Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 сентября 2012 г. N Ф07-2252/12 по делу N А05-138/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

при участии от избирательной комиссии Архангельской области Прилуцкой Н.Н. (доверенность от 01.09.2012),

рассмотрев 04.09.2012 в открытом судебном заседании кассационные жалобы избирательной комиссии Архангельской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.03.2012 (судья Дмитревская А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2012 (судьи Чельцова Н.С., Мурахина Н.В., Смирнов В.И.) по делу N А05-138/2012,

установил:

Избирательная комиссия Архангельской области, место нахождения:163000, город Архангельск, площадь Ленина, дом 1, ОГРН 1022900539859 (далее - Избирательная комиссия), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным акта Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, место нахождения: 163061, Архангельская область, город Архангельск, улица К.Либкнехта, дом 2, ОГРН 1022900530696 (далее - Управление), от 07.10.2011 N 57оз-11в, составленного по результатам внеплановой проверки.

Определением суда первой инстанции от 27.01.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Гагарин", место нахождения: 163000, Архангельская область, город Архангельск, улица Карла Маркса, дом 9, офис 5, ОГРН 1022900515296 (далее - ООО "РА "Гагарин").

Решением суда первой инстанции от 26.03.2012 оспариваемый акт антимонопольного органа признан недействительным в части признания в действиях единой комиссии нарушения требований части 3 статьи 47 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Суд обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Постановлением апелляционного суда от 30.05.2012 решение от 26.03.2012 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Избирательная комиссия, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить постановление от 30.05.2012 и изменить решение от 26.03.2012 в части отказа в удовлетворении заявленного требования, принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, Управление не имело права проводить проверку на основании части 6 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, поскольку эти полномочия предоставлены только Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС). Избирательная комиссия считает, что порядок действий Управления при поступлении жалоб при размещении заказа для федеральных нужд определен пунктом 2.3 Методических рекомендаций по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами (письмо ФАС от 25.05.2001 N АЦ/8325; далее - Методические рекомендации). При этом податель жалобы полагает, что Управлению ни Законом N 94-ФЗ, ни внутриведомственными актами не предоставлены полномочия для проведения внеплановой проверки, поскольку запрос котировок производился для федеральных нужд. Кроме того, Избирательная комиссия не согласна с выводами судов по существу вменяемых ей нарушений размещения заказа.

Управление в своей кассационной жалобе ссылается на неправильное применение судами норм материального права и просит отменить решение от 26.03.2012 и постановление от 30.05.2012 в части признания недействительным акта антимонопольного органа. Податель жалобы полагает, что единая комиссия, рассмотрев и не отклонив котировочные заявки, нарушила требования части 3 статьи 47 Закона N 94-ФЗ.

В судебном заседании представитель Избирательной комиссии поддержал доводы кассационной жалобы.

Управление и ООО "РА "Гагарин" о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Избирательная комиссия на официальном сайте 11.09.2011 разместила извещение N 0124000000111000025 о проведении запроса котировок на право заключения государственного контракта на изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска. Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 500 000 руб.

До окончания срока подачи котировочных заявок поступило пять таких заявок, в том числе и от ООО "РА "Гагарин".

В соответствии с протоколом рассмотрения и оценки котировочных заявок от 23.09.2011 N 0124000000111000025-1 победителем с правом заключения государственного контракта признано общество с ограниченной ответственностью "НОРД - МЕДИА", предложившее наименьшую цену государственного контракта - 358 000 руб.

ООО "РА "Гагарин" обратилось 30.09.2011 в Управление с жалобой на действия заказчика и бездействие котировочной комиссии при размещении запроса котировок.

Решением Управления от 07.10.2011 N 04-05/5739 указанная жалоба возвращена ООО "РА "Гагарин" на основании пункта 3 части 1 статьи 59 Закона N 94-ФЗ как поданная по истечении установленного законом срока.

Вместе с тем Управление, посчитав, что в жалобе ООО "РА "Гагарин" содержится информация о совершении заказчиком действий, содержащих признаки административных правонарушений, приняло решение о проведении внеплановой камеральной проверки (приказ от 07.10.2011 N 225).

В ходе проверки в действиях Избирательной комиссии выявлены нарушения требований пункта 4 статьи 43, статьи 44, части 7.1 статьи 47 Закона N 94-ФЗ; а в действиях единой комиссии - части 3 статьи 47 названного Закона; предписание решено не выдавать в связи с заключением государственного контракта; материалы переданы должностному лицу антимонопольного органа для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. По результатам проверки антимонопольный орган составил акт от 07.10.2011 N 57оз-11в.

Не согласившись с действиями Управления, Избирательная комиссия обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций признали недействительным оспариваемый акт только в части вменения единой комиссии нарушения требований части 3 статьи 47 Закона N 94-ФЗ, в остальной части заявленного требования отказали.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалоб в связи со следующим.

В силу части 1 статьи 57 Закона N 94-ФЗ любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном главой 8 Закона, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

В соответствии с пунктом 3.23 Административного регламента, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.11.2007 N 379, территориальный орган рассматривает жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней со дня поступления жалобы.

