инстанции норм материального права - статей 22 и 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 17 Закона "О защите конкуренции". По мнению подателя жалобы, проведением торгов в форме открытого аукциона обеспечивается соблюдение условий конкуренции и не ограничиваются права хозяйствующих субъектов на участие в торгах, поскольку действующее законодательство не содержит запрета на объединение в один лот нескольких однородных земельных участков, право заключения договора аренды которых является предметом торгов. Оспариваемое предписание податель жалобы считает неисполнимым, поскольку Общество как специализированная организация не формирует предмет торгов, а выступает их организатором. Кроме того, Общество полагает, что суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела вышел за пределы предмета спора, оценивая обстоятельства, которые не устанавливались антимонопольным органом при вынесении оспариваемого решения.

Комитет в кассационной жалобе просит отменить постановление от 11.04.2011 и оставить в силе решение от 11.11.2010, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции статьи 38 ЗК РФ, статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". По мнению подателя жалобы, при отсутствии прямого законодательного запрета на включение в один лот нескольких земельных участков неправомерен вывод суда апелляционной инстанции о нарушении Комитетом антимонопольного законодательства. Комитет полагает, что, избрав способ заключения договора аренды земельных участков по итогам открытого аукциона, принял необходимые и достаточные меры для обеспечения конкуренции, а отсутствие финансовых средств у хозяйствующего субъекта для участия в аукционе не может служить основанием для признания решения о проведении торгов противоречащим требованиям Закона "О защите конкуренции".

В судебном заседании представители Общества и Комитета поддержали доводы своих кассационных жалоб, а представитель Управления и третьи лица возражали против их удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что Комитет и Общество заключили договор от 20.09.2005 N ФАО-1/2005, согласно которому последнее выступает специализированной организацией и обязуется от имени и по поручению Комитета осуществлять действия по исполнению функций организатора торгов на право заключения договоров аренды земельных участков.

Комитет издал распоряжение от 21.02.2008 N 40-р о проведении торгов на право заключения договора аренды десяти земельных участков, объединенных в один лот, сроком на 6 лет в целях разработки в установленном порядке документации по планировке территории и разработки проектной документации для размещения торговых центров, в том числе торгово-складских объектов.

Перечень земельных участков содержится в приложении 1 к распоряжению от 21.02.2008 N 40-р, согласно которому начальный размер годовой арендной платы составляет 33 522 000 руб., шаг аукциона определен в 1 400 000 руб., сумма задатка установлена в размере 33 522 000 руб.

Общество в журнале "Официальный бюллетень "Вестник Фонда имущества Санкт-Петербурга" от 28.02.2008 N 6 (142) разместило сообщение о проведении открытого аукциона на право заключения договора аренды десяти земельных участков, указав начальный размер годовой арендной платы за земельные участки, сумму задатка и шаг аукциона в соответствии с приложением 1 к распоряжению N 40-р.

Общество с ограниченной ответственностью "Норма", общество с ограниченной ответственностью "Лента", общество с ограниченной ответственностью "Фортуна Девелопмент" (далее - ООО "Фортуна Девелопмент") и общество с ограниченной ответственностью "Центр ипотечных кредитов" подали заявки на участие в торгах и допущены к участию в открытом аукционе (протокол определения участников аукциона от 31.03.2008).

Рассмотрение заявок участников состоялось 01.04.2008, победителем аукциона признано ООО "Фортуна Девелопмент", предложившее наибольший размер годовой арендной платы - 34 922 000 руб. (протокол подведения итогов открытого аукциона от 01.04.2008). По итогам аукциона его победитель заключил с Комитетом договор аренды земельных участков от 04.04.2008 N 07/ЗКС-04478.

В апреле 2010 года граждане Красавина Т.В., Юхина З.Б. и Мироненко В.И. обратились в антимонопольный орган с заявлением, в котором просили проверить правомерность проведения Обществом 01.04.2008 открытого аукциона.

Управление провело проверки в отношении как Общества, так и Комитета на предмет соблюдения ими требований антимонопольного законодательства при проведении открытого аукциона на право заключения договора аренды десяти земельных участков.

В ходе проверки в отношении Общества антимонопольный орган установил, что при организации аукциона Общество располагало документами, индивидуализирующими каждый земельный участок. Учитывая, что в статье 38 ЗК РФ и Правилах организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 (далее - Правила N 808), понятие "земельный участок" всегда применяется в единственном числе, Управление сделало вывод, что организатор торгов должен был предпринять, но не предпринял действия, направленные на проведение аукциона по правилу: "один лот - один земельный участок".

По мнению Управления, объединение десяти земельных участков в один лот лишает лицо, заинтересованное в приобретении права аренды одного земельного участка, возможности реализации такого права, навязывая ему приобретение десяти земельных участков, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка, что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.

