Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 декабря 2011 г. N Ф07-110/11 по делу N А13-454/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 декабря 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Асмыковича А.В. и Бурматовой Г.Е.,

при участии от Департамента лесного комплекса Вологодской области Солодягина А.В. (доверенность от 31.12.2011 N 357), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Лукичевой В.А. (доверенность от 11.01.2010 N 1), Гасымовой В.И. (доверенность от 09.11.2011 N 4529), Анпилова Д.С. (доверенность от 02.04.2010 N 943),

рассмотрев 19.12.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 29.04.2011 (судья Киров С.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2011 (судьи Мурахина Н.В., Потеева А.В., Чельцова Н.С.) по делу N А13-454/2011,

установил

Департамент лесного комплекса Вологодской области (место нахождения: 160000, Вологодская область, город Вологда, улица Герцена, дом 27; основной государственный регистрационный номер 1053500056136; далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160035, Вологодская область, город Вологда, улица Пушкинская, дом 25; основной государственный регистрационный номер 1033500044456; далее - Управление) от 11.01.2011 N 73-15/10 о нарушении заявителем части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 29.04.2011, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2011, требования Департамента удовлетворены.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, Кус Василия Ивановича; общество с ограниченной ответственностью "Северное" (место нахождения: 160034, Вологодская область, поселок Кадуй, улица Молодежная, дом 6, корпус 2, квартира 19; далее - ООО "Северное"); автономное учреждение Вологодской области "Череповецкий лесхоз" (место нахождения: 162625, Вологодская область, Череповецкий район, город Череповец, улица Окинина, дом 4а); автономное учреждение Вологодской области "Сямженский лесхоз" (место нахождения: 162220, Вологодская область, Сямженский район, село Сямжа, улица Западная, дом 9а); автономное учреждение Вологодской области "Никольский лесхоз" (место нахождения: 161440, Вологодская область, Никольский район, город Никольск, улица Советская, дом 69); автономное учреждение Вологодской области Кадуйский лесхоз" (место нахождения: 162511, Вологодская область, Кадуйский район, поселок Кадуй, улица Кленовая, дом 4); автономное учреждение Вологодской области "Грязовецкий лесхоз" (место нахождения: 162000, Вологодская область, Грязовецкий район, город Грязовец, улица Лесная, дом 5); автономное учреждение Вологодской области "Бабаевский лесхоз" (место нахождения: 162481, Вологодская область, Бабаевский район, город Бабаево, улица Механизаторов, дом 24); автономное учреждение Вологодской области "Кадниковский лесхоз" (место нахождения: 162107, Вологодская область, Сокольский район, город Кадников, улица Механизаторов, дом 17а); автономное учреждение Вологодской области "Борисово-Судский лесхоз" (место нахождения: 162460, Вологодская область, Бабаевский муниципальный район, село Борисово-Судское, улица Лесная, дом 42); специализированное автономное учреждение лесного хозяйства Вологодской области "Вологодское лесохозяйственное объединение" (место нахождения:160035, Вологодская область, город Вологда, улица Ленинградская, дом 8).

В кассационной жалобе Управление просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права - статей 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". По мнению подателя жалобы, потребности заявителя в работах по отводу и таксации лесосек являются государственными нуждами, а потому договор на выполнение таких работ может быть заключен только путем проведения торгов в порядке, установленном законодательством о размещении заказов, в которых вправе принять участие любые хозяйствующие субъекты, осуществляющие такой вид деятельности. Управление полагает, что в рамках рассмотрения антимонопольного дела надлежащим образом установило и доказало, что действия Департамента по реализации потребностей в работах по отводу и таксации лесосек только через подведомственные ему государственные учреждения необоснованно препятствуют осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектами на рынке работ по отводу и таксации лесосек.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы кассационной жалобы, а представитель Департамента возражал против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Третьи лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что на основании заявлений Кус В.И. и ООО "Северное" Управление провело в отношении Департамента внеплановую проверку соблюдения норм Закона "О защите конкуренции". В ходе проверки установлено, что Департамент имеет потребность в работах по отводу и таксации лесосек, которые необходимы для осуществления возложенных на него функций и полномочий, в том числе в целях проведения аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений. Данные потребности Департамента обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, выделяемых в виде субвенций из федерального бюджета.

Управление сделало вывод, что названные работы являются государственными нуждами, а потому Департаменту следует проводить размещение заказа на выполнение таких работ в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Фактически работы по отбору и таксации лесосек для нужд Департамента выполняют подведомственные ему автономные учреждения, созданные для осуществления названных работ.

