Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 января 2012 г. N Ф07-523/11 по делу N А56-59919/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 января 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Асмыковича А.В. и Мунтян Л.Б.,

при участии от Комитета по строительству Санкт-Петербурга Николаевой М.Н. (доверенность от 10.01.2012 N 36/12), от Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" Ким А.Е. (доверенность от 28.12.2011 N 12/03), от Правительства Санкт-Петербурга Николаевой М.Н. (доверенность от 19.12.2011 N 07-125/971), от общества с ограниченной ответственностью "Новые инвестиционные технологии" Горленко Е.В. (доверенность от 01.07.2010),

рассмотрев 23.01.2012 в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Новые инвестиционные технологии" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2011 по делу N А56-59919/2010, (судьи Фокина Е.А., Борисова Г.В., Есипова О.И.)

установил

Комитет по строительству Санкт-Петербурга (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Набережная реки Мойки, дом 76, основной государственный регистрационный номер 1027810279397; далее - Комитет по строительству) и Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, переулок Пирогова, дом 5/76; основной государственный регистрационный номер 1027810269827; далее - Учреждение) обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 7-9, литер А; основной государственный регистрационный номер 1027809242933; далее - Управление) от 07.07.2010 по делу N К03-48/10 о нарушении заявителями части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, Правительство Санкт-Петербурга (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный; основной государственный регистрационный номер 1027809257178), общество с ограниченной ответственностью "Невзоров От Эколь" (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 9 линия Васильевского острова, дом 20, литер А, помещение 2Н; далее - ООО "Невзоров От Эколь"), общество с ограниченной ответственностью "Новые инвестиционные технологии" (место нахождения: 191104, Санкт-Петербург, Литейный проспект, дом 36; далее - ООО "Новые инвестиционные технологии") и общество с ограниченной ответственностью "Мирбери" (место нахождения: 194291, Санкт-Петербург, проспект Луначарского, дом 43, литер А, помещение 9-Н; далее - ООО "Мирбери").

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.05.2011 (судья Ульянова М.Н.) в удовлетворении требований заявителям отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2011 решение суда первой инстанции отменено, оспариваемые ненормативные правовые акты антимонопольного органа признаны недействительными.

В кассационных жалобах Управление и ООО "Новые инвестиционные технологии" просят отменить постановление от 06.09.2011 и оставить в силе решение от 18.05.2011, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права - положений Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции", части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". По мнению подателей жалоб, материалами дела подтверждается, что предоставив земельный участок ООО "Невзоров От Эколь" для проведения изыскательских работ при наличии иных инвесторов без проведения торгов, Комитет по строительству нарушил нормы законодательства о защите конкуренции.

В судебном заседании представитель ООО "Новые инвестиционные технологии" поддержал доводы кассационных жалоб, а представители Комитета по строительству, Правительства Санкт-Петербурга и Учреждения возражали против их удовлетворения.

Управление, ООО "Невзоров От Эколь" и ООО "Мирбери" о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что в августе и октябре 2007 года ООО "Новые инвестиционные технологии" и ООО "Невзоров От Эколь" обратились в Учреждение с заявлениями о предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: Курортный район, город Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой), для строительства объектов недвижимости.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 01.04.2008 N 345 (далее - постановление N 345) ООО "Невзоров От Эколь" разрешено проводить изыскательские работы на названном земельном участке площадью 57 984 кв.м с кадастровым номером 78:38:11405:16 в целях определения возможности проектирования и строительства на нем учебно-методического центра.

Рассмотрев представленные ООО "Новые инвестиционные технологии" документы, Учреждение 12.08.2008 составило сводное заключение о том, что заявление инвестора подлежит дальнейшему рассмотрению.

Постановление N 345 оспаривалось в арбитражном суде, решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.10.2008 по делу N А56-19474/2008, оставленным без изменения судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, отказано ООО "Новые инвестиционные технологии" в удовлетворении требований о признании названного постановления недействительным.

20.04.2009 ООО "Невзоров От Эколь" вновь направило в Учреждение заявление о предоставлении того же земельного участка для строительства оздоровительного центра.