Решением от 23.06.2010 по делу N К03-107/10 Управление признало в действиях Общества нарушение части 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции", выразившееся "в проведении аукциона на право заключения договора аренды десяти земельных участков единым лотом, что может нарушить принцип равнодоступности при проведении торгов, исключить возможность участия в торгах отдельных инвесторов, ограничить возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка в целях разработки документации по планировке территории и разработки проектной документации и привести к ограничению конкуренции при проведении торгов".

На основании решения Обществу выдано предписание от 23.06.2010 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, "для чего впредь при организации торгов исключить объединение в один лот нескольких земельных участков с установленными границами, определенным адресом местоположения, площадью, кадастровым номером, начальной ценой земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка".

В результате проверки, проведенной в отношении Комитета, Управление установило, что на момент принятия распоряжения N 40-р о проведении торгов Комитет располагал документами, индивидуализирующими каждый из десяти земельных участков, объединенных в единый лот как предмет аукциона. При этом, проанализировав содержание норм земельного законодательства и Правил N 808, Управление пришло к выводу о недопустимости выставления в качестве предмета торгов нескольких самостоятельных земельных участков путем формирования единого лота. Антимонопольный орган указал, что действия Комитета по изданию распоряжения N 40-р ограничивают конкуренцию на товарном рынке, нарушают принцип равнодоступности при проведении торгов и исключают возможность участия в торгах отдельных инвесторов. Об ограничении конкуренции, по мнению Управления, также свидетельствуют состоявшиеся позднее уступки победителем торгов иным хозяйствующим субъектам части прав по договору аренды от 04.04.2008 N 07/ЗКС-04478.

Решением Управления от 23.06.2010 по делу N К03-106/10 в действиях Комитета признано нарушение пункта 3 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившееся в издании распоряжения N 40-р, которым "принято решение о проведении торгов на право заключения договора аренды десяти земельных участков единым лотом, что привело к ограничению прав хозяйствующих субъектов на покупку товара - приобретение права аренды одного земельного участка, могло привести к ограничению конкуренции при приобретении права заключения договора аренды земельного участка и может ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг)".

На основании решения Комитету выдано предписание от 23.06.2010 о совершении действий, направленных "на обеспечение конкуренции, для чего впредь при принятии решений о проведении торгов исключить объединение в один лот нескольких земельных участков с установленными границами, определенным адресом местоположения, площадью, кадастровым номером, начальной ценой земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка".

Общество и Комитет оспорили ненормативные акты антимонопольного органа в судебном порядке.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителей, сделав вывод об отсутствии в действиях Общества и Комитета признаков вмененных антимонопольных нарушений, поскольку действующее законодательство не содержит прямого запрета на включение в один лот нескольких сформированных земельных участков, а Управление не доказало, что такой способ определения предмета открытого аукциона привел или мог привести к ограничению конкуренции.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, признав при этом правомерными его выводы об отсутствии законодательного запрета на включение в один лот нескольких самостоятельных земельных участков. Однако, исходя из обстоятельств рассматриваемого дела, суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что антимонопольный орган доказал наличие в действиях заявителей признаков вмененных нарушений.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, считает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

При этом федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции").

Согласно части 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;

4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

В силу пункта 1 статьи 607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования. Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2 статьи 607 ГК РФ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 ЗК РФ земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации.

Статьей 38 ЗК РФ регулируются вопросы приобретения земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах). Пунктом 1 статьи 38 ЗК РФ предусмотрено, что предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка.

Согласно пункту 2 статьи 38 ЗК РФ в качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ. В качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация.

Собственник земельного участка определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка (пункт 3 статьи 38 ЗК РФ).

Порядок организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров таких земельных участков установлен Правилами N 808, в которых урегулированы вопросы об определении организатора торгов; начальном размере задатка для участия в торгах; об отказе в проведении торгов; предусмотрены требования к извещению о проведению торгов; условия участия в торгах; определен порядок проведения торгов (порядок действий организатора торгов, аукциониста); порядок оформления результатов торгов, а также признания торгов несостоявшимися. Порядок формирования предмета торгов Правилами N 808 не охватывается.

Исходя из приведенных норм материального права суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу об отсутствии в действующем законодательстве запрета на включение в один лот аукциона нескольких обособленных земельных участков, поскольку порядок либо принципы формирования лотов при определении предмета торгов в отношении земельных участков правовыми актами не предусмотрены.

