Информация Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2025 г. "28 января 2025 года Конституционный Суд РФ провозгласил Постановление N 3-П по делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 ГК РФ и части 5 статьи 1 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости"

28 января 2025 года Конституционный Суд РФ установил гарантии для граждан, к которым предъявляются требования о признании отсутствующими прав на земельные участки в границах особо охраняемых природных территорий и земель лесного фонда. Дело о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 1 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" рассмотрено 5 декабря 2024 года в связи с жалобами граждан Н.И. Гришиной, Н.З. Гулордавы и других.

История вопроса

В 1983 году распоряжением Совета Министров РСФСР был создан Сочинский национальный парк. В соответствии с действующим в конце 1980-х - начале 1990-х годов законодательством предусматривалась возможность использования земель, включая занятые лесами, для развития коллективного садоводства. В указанных целях земли предоставлялись соответствующими исполнительными комитетами организациям, предприятиям и учреждениям, которые создавали для своих работников садовые товарищества. Со временем, в связи с изменениями в законодательстве, эти земли перешли в пожизненное наследуемое владение участникам садовых товариществ, часть из которых зарегистрировали на них право собственности. Некоторые из этих участков впоследствии перепродавались и приобретались другими лицами.

В 2021 году природоохранная прокуратура посчитала, что спорные земельные участки изначально были предоставлены и оформлены в пожизненное наследуемое владение граждан с нарушением действующего на тот момент законодательства. Находящиеся на территории Сочинского национального парка (в деле одного из заявителей - на землях лесного фонда) участки образованы в границах земель, которые могут находиться только в федеральной собственности, без согласия уполномоченных федеральных органов, и не могут принадлежать гражданам. Также указывалось на недостатки и недостоверность представленных гражданами для оформления прав документов. Суды поддержали эти доводы и признали отсутствующими права заявителей на спорные участки.

Позиция заявителей

По мнению заявителей, оспариваемые законоположения противоречат статьям 8 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 35, 36 (части 1 и 2), 40 (части 1 и 2), 45 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 75.1 Конституции. Одна группа заявителей оспаривает положения статьи 209 ГК РФ и части 5 статьи 1 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", так как считают, что эти нормы в правоприменительной практике позволяют судам не учитывать при рассмотрении дела факт регистрации права собственности или пожизненного наследуемого владения в ЕГРН и игнорировать фактическое владение участком. Другая группа указывает, что статья 304 ГК РФ не предусматривает гарантий для добросовестных собственников или владельцев участков при предъявлении к ним требований о признании права отсутствующим. Один из заявителей вместе со статьей 304 ГК РФ оспаривает также статью 12 ГК РФ как позволяющую судам произвольно использовать иск о признании права отсутствующим.

Позиция Суда

Особо охраняемые природные территории (ООПТ) имеют исключительное значение для государства и общества. Будучи уникальными природными комплексами и объектами, они наиболее уязвимы перед воздействием деятельности человека и изменениями климата. Это обуславливает необходимость применения особого правового регулирования в целях исключения или ограничения в их границах человеческой деятельности. В системе таких территорий особое положение занимают ООПТ федерального значения - национальные парки и природные заповедники. Их земли изъяты из оборота и находятся в федеральной собственности (за исключением полностью включенных в состав национальных парков населенных пунктов).

Учитывая, что эти земли по общему правилу находятся только в федеральной собственности, спор между государством и частным лицом по поводу такого участка значительно отличается от иных земельных споров, в которых гражданин по крайней мере потенциально может обладать соответствующими правами. Если же за гражданином право на такой участок сохранить, оно может оказаться настолько ограниченным, что полностью утрачивает всякий практический смысл. Поэтому в ситуации, когда вопреки положениям об изъятии из оборота участков в ООПТ федерального значения у граждан возникли права на них, Конституция РФ не обязывает к сохранению прав на эти участки за гражданами. Следовательно, для удовлетворения требования о признании отсутствующим у гражданина права на участок достаточно его полного включения в состав ООПТ федерального значения, а при частичном нахождении участка вне границ ООПТ судьба этой его части определяется в зависимости от возможности ее дальнейшего использования. Расположение земельного участка в границах земель лесного фонда, которые также находятся в федеральной собственности, напротив, не может являться единственным основанием для признания права гражданина на участок отсутствующим. Это согласуется с целями "лесной амнистии" (не применяемой в отношении участков в ООПТ),  устанавливающей приоритет сведений из ЕГРН и правоустанавливающих документов граждан перед лесными реестрами и планами.

Вместе с тем, было бы несправедливым, если при рассмотрении требования о признании права отсутствующим - для определения последствий его удовлетворения при нахождении участка на территории ООПТ и оснований  при нахождении на землях лесного фонда - не учитывались бы поведение ответчика по поводу права на участок, действия (бездействие) госорганов и иные обстоятельства, связанные с предоставлением и реализацией соответствующего права.