В июне 2009 в Учреждение от ООО "Мирбери" поступило заявление о предоставлении названного земельного участка для строительства на нем лечебно-оздоровительного и реабилитационного комплекса.

На основании документов, представленных ООО "Невзоров От Эколь", Учреждение подготовило сводное заключение от 16.06.2009 N 4/9926/09, согласно которому заявление обратившегося лица подлежит дальнейшему рассмотрению, а данный земельный участок может быть включен в перечень объектов недвижимости, в отношении которых планируется проведение торгов на право строительства и реконструкции, либо конкурса на право подготовки документации для проведения торгов.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.11.2009 N 1271 (далее - постановление N 1271) ООО "Невзоров От Эколь" разрешено проведение изыскательских работ на земельном участке с кадастровым номером 78:38:11405:16 в целях определения возможности проектирования и строительства оздоровительного центра, постановление N 345 признано утратившим силу.

ООО "Новые инвестиционные технологии", полагая, что Правительством Санкт-Петербурга и Комитетом по строительству при предоставлении земельного участка ООО "Невзоров От Эколь" без проведения процедуры торгов нарушены положения законодательства о защите конкуренции, обратилось в антимонопольный орган с жалобой.

Управление в ходе контрольных мероприятий установило, что на спорный земельный участок для проведения на нем изыскательских работ и строительства объектов недвижимости претендовало три инвестора, информация о которых подлежала доведению до сведения участников совещания для решения вопроса о предоставлении земельного участка отдельному лицу. Вместе с тем, на совещаниях вице-губернатора, состоявшихся 22.06.2009, 21.07.2009 и 18.09.2009, Учреждение проинформировало участников совещания о наличии только одного инвестора - ООО "Невзоров От Эколь". При этом Комитет по строительству, участвовавший в совещаниях, и Правительство Санкт-Петербурга, знали о наличии иных претендентов, однако заявки ООО "Новые инвестиционные технологии" и ООО "Мирбери" не были предметом обсуждения.

Антимонопольный орган провел анализ оценки состояния конкурентной среды, в результате которого продуктовые границы товарного рынка определены как рынок инвестиционно-строительных услуг (работ), а географические - как границы названного земельного участка. Управление сделало вывод, что потенциальные инвесторы, подавшие инвестиционные предложения в отношении спорного земельного участка, являются конкурентами на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) в определенный период времени, а именно при прохождении процедуры получения права аренды земельного участка для строительства.

Решением от 07.07.2010 по делу N К03-48/10 в действиях Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству и Учреждения признано нарушение части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившееся в недопущении конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) при предоставлении земельного участка для проведения изыскательских работ без проведения торгов путем принятия постановления N 1271.

На основании решения Правительству Санкт-Петербурга, Комитету по строительству и Учреждению выдано предписание от 07.07.2010 об устранении выявленных нарушений путем отмены постановления N 1271. В срок до 01.12.2010 предписано провести конкурс на право заключения договора на разработку документации для проведения торгов по предоставлению земельного участка для строительства и реконструкции; в срок до 01.01.2012 предписано провести торги на право заключения договора аренды земельного участка для строительства и реконструкции.

Комитет по строительству и Учреждение обратились в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и признал оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа недействительными, исходя при этом из законодательного разделения понятий "договор аренды земельного участка с целью проведения изыскательских работ" и "договор аренды земельного участка с целью проектирования и строительства". Суд сделал вывод о том, что предоставление земельного участка для проведения изыскательских работ не может повлиять на возможные конкурентные отношения на рынке инвестиционно-строительных услуг, а действующее законодательство не содержит обязанности органов власти проводить торги на право заключения договоров аренды земельных участок для проведения изыскательских работ при наличии нескольких заявок.

Кассационная инстанция, заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, полагает, что жалобы не подлежат удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" необходимо одновременное наличие двух условий: антимонопольным органом должно быть доказано, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и государственным органом не может быть указана конкретная норма закона, в силу которой соответствующие акты, действия (бездействия) могут быть признаны допустимыми.