Из материалов дела следует, что ООО "Рекламное агентство "Гагарин" обратилось в Управление с жалобой на действия заказчика и бездействие котировочной комиссии при размещении запроса котировок на изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска по истечении установлено срока подачи котировочных заявок.

На основании пункта 3 части 1 статьи 59 Закона N 94-ФЗ Управление приняло решение от 07.10.2011 возвратить жалобу.

Вместе с тем, посчитав, что в данной жалобе имеется информация о совершении заказчиком действий, содержащих признаки административного правонарушения, Управлением на основании приказа от 07.10.2011 N 225 проведена внеплановая камеральная проверка действий заказчика (Избирательной комиссии, единой комиссии, созданной заказчиком) при проведении запроса котировок на изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска (извещение N 0124000000111000025), по результатам которой составлен акт от 07.10.2011 N 57оз-11в.

В силу пункта 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федеральной от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Основания для проведения антимонопольным органом внеплановых проверок определены нормативными правовыми документами и к ним относятся обращение участника размещения заказа с соответствующей жалобой и поступление информации о нарушении законодательства о размещении заказов.

В случае поступления информации о неисполнении указанными в части 1 статьи 17 Закона N 94-ФЗ лицами вынесенных в соответствии с частью 9 названной статьи предписаний, а также в случае поступления информации о совершении указанными лицами действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять также внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд, нужд бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации или нужд муниципального бюджетного учреждения (часть 6 статьи 17 Закона N 94-ФЗ).

Согласно подпункту 2 пункта 4 статьи 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" основаниями для проведения внеплановой проверки антимонопольным органом являются сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Как следует из приказа руководителя УФАС от 07.10.2011 N 225, внеплановая камеральная проверка проводилась на основании части 6 статьи 17 Закона N 94-ФЗ.

Суды, проверив основания проведения внеплановой проверки, пришли к выводу, что у антимонопольного органа имелись основания для ее проведения.

Учитывая, что Закон N 94-ФЗ специальных требований к источнику информации не предъявляет, суды правомерно оценили использованный антимонопольным органом источник, как достаточный и допустимый для возбуждения проверки в отношении заказчика и уполномоченного органа.

Проведение внеплановой проверки действий заказчика при проведении запроса котировок на право заключения государственного контракта, призвано обеспечить защиту публичных интересов и реализацию антимонопольным органом контрольных полномочий для обеспечения честной конкуренции в сфере размещения государственных заказов.

При таких обстоятельствах Управление на основании статьи 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" имело право провести внеплановую проверку действий Избирательной комиссии.

Данный вывод относительно проведения внеплановых проверок антимонопольным органом содержится в постановлении Президиума ВАС РФ от 27.09.2011 N 3913/11.

Суды также правомерно отклонили довод заявителя о несоблюдении Управлением подведомственности при проведении проверки.

По мнению заявителя, у Управления нет полномочий на проведение внеплановой проверки ввиду того, что запрос котировок производился для федеральных нужд. Кроме того, заявитель полагает, что избирательные комиссии имеют особый статус.

Порядок подготовки и проведения Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами проверок действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ или оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд, осуществляемых в соответствии со статьей 17 Закона N 94-ФЗ установлен Методическими рекомендациями.

Настоящие рекомендации не распространяются на внеплановые проверки, осуществляемые при рассмотрении жалоб участников. Проведение внеплановых проверок при рассмотрении жалоб осуществляется в соответствии с рекомендациями по рассмотрению жалоб (пункт 1.1).

Согласно подпункту 1 пункта 2.3 Методических рекомендаций территориальный орган осуществляет внеплановые проверки заказчика, расположенного на территории соответствующего Управления ФАС России, при размещении заказа для федеральных нужд - территориальным органом федерального органа исполнительной власти или уполномоченным на размещение заказа федеральным органом исполнительной власти получателем бюджетных средств.

Аналогичный подход к определению подведомственности при рассмотрении жалоб установлен Административным регламентом.

Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определено, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что запрос котировок на право заключения государственного контракта осуществлялся Избирательной комиссией в рамках полномочий по информированию избирателей о дне голосования и виде выборов в соответствии с Федеральным законом от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Финансирование выборов осуществляется за счет федерального бюджета. При этом размещение заказов путем запроса котировок регламентировано главой 4 Закона N 94-ФЗ.

Таким образом, судами установлено, что Управление как контрольный орган правомерно осуществило проверку поступившей информации о нарушении заказчиком законодательства о размещении заказов на своей территории и в отношении проводимого государственным органом размещения заказа для федеральных нужд с целью защиты публичных интересов для обеспечения честной конкуренции в сфере размещения государственных заказов.

Суды первой и апелляционной инстанций отклонили доводы Избирательной комиссии и относительно выявленных Управлением нарушений при проведении запроса котировок.