Несмотря на то, что использование иска о признании права отсутствующим для защиты прав государства на земли ООПТ федерального значения и лесного фонда не лишено оснований, нужно учитывать, что для ответчика-гражданина удовлетворение такого иска ведет к лишению его права на имущество. С учетом этого и в отсутствие специального регулирования в такой ситуации условия наступления неблагоприятных последствий для граждан должны определяться в соответствии со статьей 302 ГК РФ. Статья 304 ГК РФ предоставляет меньший объем гарантий, поскольку она не предполагает применения сроков исковой давности и не учитывает добросовестность ответчика, что создает риски нарушения конституционных прав граждан. Вместе с тем из этого не следует, что вопрос о признании права отсутствующим необходимо рассматривать исключительно на основании виндикационного иска, однако присущие этому иску гарантии должны интегрироваться в механизм разрешения споров между гражданином и властью и в случае рассмотрения требования о признании права отсутствующим.

Добросовестность гражданина устанавливается с учетом обстоятельств конкретного дела. Например, тот факт, что гражданин полагался на сведения ЕГРН, в совокупности с иными фактическими обстоятельствами может и не свидетельствовать о его должной разумности и осмотрительности. При этом неиспользование им участка не является единственным признаком отсутствия добросовестности в его действиях.

Законность предоставления земли зависит в том числе и от действий публичной власти. Поэтому предоставление участка в период земельной реформы неуполномоченным органом, а также нарушение порядка предоставления, притом что это не сопряжено с такими существенными отступлениями от обычного в тот период времени порядка, которые давали бы гражданину основания сомневаться в правомерности действий органов власти при предоставлении участка, должны оцениваться судами в совокупности с другими обстоятельствами и не предполагают с неизбежностью вывод о недобросовестности гражданина. Иное ставило бы под сомнение реализацию принципа поддержания доверия к закону и действиям государства. Однако если предоставление участка связано со сговором гражданина и должностного лица или предоставлением поддельных, фальсифицированных документов, то препятствия для оценки действий граждан как недобросовестных отсутствуют, а бремя доказывания таких противоправных действий и наличия умысла лежит на истце при том, что все сомнения должны толковаться в пользу гражданина.

Спор о признании за гражданином права на участок отсутствующим как влекущий определение принадлежности имущества не может произвольно и необоснованно изыматься из-под действия исковой давности. Необходимо учитывать, что ранее кадастр недвижимости был сборником регистрационных книг, а не единой картографической схемой (кадастровой картой), что было обусловлено отсутствием технических средств и специальных программ, а также оправдано стремлением государства избежать расходов граждан на оформление своих прав. В связи с этим часто затруднительно установить, что права граждан на участки, границы которых не определены конкретно в привязке к местности и соседним участкам, затрагивают право собственности публичного образования, особенно в случае, если гражданин не использует участок - не огораживает его, не возводит постройки и т.д. Пока не очевидно наличие участка в конкретном месте, нет оснований для вывода о нарушении прав публично-правового образования для целей исчисления срока исковой давности. Издание акта о предоставлении участка, как и регистрация права на участок, не начинает с неизбежностью течение срока исковой давности для предъявления требования о признании права отсутствующим. Следовательно, появление признаков освоения участка, отражение в кадастре конкретных сведений о расположении участка, а также правовой спор, из содержания которого стало известно о наличии в ЕГРН права гражданина на участок, или отмена органом акта о предоставлении земли, могут быть точкой начала течения срока исковой давности. Однако суд вправе установить, что исчисление этого срока началось раньше, а также отказать в применении последствий его пропуска, если установит намеренное препятствование ответчиком предъявлению соответствующего требования. При этом сохраняет значение вывод Постановления Конституционного Суда от 31 октября 2024 года N 49-П о том, что исковая давность к требованиям об обращении в доход РФ коррупционно нажитого имущества не применяется.

В случае признания отсутствующими прав граждан на участки в границах ООПТ федерального значения факторы добросовестности или истечения срока исковой давности не влекут за собой отказа в удовлетворении требований, а определяют последствия удовлетворения иска. При установленной добросовестности гражданина или истечении сроков исковой давности (при том, что не доказано совершение ответчиком умышленных противоправных действий при приобретении участка) судом должна устанавливаться компенсация утрачиваемого гражданином права.

Конституционное требование о равноценном возмещении при изъятии участков для госнужд не охватывает рассматриваемую ситуацию, но может быть ориентиром для решения этого вопроса. Наиболее справедливой формой возмещения в таком случае является предоставление аналогичного по параметрам участка, а при объективной невозможности его предоставления - иной способ компенсации. Также компенсации должны подлежать законно возведенные на данном участке объекты. Так как основной предпосылкой возникновения спора были действия публичных органов власти, незаконно предоставивших земельный участок, принцип справедливости предполагает возложение именно на них обязанности соответствующей компенсации.

Что же касается случаев нахождения земельного участка в границах земель лесного фонда, то если гражданин при его приобретении (предоставлении) действовал добросовестно или истек срок исковой давности, требование о признании права на него отсутствующим не подлежит удовлетворению.

Оспариваемые нормы не противоречат Конституции РФ в выявленном конституционном смысле. Согласно Постановлению КС РФ? дела заявителей подлежат пересмотру. Производство по делу в части проверки статьи 209 ГК РФ прекращено. 

Председательствует в процессе

В.Д. Зорькин

Судья-докладчик

В.А. Сивицкий