Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 января 2012 г. N Ф07-1710/11 по делу N А13-3329/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Любченко И.С.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Анпилова Д.С. (доверенность от 02.04.2010 N 943),

рассмотрев 16.01.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2011 по делу N А13-3329/2011 (судьи Осокина Н.Н., Потеева А.В., Чельцова Н.С.),

установил

Администрация Череповецкого муниципального района Вологодской области (место нахождения: 162612, Вологодская обл., г. Череповец, Первомайская ул., 58, 34, ОГРН 1023502294947; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160035, г. Вологда, Пушкинская ул., 25; далее - управление, УФАС) от 10.03.2011 N 16-16/11 по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 25.04.2011 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, региональную общественную организацию Вологодскую областную Федерацию профсоюзов (место нахождения: 160035, г. Вологда, ул. Лермонтова, 19, 15, ОГРН 1023500000920; далее - федерация профсоюзов, РОО ВОФП) и автономную некоммерческую организацию по оказанию услуг в области образования, охраны труда и трудового законодательства "Центр "Щит" (место нахождения: 160029, г. Вологда, Зосимовская ул., 18, ОГРН 1103500000108; далее - АНО "Центр "Щит").

Решением суда от 05.07.2011 (судья Селиванова Ю.В.) администрации отказано в удовлетворении заявления.

Постановлением апелляционной инстанции от 10.10.2011 решение от 05.07.2011 отменено, оспариваемое решение УФАС признано недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление от 10.10.2011 и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов апелляционного суда материалам дела и нормам материального права.

Управление считает, что предметом рассматриваемого по делу договора является сотрудничество в сфере обучения и проверки знаний по вопросам охраны труда, тогда как статьей 2 Закона Вологодской области от 17.12.2007 N 1718-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере труда и социальной защиты населения области" (далее - Закон N 1718-ОЗ) органам местного самоуправления переданы государственные полномочия по координации организации обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда руководителями и специалистами. УФАС также считает необоснованной ссылку апелляционного суда на Положение о районной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, утвержденное решением районного собрания представителей от 27.12.2004 N 97 (далее - Положение N 97), поскольку им не предусмотрено заключение подобных договоров.

По мнению управления, оспариваемый акт антимонопольного органа является законным и обоснованным, администрация и федерация профсоюзов заключили договор о сотрудничестве от 07.03.2010, не обеспечив равного доступа всем участникам рынка услуг обучения по вопросам охраны труда на территории Череповецкого района, что может привести к ограничению конкуренции на этом рынке. При этом для квалификации нарушения по статье 16 Закона имеет значение сам факт заключения соглашения, а также не только действительные, но и возможные негативные последствия для конкуренции. В связи с этим управление определило (указало в своем решении) товарный рынок и его географические границы как рынок услуг обучения по вопросам охраны труда на территории Череповецкого района (при отсутствии нормативного требования о проведении анализа состояния конкуренции на товарном рынке; пункт 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 02.08.2010 за N 18026).

Представители администрации и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы жалобы.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами, управление рассмотрело дело N 16-16/11 по признакам нарушения администрацией и федерацией профсоюзов статьи 16 Закона о защите конкуренции; по результатам антимонопольного производства вынесено решение от 10.03.2011, которым заявитель и РОО ВОФП признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 названного Закона. В пункте 2 решения указано на прекращение дела в связи с добровольным устранением нарушений антимонопольного законодательства и его последствий (том дела I; листы 32 - 35).

Не согласившись с решением УФАС, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, посчитав оспариваемое решение управления законным и обоснованным.

Апелляционная инстанция повторно рассмотрела дело (часть 1 статьи 268 АПК РФ) и дала иную оценку спорным правоотношениям, указав на отсутствие у управления правовых и фактических оснований для избранного вменения. Апелляционный суд не усмотрел в действиях администрации и РОО ВОФП согласованных действий, заключения соглашения применительно к пункту 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, преследующего противоправные цели, отличные от реализации государственной политики в сфере охраны труда.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям глав 24 и 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Материалами дела подтверждается и судами установлено, что 31.01.2011 в управление из прокуратуры Вологодской области поступило для рассмотрения обращение директора АНО "Центр "Щит" (том дела I, лист 80). В нем указано, что председатель федерации ввел в заблуждение глав администраций муниципальных образований и понудил их заключить договоры на проведение учебы и аттестации по охране труда на 2010 - 2012 годы с учебным центром областной федерации профсоюзов; председателем федерации профсоюзов нарушена статья 16 Закона N 135-ФЗ.