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона N 94-ФЗ под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок, и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Требования, предъявляемые к запросу котировок, определены в статье 43 этого Закона. Запрос котировок в числе прочего должен содержать сведения о наименовании, характеристиках и количестве поставляемых товаров, наименовании, характеристиках и объеме выполняемых работ, оказываемых услуг. При этом должны быть указаны требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (пункт 4 статьи 43 Закона N 94-ФЗ).

Таким образом, заказчик вправе самостоятельно устанавливать требования к услугам, в том числе в отношении их характеристик и иных показателей, связанных с определением соответствия оказываемых услуг потребностям заказчика. Однако эти требования должны быть установлены в соответствии с законом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в извещении N 0124000000111000025 о проведении запроса котировок на право заключения государственного контракта на изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска Избирательная комиссия указала только следующие характеристики: размеры щита, количество щитов, а также места их размещения. При этом предметом государственного контракта являлось именно изготовление и размещение наружной рекламы.

В нарушение пункта 4 статьи 43 Закона N 94-ФЗ извещение не содержало характеристик размещаемой рекламной (информационной) продукции, ее непосредственное содержание и форму, цветовое решение, требования к качеству, параметры изготовления и другие показатели для определения соответствия услуги потребностям заказчика. Кроме того, в извещении отсутствовали какие-либо указания на то, что размещение заказа связано с проведением выборов.

При таких обстоятельствах суды правомерно поддержали вывод Управления о нарушении заказчиком пункта 4 статьи 43 Закона N 94-ФЗ при размещении заказа.

Как усматривается из акта Управления, Избирательной комиссии также вменяется установление требования о представлении участниками размещения заказа в составе котировочной заявки сведений о месте размещения наружной рекламы, размере щитов, их количестве, цене размещения на одном щите.

Статьей 44 Закона N 94-ФЗ предусмотрены требования, предъявляемые к котировочной заявке, а именно: наименование, место нахождения (для юридического лица), фамилия, имя, отчество, место жительства (для физического лица), банковские реквизиты участника размещения заказа; идентификационный номер налогоплательщика; наименование и характеристики поставляемых товаров в случае проведения запроса котировок цен товаров, на поставку которых размещается заказ; согласие участника размещения заказа исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок; цена товара, работы, услуги с указанием сведений о включенных или не включенных в нее расходах (расходы на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов, сборов и другие обязательные платежи). При этом содержащийся в указанной норме перечень необходимых сведений является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в форму котировочной заявки заказчиком включены дополнительные сведения, не предусмотренные статьей 44 Закона N 94-ФЗ, а именно указаны места нахождения рекламных конструкций для размещения рекламы.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о нарушении заказчиком статьи 44 Закона N 94-ФЗ.

Кроме того, Управление установило, что заказчик при заключении государственного контракта нарушил требования части 7.1 статьи 47 Закона N 94-ФЗ.

Согласно пункту 7.1 статьи 47 названного Закона государственный или муниципальный контракт может быть заключен не ранее чем через семь дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок и не позднее чем через двадцать дней со дня подписания указанного протокола.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что протокол от 23.09.2011 N 0124000000111000025-1 рассмотрения и оценки котировочных заявок опубликован на официальном сайте 23.09.2011, а государственный контракт заключен 30.09.2011, то есть на один день раньше установленного срока.

Таким образом, при заключении государственного контракта заказчиком были нарушены требования части 7.1 статьи 47 Закона N 94-ФЗ, что не оспаривается заявителем.

Управление в свою очередь не согласно с выводами судов относительно допуска участников и рассмотрения их заявок.

Антимонопольный орган посчитал, что в нарушение требований части 3 статьи 47 Закона N 94-ФЗ единая комиссия заказчика рассмотрела котировочные заявки других участников, которые не соответствовали требованиям, установленным в извещении. По мнению антимонопольного органа, котировочные заявки участников, в том числе ООО "РА "Гагарин", не соответствовали требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, в части указания ими места размещения наружной рекламы.

Вместе с тем суды первой и апелляционной инстанций обоснованно приняли во внимание, что участники размещения заказа в силу закона о размещении заказа не должны указывать в своих котировочных заявках конкретное место размещения наружной рекламы, а факт допуска к участию всех участников, которые указали в своих котировочных заявках места размещения рекламы не в соответствии с извещением, не может свидетельствовать о нарушении единой комиссией части 3 статьи 47 Закона N 94-ФЗ, допустившей всех участников.

Поэтому суды правомерно не поддержали выводы Управления относительно нарушения единой комиссией части 3 статьи 47 Закона N 94-ФЗ и отменили решение антимонопольного органа в указанной части.

Доводы кассационных жалоб отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую оценку.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов кассационной жалобы, а также проверкой соответствия выводов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Суды полно, всесторонне и объективно исследовали имеющиеся в деле доказательства, оценили их в соответствии со статьей 71 АПК РФ, нормы материального и процессуального права применены судами правильно.

Основания для отмены или изменения судебных актов, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.03.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2012 по делу N А05-138/2012 оставить без изменения, а кассационные жалобы избирательной комиссии Архангельской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

И.С. Любченко Л.Б. Мунтян