Антимонопольный орган, полагая, что в исследуемый период времени сформировался рынок работ по отводу и таксации лесосек, на котором осуществляют деятельность в том числе и хозяйствующие субъекты, неподведомственные Департаменту, признал его действия по реализации своих полномочий только через подведомственные учреждения ограничивающими конкуренцию на таком товарном рынке.

Решением Управления от 11.01.2011 Департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", ему выдано предписание от 11.01.2011 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем осуществления действий, направленных на обеспечение конкуренции, в частности, путем осуществления размещения заказов на выполнение работ по отводу и таксации лесосек в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

Департамент оспорил решение и предписание Управления в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанции удовлетворили заявленные требования, сделав вывод о недоказанности антимонопольным органом нарушения заявителем статьи 15 Закона "О защите конкуренции". Судебные инстанции установили, что Департамент действовал в пределах полномочий, установленных статьей 83 ЛК РФ, выполняя возложенные на него функции по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, а оспариваемые ненормативные акты Управления не соответствуют положениям статей 41 и 49 Закона "О защите конкуренции".

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

При этом частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" запрещено федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу части 1 статьи 50 ЛК РФ запрещаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в области использования лесов.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования лесов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (часть 2 статьи 50 ЛК РФ).

Приведенные запреты адресованы органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 1 статьи 82 ЛК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 83 ЛК РФ закреплено, что Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов.

В силу части 1 статьи 75 ЛК РФ по договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно части 1 статьи 77 ЛК РФ договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19 и 30 ЛК РФ. Порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и форма примерного договора купли-продажи лесных насаждений утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 77 ЛК РФ).

Пунктом 6 Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 26.07.2011 N 318 (далее - Порядок N 318), установлено, что заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, осуществляется соответственно органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ.

В соответствии с пунктом 3 Порядка N 318 договор купли-продажи лесных насаждений заключается:

а) по результатам аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в случаях:

заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

заготовки гражданами, юридическими лицами елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

б) без проведения аукциона в случаях, предусмотренных статьями 19 и 30 ЛК РФ.

Пунктом 14 Правил заготовки древесины, утвержденных Министерством природных ресурсов Российской Федерации от 16.07.2007 N 184 (далее - Правила N 184), установлено, что в целях заготовки древесины проводится отвод части площади лесного участка, предназначенного в рубку (лесосека), а также таксация лесосеки, при которой определяются качественные характеристики лесных насаждений и объем древесины, подлежащий заготовке.

При отводе лесосек устанавливаются и обозначаются на местности границы лесосек, отмечаются вырубаемые деревья, предназначенные для рубки при проведении выборочных рубок.

В силу части 2 статьи 69.1 ЛК РФ при таксации лесов, проводимой в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, диаметра, высоты и объема древесины, лесорастительных условий, состояния естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других характеристик лесных ресурсов.

Согласно пункту 15 Правил N 184 отвод и таксация лесосек обеспечиваются:

гражданами и юридическими лицами, осуществляющими заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков;

органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ, для заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

С учетом названных нормативных положений суды первой и апелляционной инстанций сделали правомерный вывод о том, что в случаях, установленных законом, в прямые обязанности государственного органа входит осуществление отвода и таксации лесосек, а порядок заключения договоров на проведение таких работ законодательством не установлен. Случаи обязательного заключения договоров посредством использования процедуры торгов приведены в статьях 68 и 70 ЛК РФ, отвод и таксация лесосек к таким работам не отнесены.

При таких обстоятельствах законны и обоснованны выводы судов двух инстанций о том, что Департамент, выполняя обязанности, возложенные на него законом, действовал в пределах своих полномочий и не был ограничен в праве привлекать к выполнению работ по отводу и таксации лесосек подведомственные ему автономные учреждения.

В силу пункта 4 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Согласно пункту 4 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что антимонопольный орган в нарушение положений части 5 статьи 200 АПК РФ не доказал тот факт, что осуществление работ по отводу и таксации лесосек подведомственными Департаменту учреждениями привело к ограничению и недопущению конкуренции на соответствующем товарном рынке. В частности, надлежащим образом не установлен значимый товарный рынок, а именно состав хозяйствующих субъектов на нем, наличие между ними и автономными учреждениями конкурентных отношений. Кроме того, Управление не представило доказательства привлечения заявителем к выполнению работ по отводу и таксации лесосек только своих подведомственных учреждений в то время, когда у иных хозяйствующих субъектов имелся интерес к осуществлению этих же работ в тех же географических границах и в тот же отрезок времени. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что Департамент отказывал отдельным субъектам в заключении с ними договоров на выполнение названных работ или иным образом препятствовал им в осуществлении хозяйственной деятельности.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ). При этом арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Учитывая, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что нет оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 29.04.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2011 по делу N А13-454/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

А.В. Асмыкович Г.Е. Бурматова