Приказом от 31.01.2011 N 39 управление в соответствии с частью 4 статьи 44 Закона N 135-ФЗ на основании означенного заявления возбудило дело N 16-16/11 по признакам нарушения администрацией и РОО ВОФП статьи 16 Закона о защите конкуренции.

При рассмотрении этого дела УФАС выявило, что администрация заключила с федерацией профсоюзов договор от 07.03.2010 о сотрудничестве на 2010 - 2012 годы в целях совершенствования работы по социальному партнерству (том дела I, лист 36). При этом антимонопольный орган согласился с администрацией в том, что ее действия по сотрудничеству с федерацией профсоюзов в рамках работы районной трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений не образуют нарушения антимонопольного законодательства.

Вместе с тем УФАС посчитало, что заключение означенного договора может привести к ограничению конкуренции на рынке услуг обучения по вопросам охраны труда на территории Череповецкого района, в частности к ограничению доступа на данный рынок других хозяйствующих субъектов, созданию преимущественных положений для РОО ВОФП. Антимонопольный орган исходил из того, что рассматриваемый договор относится к сфере товарного рынка услуг обучения по вопросам охраны труда, который является равнодоступным для любых его участников, а действующее законодательство не содержит ограничений прав на оказание платных услуг в данной сфере. Администрация не обеспечила равный доступ всем участникам рынка услуг обучения по вопросам охраны труда для заключения такого договора. Никаких конкурсных процедур отбора организаций, оказывающих услуги в данной сфере, не проводилось. Тем самым действиями по заключению указанного договора администрация и федерация профсоюзов нарушили статью 16 Закона N 135-ФЗ (пункт 4).

В связи с тем, что администрация отказалась от исполнения договора (согласно уведомлению от 11.02.2011), федерация профсоюзов подтвердила получение данного уведомления и прекращение действия договора, выявленные противоправные действия администрации и РОО ВОФП по его заключению не повлекли негативных последствий, действия по исполнению договора не предпринимались, управление сделало вывод о добровольном устранении указанными лицами нарушения антимонопольного законодательства.

Апелляционный суд с учетом доводов участников спора комплексно оценил условия означенного договора, его содержание, мотивы, цели и предпосылки к его заключению, а равно его фактическое исполнение и перспективу такового ввиду как определенных нормативных требований, так и обстоятельств, верно указав следующее.

В соответствии со статьей 2 Закона N 1718-ОЗ органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями в сфере трудовых отношений, в частности, на участие в реализации государственной политики в сфере охраны труда в части:

координации и методического руководства работой служб охраны труда и специалистов по охране труда организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального района (городского округа) области;

координации организации обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда руководителями и специалистами в порядке, установленном действующим законодательством;

анализа состояния охраны и условий труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на территории муниципального района (городского округа) области.

Статьей 4 Закона Вологодской области от 29.11.1996 N 120-ОЗ "О социальном партнерстве в Вологодской области" установлено, что для регулирования социально-трудовых отношений на территориальном уровне образуются трехсторонние комиссии, действующие на основании положений о них, которые утверждаются представительными органами местного самоуправления.

Согласно Положению N 97 основными задачами соответствующей комиссии являются:

- ведение коллективных переговоров и подготовка проекта районного соглашения между районными объединениями профессиональных союзов, районными объединениями работодателей и администрацией района (далее - соглашение);

- содействие договорному регулированию социально-трудовых отношений на районном уровне;

- проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов районных нормативных правовых актов в области социально-трудовых отношений, районных программ в сфере труда, занятости населения, социального обеспечения;

- согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики;

- рассмотрение по инициативе сторон вопросов, возникших в ходе выполнения соглашения;

- распространение опыта социального партнерства, информирование отраслевых, территориальных и иных комиссий по регулированию социально-трудовых отношений о деятельности комиссии.

Районная трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений состоит из представителей районных объединений профессиональных союзов, объединений работодателей, администрации.

По настоящему делу судами установлено, что 07.03.2010 администрация заключила с федерацией профсоюзов договор о сотрудничестве на 2010 - 2012 годы, предметом которого является сотрудничество в целях совершенствования работы по социальному партнерству:

- обучение членов трехсторонней комиссии,

- оказание практической помощи в ведении переговоров при разработке и принятии коллективных договоров и соглашений.

Также условиями договора предусмотрено обучение и проверка знаний по вопросам охраны труда руководителей и специалистов организаций района, профсоюзного актива и работников кадровых служб по вопросам трудового законодательства (пункты 1.1 - 1.3 договора).

