Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 мая 2012 г. N Ф07-426/12 по делу N А13-5947/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

при участии от Администрации города Вологды Семеновой И.А. (доверенность от 18.05.2012 N 31-22/859), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Кораблева А.С. (доверенность от 11.01.2010 N 1),

рассмотрев 29.05.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.11.2011 (судья Мамонова А.Е.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2012 (судьи Осокина Н.Н., Потеева А.В., Смирнов В.И.) по делу N А13-5947/2011,

установил:

Администрация города Вологды, место нахождения: 160035, г. Вологда, ул. Каменный мост, д. 4, ОГРН 1033500051683 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, место нахождения: 160035, Вологодская обл., г. Вологда, ул. Пушкинская, д. 25, ОГРН 1033500044456 (далее - Управление), от 02.06.2011 N 40-15/11.

Определениями суда от 02.08.2011 и от 05.09.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (далее - Департамент), муниципальное бюджетное учреждение "Ритуал", ОГРН 1113525004515 (далее - МБУ "Ритуал"), общество с ограниченной ответственностью "Ритуальная фирма "Натрон", ОГРН 1073525003463 (далее - ООО "Ритуальная фирма "Натрон") и муниципальное унитарное предприятие "Ритуал-спецслужба", ОГРН 1033500042553 (далее - МУП "Ритуал-спецслужба").

Решением суда первой инстанции от 24.11.2011, оставленным без изменений постановлением апелляционного суда от 01.03.2012, признаны не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона N 135-ФЗ) и недействительными оспариваемое решение Управления от 02.06.2011 N 40-15/11 в части признания Администрации нарушившей часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с включением в устав МБУ "Ритуал" видов деятельности, приносящей доход (пункт 2.3, подпункты 2.3.1 - 2.3.20 Устава), и предписание от 02.06.2011 N 40-15/11 в части возложения обязанности исключить из этого устава названные виды деятельности. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить или изменить решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы не согласен с выводами судов о том, что орган местного самоуправления должен самостоятельно выделять участок для погребения каждого конкретного умершего и вести книгу учета захоронений. Ссылаясь на положения пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и часть 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Администрация считает, что вопросы местного значения могут осуществляться непосредственно ею как органом местного самоуправления, так и через создаваемые ею муниципальные учреждения на основании муниципального задания.

Податель жалобы считает, что в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) антимонопольный орган не представил доказательств того, что выделение мест захоронений на муниципальных кладбищах, контроль за производством захоронений, ведение книги учета захоронений являются полномочиями (функциями) органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела.

В отзыве на жалобу ООО "Ритуальная фирма "Натрон" просит оставить без изменения решение и постановление первой и апелляционной инстанций.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Управления просил оставить без изменения обжалуемые судебные акты, считая их законными и обоснованными.

Заявленное в отзыве ходатайство ООО "Ритуальная фирма "Натрон" о рассмотрении настоящей жалобы в отсутствие его представителей удовлетворено судом кассационной инстанции в соответствии с частью 2 статьи 156 АПК РФ.

Представители Департамента, МБУ "Ритуал" и МУП "Ритуал-спецслужба", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании поступившего от третьего лица заявления Управление провело проверку соблюдения антимонопольного законодательства и приказом от 10.05.2011 N 131 возбудило в отношении Администрации дело N 40-15/11 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

По итогам рассмотрения дела антимонопольный орган посчитал, что Администрация наделила хозяйствующего субъекта (МБУ "Ритуал") функциями органа местного самоуправления.

Решением от 02.06.2011 N 40-15/11 Управление признало Администрацию нарушившей часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. На основании указанного решения антимонопольный орган выдал предписание от 02.06.2011 N 40-15/11, в соответствии с которым Администрации надлежало прекратить указанное нарушение, а именно: в срок до 01.07.2011 исключить из устава МБУ "Ритуал" функции органа местного самоуправления (пункт 2.2 устава), в том числе выделение мест захоронений на муниципальных кладбищах, контроль за производством захоронений, ведение книги учета захоронений, установление режима работы кладбищ; либо исключить из названного устава виды деятельности, приносящей доход (пункты 2.3, 2.3.1-2.3.20 устава).

Администрация, не согласившись с выводами антимонопольного органа, оспорила решение и предписание от 02.06.2011 N 40-15/11 в арбитражном суде.

Суд первой инстанции в целом поддержал позицию Управления и частично удовлетворил заявленные требования, посчитав необоснованным лишь требование антимонопольного органа об исключении из Устава МБУ "Ритуал" видов деятельности, приносящих доход и не относящихся к полномочиям органа местного самоуправления.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов в силу следующего.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Как следует из пункта 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Статьей 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

При этом согласно статье 4 названного Закона под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 названного Закона. Также указанной нормой определено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Размер земельного участка для Федерального военного мемориального кладбища определяется исходя из предполагаемого количества захоронений на нем и может превышать сорок гектаров (пункт 5 статьи 16 Закона N 8-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения также отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и(или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Законом N 131-ФЗ.

Согласно пункту 18 Положения о порядке эксплуатации и содержания кладбищ на территории города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 16.05.2002 N 477, книга учета захоронений является документом строгой отчетности, ведется в двух экземплярах, один экземпляр книги хранится в архиве администрации кладбища, второй экземпляр книги передается на вечное хранение в государственный архив Вологодской области.

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения также пунктом 26 статьи 24 Устава муниципального образования "Город Вологда", принятого решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301 (зарегистрировано в Правительстве Вологодской области 30.08.2005 N 939).

В силу части 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ, статьи 42 устава г. Вологды администрация г. Вологды является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным в соответствии с настоящим уставом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, а также осуществляющим отдельные переданные органам местного самоуправления государственные полномочия.

Частью 1 статьи 44 устава г. Вологды регламентировано, что администрация г. Вологды осуществляет исполнительно-распорядительные функции и полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные законодательством.

Проанализировав приведенные выше нормы права, суды первой и апелляционной инстанций пришли к законному и обоснованному выводу о том, что к полномочиям органов местного самоуправления помимо выделения земельного участка под кладбище относится также и предоставление отдельного участка на территории общественного кладбища, определение порядка деятельности общественных кладбищ, а также ведение книги учета захоронений.

Вывод судов о том, что нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним функций выделения участков под захоронение, контроля за соблюдением порядка захоронений противоречит законодательству, согласуется и позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 N 17206/10.

В данном случае, судами установлено, материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается, что МБУ "Ритуал" созданное постановлением Администрации от 01.03.2011 N 913, является хозяйствующим субъектом. Согласно пункту 1.1 устава МБУ "Ритуал" (по тексту устава - Учреждение) является некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

В соответствии с пунктом 2.1 устава предметом и основной целью Учреждения является организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования "Город Вологда".

Пунктом 2.2 устава определено, что для выполнения поставленной цели Учреждение осуществляет определенные виды деятельности, в том числе: выделение мест для захоронения на муниципальных кладбищах, контроль за производством захоронений; ведение книги учета захоронений; установление режима работы муниципальных кладбищ.

Кроме того, пунктом 2.3 устава помимо муниципального задания определено, что Учреждение вправе осуществлять определенные виды деятельности, приносящей доход.

Передача хозяйствующему субъекту функций органа местного самоуправления контрольно-распорядительного характера сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке.

При таких обстоятельствах судебные инстанции обоснованно признали противоречащими части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ действия Администрации по наделению МБУ "Ритуал" функциями органа местного самоуправления, а именно: функциями по выделению отдельного земельного участка на территории общественного кладбища, по определению порядка деятельности общественных кладбищ и контролю за производством захоронения, а также ведению книги учета захоронений.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств по правилам статьи 71 АПК РФ, требованиям Закона N 135-ФЗ, сделаны с учетом задач и целей антимонопольного регулирования.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия их выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Суды первой и апелляционной инстанций правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку.

С учетом изложенного кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения жалобы Администрации.

Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.11.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2012 по делу N А13-5947/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации города Вологды - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Г.Е. Бурматова И.С. Любченко