Понятие "конкуренция" определено пунктом 7 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под товарным рынком понимается сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 4 Закона "О защите конкуренции").

Из оспариваемого ненормативного акта не усматривается, что в ходе производства по антимонопольному делу Управлением надлежащим образом исследован и определен товарный рынок, на котором, по мнению антимонопольного органа, ООО "Невзоров От Эколь", ООО "Новые инвестиционные технологии" и ООО "Мирбери" являются конкурентами. Так, географические границы товарного рынка ограничены в решении Управления территорией спорного земельного участка, однако с точки зрения единых правил инвестирования в границах субъекта Российской Федерации невозможно признать верно установленными географические границы инвестиционно-строительного рынка в пределах одного земельного участка, либо в пределах одного квартала.

Кроме того, из содержания оспариваемого решения следует, что предметом исследования антимонопольным органом являлся не рынок и не отношения конкуренции, а ряд административных процедур, осуществляемых исполнительными органами государственной власти в рамках применения Положения Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 N 1592 "Об утверждении положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции", в то время как Закон "О защите конкуренции" прямо устанавливает полномочия антимонопольного органа по проведению проверки соблюдения антимонопольного законодательства.

При этом, ограничившись исследованием сложившихся в определенный временной период правоотношений, антимонопольный орган не привел достаточных оснований и норм, в силу которых действия государственных органов не могут быть признаны допустимыми и совершенными в рамках предоставленных полномочий.

Согласно пункту 1 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2 статьи 607 ГК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации.

Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка (пункт 7 статьи 22 ЗК РФ).

Вопросы, связанные с выполнением изыскательских работ, урегулированы статьей 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГСК РФ), согласно которой инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются в целях получения материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории.

Вследствие специфики названной деятельности предоставление земельного участка для инженерных изысканий не связано с изъятием такого участка из владения других лиц и не влечет обязательную последующую передачу участка для целей строительства, а по смыслу действующего земельного законодательства не исключает впоследствии необходимость проведения органами публичной власти торгов с целью определения лица, которому соответствующий земельный участок будет предоставлен для строительства.

Таким образом, предоставление земельного участка для проведения изыскательских работ не может повлиять на возможные конкурентные отношения на рынке инвестиционно-строительных услуг, поскольку законодатель разделяет понятия "договор аренды земельного участка с целью проведения изыскательских работ" и "договор аренды земельного участка с целью проектирования и строительства" (статьи 22, 30 ЗК РФ, статьи 1, 47, 52 ГСК РФ).

В то же время, ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни какие-либо иные нормативные правовые акты (в том числе Закон Санкт-Петербурга N 282-43 от 17.06.2004 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга для строительства и реконструкции"), не регламентируют порядок предоставления в аренду земельных участков для проведения изыскательских работ (независимо от количества заявок) через обязательное проведение торгов на право заключения договоров аренды для этих целей.

С учетом изложенного не могут быть признаны законными и обоснованными выводы антимонопольного органа о том, что действия заявителей, совершенные в рамках исследуемых правоотношений, недопустимы в пределах действующего земельного законодательства, а потому суд апелляционной инстанции правильно признал незаконными оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ). При этом арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Учитывая, что дело рассмотрено судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что нет оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Принимая во внимание положения пункта 3 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с пунктом 12 части 1 статьи 333.21 названного кодекса, суд кассационной инстанции полагает, что ООО "Новые инвестиционные технологии" также подлежит возврату из федерального бюджета государственная пошлина, излишне уплаченная им при обращении в суд кассационной инстанции в размере 1000 руб.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2011 по делу N А56-59919/2010 оставить без изменения, а кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Новые инвестиционные технологии" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Возвратить представителю общества с ограниченной ответственностью "Новые инвестиционные технологии" (место нахождения: 191104, Санкт-Петербург, Литейный проспект, дом 36) Горленко Екатерине Валерьевне из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела в арбитражном суде кассационной инстанции по чеку-ордеру Северо-Западного Банка открытого акционерного общества "Сбербанк России" от 28.10.2011 (операция 1242490334).

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

А.В. Асмыкович Л.Б. Мунтян