При этом антимонопольный орган ошибочно толкует содержание пункта 1 статьи 38 ЗК РФ в совокупности с Правилами N 808 как запрещающее включение в один лот нескольких земельных участков. Положения статьи 38 ЗК РФ, содержащие требования к земельному участку, который может быть предметом торгов, не устанавливают названного запрета, а исключают неопределенность в предмете сделки как существенном условии договора. Приведенная норма означает, что земельный участок, не прошедший процедуру формирования в установленном земельным законодательством порядке, предметом торгов выступать не может.

Согласно пункту 1 статьи 10 ГК РФ не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах.

Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

В силу отсутствия в действующем законодательстве прямого запрета на объединение нескольких обособленных земельных участков в один лот, либо прямого указания на необходимость формирования предмета торгов по принципу "один лот - один земельный участок", такое объединение будет иметь признаки неправомерного только в случае наличия в действиях лиц, проводящих торги, злоупотребления правом, то есть осуществление такого объединения с целью, противной основам правопорядка, либо в целях ограничения конкуренции.

Как правильно установил суд первой инстанции, наличие таких обстоятельств антимонопольным органом в данном случае не выявлено.

Факт ограничения конкуренции объединением в одном лоте нескольких самостоятельных земельных участков имеет особое правовое значение при квалификации действий лиц в соответствии с частью 1 статьи 15 или с частью 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

Из материалов дела усматривается, что суд апелляционной инстанции пришел к необоснованному выводу о доказанности антимонопольным органом негативных последствий для конкуренции.

Так, вывод суда апелляционной инстанции о том, что объединение в единый лот земельных участков, обладающих индивидуальными потребительскими свойствами, неизбежно ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в земельном участке с определенным местоположением, сделан без учета того, что в рамках рассмотрения дел N К03-106/10 и К03-107/10 Управление не установило факт заинтересованности (реальной либо потенциальной) в спорных земельных участках каких-либо иных юридических или физических лиц помимо четырех хозяйствующих субъектов, признанных участниками аукциона.

Кроме того, антимонопольным органом не исследовался вопрос о целесообразности выставления десяти земельных участков отдельными лотами; не установлены преимущества такого способа организации предмета аукциона над их объединением в едином лоте. Выводы антимонопольного органа о том, что проведение аукциона в отношении десяти земельных участков по нескольким лотам могло привлечь к участию в аукционе на каждый лот большее число участников, а в результате конкуренции между ними повысить начальный размер годовой арендной платы больше, чем на один шаг, не подтверждены материалами дела.

Поскольку Управлением не выявлены ни потенциальные участники торгов на отдельные земельные участки, ни экономическая (иная) обоснованность эффективности разделения земельных участков на отдельные лоты, ограничение конкуренции, выразившееся в нарушении принципа равнодоступности при проведении торгов, а также исключение возможности участия в торгах отдельных инвесторов, не может быть признано доказанным.

Отношения, возникшие в результате уступки прав по договору аренды земельных участков за рамками состоявшегося аукциона, с учетом недоказанности факта незаконности такой уступки, неправомерно оценены судом апелляционной инстанции как обстоятельства, имеющие правовое значение для решения вопроса о наличии в действиях Комитета нарушения части 1 статьи 15, а в действиях Общества - части 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к ошибочному выводу о законности оспариваемых Обществом и Комитетом решений и предписаний антимонопольного органа, в связи с чем, на основании пункта 5 части 1 статьи 287 и статьи 288 АПК РФ, постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Общество при обращении с жалобой в суд кассационной инстанции платежным поручением от 05.07.2011 N 5024 уплатило 2000 руб. государственной пошлины.

В силу части 1 статьи 110 АПК РФ с Управления в пользу Общества подлежит взысканию 1000 руб. судебных расходов, понесенных в виде уплаты государственной пошлины за рассмотрение дела судом кассационной инстанции.

Согласно пункту 12 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче кассационной жалобы на решения и (или) постановления арбитражного суда государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера. В силу пункта 3 части 1 статьи 333.21 названного Кодекса при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается организациями в размере 2000 руб.

Из приведенных нормативных положений следует, что при обращении Общества в суд кассационной инстанции подлежит уплате государственная пошлина в размере 1000 руб., а потому 1000 руб. как излишне уплаченные подлежат возврату Обществу.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2011 по делу N А56-44409/2010 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.11.2010 по делу N А56-44409/2010 оставить в силе.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 191186, город Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 7-9) в пользу открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (место нахождения: 190000, город Санкт-Петербург, переулок Гривцова, дом 5; основной государственный регистрационный номер 1057812368239) 1000 руб. судебных расходов, понесенных в связи с рассмотрением дела в суде кассационной инстанции.

Возвратить открытому акционерному обществу "Фонд имущества Санкт-Петербурга" из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела в арбитражном суде кассационной инстанции по платежному поручению от 05.07.2011 N 5024.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный