Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 июля 2012 г. N Ф07-1920/12 по делу N А05-11241/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Кудина А.Г.,

рассмотрев 19.07.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу мэрии города Архангельска на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27.12.2011 (судья Панфилова Н.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2012 (судьи Смирнов В.И., Мурахина Н.В., Чельцова Н.С.) по делу N А05-11241/2011,

установил:

Мэрия города Архангельска (место нахождения: 163000, г. Архангельск, пл. Ленина, 5, ОГРН 1022900509521; далее - мэрия) и общество с ограниченной ответственностью "Архангельское транспортное предприятие - 4" (место нахождения: 163002, ул. Павла Усова, 12, 9, ОГРН 1102901003260; далее - общество, ООО "АТП-4") обратились в Арбитражный суд Архангельской области с заявлениями об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (место нахождения: 163061, г. Архангельск, ул. К. Либкнехта, 2, ОГРН 1022900530696; далее - управление, УФАС) от 16.08.2011 по делу N 26-11 о нарушении антимонопольного законодательства. В заявлении мэрия также просит суд признать недействительным вынесенное на основании означенного решения предписание УФАС от 03.08.2011 N 05-03/4740.

Заявления приняты к производству, в связи с чем судом возбуждены дела N А05-11241/2011 и А05-11437/2011.

Определением от 24.11.2011 суд в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединил возбужденные по заявлениям дела в одно производство с присвоением делу номера А05-11241/2011.

Решением от 27.12.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 03.04.2012, мэрии и обществу отказано в удовлетворении заявлений.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, считает ошибочными выводы судебных инстанций о согласованности действий мэрии и общества, нарушающей статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон). По мнению подателя жалобы, данной статьей Закона предусмотрен запрет на антиконкурентные соглашения властных субъектов; мэрия, заключив по итогам торгов с обществом договоры (в соответствии с перечнем маршрутов пассажирского транспорта на территории муниципального образования "Город Архангельск"), не предоставила обществу конкурентное преимущество. Суды не приняли во внимание требования статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ); спорная ситуация, рассмотренная антимонопольным органом, сложилась на этапе исполнения договора. При этом после поступления в мэрию соответствующей информации (при рассмотрении дела в УФАС) обществу (перевозчику) направлены претензии о необходимости перевозки автобусом особо большого класса. В отношениях между ООО "АТП-4" и мэрией не доказаны скоординированные действия, нарушающие антимонопольное законодательство.

Представители участников спора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в июле 2010 года мэрией проведен конкурс на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров автобусами общего пользования, в том числе по маршруту N 9 "МР вокзал - пр. Троицкий - п. Экономия" с установленным требованием - до 10 автобусов не ниже малого класса, а также по маршруту N 75 "ул. Урицкого - пр. Троицкий - ул. Гагарина - пр. Обводный канал" (большой кольцевой), "ул. Урицкого - пр. Троицкий - ул. Гагарина - пр. Ломоносова" (малый кольцевой) с установленным требованием - до 19 автобусов не ниже малого класса.

Согласно протоколу конкурса от 06.07.2010 N 4 по маршруту N 9 в конкурсе участвовали ООО "Архангельский автобус", ООО "Автоколонна N 3", МУП "АПАП-1" и общество; в конкурсе по маршруту N 75 приняли участие ООО "Автоколонна N 3" и общество. Победителем конкурса по указанным маршрутам признано общество, набравшее наибольшее количество баллов благодаря обязательству обслуживать названные маршруты значительным числом автобусов большого и особо большого класса (наряду с автобусами среднего и малого класса).

В означенном протоколе отражено решение конкурсной комиссии (пункт 5): заключить с победителями конкурса договоры на перевозку пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования сроком на один год. Указать в договоре необходимость работы на маршруте исключительно теми автобусами (количество и класс), которые были указаны в конкурсной заявке (том дела II; листы 81 - 83). В заявках общества по маршрутам N 9 и 75 указаны соответственно 2 автобуса большого класса и 7 автобусов особо большого класса, 12 автобусов большого класса и 7 автобусов особо большого класса (том дела I; листы 80, 94).

Однако (в нарушение данного решения конкурсной комиссии) мэрия и ООО "АТП-4" заключили договоры от 01.08.2010 N 380/1, 380/4, 380/5, 380/7, 380/9, 380/10, 382/1, 382/2, 382/3, 382/4, 382/5, 382/6, 382/7, 382/8, 382/9, 382/10, 382/11, 382/12, 382/13, 382/14, 382/15, 382/16, 382/17, 382/18, 382/19 (в том числе по означенным маршрутам), согласно которым общество вправе оказывать услуги по перевозке пассажиров автобусами не ниже малого класса, то есть без учета предложений общества в рамках конкурсной процедуры.

В ходе проверки управление установило, что в подтверждение соответствующих имущественных прав на автобусы большого и особо большого класса к заявкам ООО "АТП-4" приложен договор аренды транспортных средств от 01.06.2010, заключенный с ОАО "Автоколонна 1118" (г. Мурманск), по которому данные автобусы передавались обществу во временное владение и пользование сроком до 31.12.2010. Поскольку фактически транспортные средства обществу не передавались и г. Мурманск не покидали, дополнительным соглашением от 30.06.2010 договор аренды транспортных средств от 01.06.2010 расторгнут его сторонами с 01.07.2010 (том дела II; листы 132 - 135).

Таким образом, на момент проведения конкурса (06.07.2010) общество не имело заявленных автобусов большого и особо большого класса.

Оценив установленные обстоятельства и полученные доказательства, УФАС сочло, что заключенные мэрией с обществом договоры свидетельствуют о том, что мэрия освободила общество от обязанности осуществлять пассажирские перевозки на маршрутах N 9, 75 автобусами большого и особо большого класса, то есть стороны договорились о возможности осуществления перевозок на таких условиях, при которых победителем конкурса могло быть не общество, а иное лицо. Управлением констатировано, что фактически перевозки по указанным маршрутам не осуществлялись автобусами большого и особо большого класса; конкурсант, набравший наибольшее количество баллов по сравнению с другими претендентами благодаря критерию "класс автотранспортного средства, которое должно выполнять перевозки по маршруту", с разрешения мэрии осуществляет перевозки иными автобусами другого (малого) класса. Тем самым антимонопольным органом выявлены противоречия целям и итогам конкурса, опровергнуто преимущество ООО "АТП-4" перед иными конкурсантами, стремящимися войти на соответствующие локальные рынки (в границах каждого маршрута).

Согласно решению УФАС от 16.08.2011 по делу N 26-11 (исх. N 05-03/4736) в действиях мэрии и ООО "АТП-4" признано нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в предоставлении мэрией возможности для общества в нарушение условий открытого конкурса осуществлять пассажирские перевозки на маршрутах N 9 и 75 автобусами малого класса и в фактической замене обществом автобусов особо большого класса на автобусы малого класса.

На основании данного решения управлением в отношении заявителей выдано предписание от 03.08.2011 N 05-03/4740, обязывающее их в срок до 01.11.2011 прекратить нарушение статьи 16 Закона: прекратить соответствующие согласованные действия на локальных рынках пассажирских перевозок в г. Архангельске по маршрутам N 9 и 75; мэрии также установлено в срок до 01.11.2011 провести торги на право заключения договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров в г. Архангельске автобусами общего пользования по маршрутам N 9 и 75.

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, мэрия и общество обратились в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили представленные участниками спора доказательства, их доводы, установили обстоятельства дела и признали наличие у управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).

По настоящему делу в рамках судебного контроля управление подтвердило в действиях заявителей необходимые и достаточные признаки нарушения запрета, предусмотренного статьей 16 Закона о защите конкуренции.

В силу этой статьи Закона запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно статье 4 Закона для целей соответствующего правового регулирования конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункты 7 и 17).

В рассматриваемом случае суды верно исходили из того, что защита определенной конкурентной среды (соперничества хозяйствующих субъектов) не может рассматриваться в отрыве от правомерности целей (результатов) соперничества и его условий, правовых требований к конкурентам. Недопустимо неправомерное ограничение конкуренции в отношении тех хозяйствующих субъектов, которые действуют на товарном рынке в соответствии с правовыми нормами и законными интересами других лиц, желают и готовы выйти на соответствующий товарный рынок, понимая, что деятельность на нем должна отвечать определенным юридическим, техническим (технологическим) и экономическим стандартам.

Квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона выступают установленные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями. При этом антимонопольный орган обязан доказать наличие таких признаков.

К вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах соответствующего муниципального образования (статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно частям 1, 3 и 6 статьи 2 Закона Архангельской области от 26.05.1999 N 125-22-ОЗ "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области" порядок организации движения автобусов на территории муниципального образования утверждается органом местного самоуправления. Включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами местного самоуправления на конкурсной основе. Условия конкурса разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления муниципального образования в соответствии с порядком, определенным законодательством Российской Федерации. Для участия в конкурсе юридические и физические лица, имеющие лицензию на пассажирские перевозки, подают в органы местного самоуправления муниципального образования заявку. Срок рассмотрения заявок определяется положением о конкурсе. Итоги конкурсов публикуются в средствах массовой информации. С победителями конкурсов заключаются соответствующие договоры.

На территории муниципального образования "Город Архангельск" решением Архангельского городского Совета депутатов от 27.05.2003 N 172 утверждено Положение о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуги по перевозке пассажиров в г. Архангельске автобусами общего пользования (далее - Положение), которое определяет порядок проведения открытого конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе, условия участия в нем, порядок определения победителя. При этом целью конкурса является определение лиц, способных наиболее качественно удовлетворить потребности населения в пассажирских перевозках на утвержденных маршрутах общественного транспорта (пункты 1.1 - 1.3 Положения).

В силу пунктов 4.1, 4.3, 4.4 Положения конкурс проводится по мере необходимости комплектования маршрутов пассажирского транспорта и раздельно по каждому маршруту; конкурсная комиссия проводит оценку представленных заявок в соответствии с Перечнем показателей оценки конкурса (Приложением N 1 к Положению); подведение итогов конкурса проводится комиссией раздельно по каждому маршруту, выставленному на конкурс.

Согласно Приложению N 1 наряду с иными показателями показателем оценки конкурса является класс автобуса (за каждую единицу): особо большой + 40 баллов; большой + 30 баллов; средний + 20 баллов; малый + 10 баллов.

Оценив порядок и итоги конкурсной процедуры, управление и впоследствии суды обоснованно признали, что ООО "АТП-4" победило в конкурсе по маршрутам N 9, 75 исключительно за счет критерия "класс автобуса"; если бы общество заявило об участии в конкурсе автобусами малого класса, то есть на условиях позднее заключенных мэрией с ним договоров от 01.08.2010, исходя из своих фактических возможностей, оно не выиграло бы конкурс. Представленные обществом конкурсной комиссии сведения о наличии у него автобусов особо большого и большого классов не соответствовали действительности на дату проведения конкурса (06.07.2010), о чем общество не поставило мэрию в известность. В связи с этим конкурсная комиссия начислила обществу баллы за отсутствующие у него единицы техники.

Вместе с тем требование пункта 5 протокола от 06.07.2010 N 4 (ранее изложенное решение конкурсной комиссии о необходимости работы на маршруте исключительно автобусами, которые отражены в заявке) отвечает целям Положения, привлечению на маршруты города автобусов большой вместимости, обеспечению безопасности и качества перевозки пассажиров.

В нарушение этого требования мэрия и общество заключили договоры от 01.08.2010, по которым общество имеет право оказывать услуги по перевозке пассажиров по маршрутам N 9 и 75 автобусами не ниже малого класса; в договорах нет условий об использовании на маршрутах автобусов особо большого и большого классов. В ходе антимонопольного производства управление получило сведения о том, что, начиная с 01.08.2010, общество на маршруте N 9 не осуществляло перевозки автобусами особо большого класса; на маршруте N 75 осуществляло перевозки исключительно автобусами малого класса марки "ПАЗ".

Приведенные факты подтверждаются имеющимися в деле доказательствами и не опровергнуты заявителями.

Таким образом, ООО "АТП-4" не соблюдает требования, на которых оно выиграло конкурс; мэрия об этом осведомлена (не могла не знать об этом, заключив соответствующие договоры и реализуя их условия) и до рассмотрения дела УФАС не принимает каких-либо действий, направленных на понуждение общества перевозить пассажиров на условиях конкурса.

При таких обстоятельствах суды обоснованно отклонили доводы заявителей и сочли доказанными согласованные действия мэрии и общества, их скоординированный характер (в рамках единого процесса заключения договоров на торгах и их исполнения) и отрицательное влияние на значимую конкурентную среду, охраняемые законом отношения.

В связи с этим, как правомерно отметили суды, проведение процедуры конкурсного отбора само по себе не свидетельствует об обеспечении равнодоступности товарного рынка услуг по перевозке пассажиров автобусами по маршрутам общего пользования, если договор на указание таких услуг заключается с победителем конкурса без учета заявленного им конкурентного преимущества. Выявленные согласованные действия привели к ограничению конкуренции в связи с нарушением равнодоступности локального товарного рынка.

Оспариваемые решение и предписание УФАС являются законными и обоснованными. Законность и исполнимость предписания проверены судами ввиду целей Закона, порядка и задач конкурсной процедуры, потребностей муниципального образования в сохранении спорных маршрутов, а равно необходимости восстановления публичного порядка.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27.12.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2012 по делу N А05-11241/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу мэрии города Архангельска - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

А.В. Асмыкович А.Г. Кудин