Администрация обязана создать условия для организации и проведения указанных мероприятий и обеспечить явку на них; к обязательствам федерации профсоюзов отнесены ежегодное обучение членов трехсторонних комиссий, обучение и проверка знаний по вопросам охраны труда руководителей и специалистов организаций района, обучение профсоюзного актива и работников кадровых служб по вопросам трудового законодательства (раздел 2 договора). В этом разделе также предусмотрено, что отдельные мероприятия в рамках договора стороны конкретизируют письменными соглашениями сторон, которые оформляются в виде приложений к договору и являются его неотъемлемой частью (пункт 2.3.1 договора).

Договор непосредственно не закрепляет какого-либо платного (возмездного) механизма реализации его условий; пункт 2.3.1 сторонами не исполнялся; условия, направленные на ограничение доступа иным лицам к сотрудничеству в сфере организации и проведения тех или иных учебных мероприятий, на неоправданное исключение их участия в проведении учебных мероприятий в договоре отсутствуют.

Материалами дела также не подтверждается фактическое совершение сторонами договора соответствующих действий (бездействия), способных вызвать либо вызвавших негативные последствия для той или иной конкурентной среды. Из оспариваемого решения УФАС не следует, что антимонопольный орган выявил и оценил обстоятельства в связи со ссылкой АНО "Центр "Щит" (отражена в решении) на отказ администрации от сотрудничества и предоставления помещений для занятий. Ни сам отказ, ни его причины и цели (если таковой был) не выявлены и не доказаны управлением. При этом администрация и федерация профсоюзов отрицают какую-либо антиконкурентную составляющую в своих действиях.

Кроме того, рассматриваемый учебный процесс (в связи с необходимостью соответствия качественным показателям) подчинен определенным нормативным требованиям. Порядок обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций, утвержденный постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства образования Российской Федерации от 13.01.2003 N 1/29 (далее - Порядок; зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 12.02.2003 за N 4209) устанавливает общие положения обязательного обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда всех работников, в том числе руководителей (пункт 1.1 Порядка).

Порядок обязателен для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, работодателями организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, работодателями - физическими лицами, а также работниками, заключившими трудовой договор с работодателем (пункт 1.2 Порядка).

Как указано в пункте 2.3.2 Порядка, обучение по охране труда руководителей и специалистов проводится по соответствующим программам по охране труда непосредственно самой организацией или образовательными учреждениями профессионального образования, учебными центрами и другими учреждениями и организациями, осуществляющими образовательную деятельность (далее - обучающие организации), при наличии у них лицензии на право ведения образовательной деятельности, преподавательского состава, специализирующегося в области охраны труда, и соответствующей материально-технической базы.

Ввиду изложенного нормативного регулирования, условий договора и установленного антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства у кассационной инстанции нет оснований для переоценки выводов апелляционного суда по существу спора.

Апелляционная инстанция обоснованно сочла, что означенный договор заключен администрацией в целях реализации норм права и регулирования социально-трудовых отношений в районе, выполнения трехсторонней комиссией возложенных на нее задач, а также в целях реализации государственной политики в сфере охраны труда. Управлением при рассмотрении дела N 16-16/11 не установлено, что этот договор заключен в иных, противоправных целях.

В оспариваемом решении управление не привело нормативный правовой акт, в соответствии с которым администрация обязана заключить договор о сотрудничестве в целях совершенствования работы по социальному партнерству на торгах или путем проведения конкурса, или иным образом.

В силу статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4).

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В рассматриваемом случае при квалификации применительно к статье 16 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган не указал на нарушение органом власти и (или) хозяйствующим субъектом нормы права, обязывающей действовать определенным образом при вступлении в договорные отношения либо запрещающей соответствующее договорное сотрудничество; не обосновал наступление или возможность наступления (в связи с договором от 07.03.2010) реальных негативных последствий для конкурентной среды, определенной и значимой (в том числе в силу нормативных требований к учебному процессу, имеющему ограниченный предмет и круг участников, включая профессиональные организации).

Образовательные услуги как товар на определенном конкурентном рынке не оценены УФАС по продуктовому, географическому, субъектному и временному критериям (пункты 1, 3, 4, 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). По делу не выявлены обстоятельства, свидетельствующие о фактическом либо возможном ограничении доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранении с него хозяйствующих субъектов (пункт 17 статьи 4, пункт 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ).

При таких обстоятельствах и доказательствах решение управления нельзя признать обоснованным, а следовательно, законным, создающим условия для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

Основания для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2011 по делу N А13-3329/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

А.В. Асмыкович И.С. Любченко