Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 10 сентября 2024 г. N 3а-359/2024 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утв. решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8

Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 10 сентября 2024 г. N 3а-359/2024

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С.,

при секретаре - помощнике судьи Фазлутдиновой А.А.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Чуркина Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Рахимова Р.Ф. к Казанской городской Думе Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8,

установил:

решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8 утверждены Правила землепользования и застройки города Казани.

Данное решение вместе с Правилами землепользования и застройки опубликованы в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани", Спецвыпуск от 26 августа 2021 года.

Согласно карте градостроительного зонирования (территориальных зон) Правил (статья 49) земельный участок, расположенный под зданием с кадастровым номером.... по адресу: <адрес> находится в территориальных зонах: зоне размещения общественно-производственных объектов (ОП) и зоне смешанной жилой и общественной застройки (ОЖ).

Рахимов Р.Ф. обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением о признании недействующими Правил в части установления на карте градостроительного зонирования (территориальных зон) в границах образуемого земельного участка, на котором располагается принадлежащее ему здание с кадастровым номером...., территориальных зон размещения общественно-производственных объектов (ОП) и смешанной жилой и общественной застройки (ОЖ).

По мнению административного истца, оспариваемые им положения Правил противоречат части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку относят принадлежащий ему земельный участок к двум территориальным зонам, выделенным на карте градостроительного зонирования (территориальных зон), чем нарушают его права и законные интересы в сфере землепользования, создают препятствия для формирования, постановки на кадастровый учет и приобретения в собственность земельного участка.

В судебном заседании представитель Рахимова Р.Ф. - Мингазов Р.Э. административное исковое заявление поддержал.

Представители Казанской городской Думы Евграфова М.В., Сиразетдинов Д.Р. административный иск не признали.

Выслушав представителей административного истца, административного ответчика, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных требований.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил землепользования и застройки.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 26 части 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", а также в пункте 26 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением Представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 3 части 3 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в городском округе Казани является Казанская городская Дума.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ Казанская городская Дума была вправе принять нормативный акт об утверждении Правил землепользования и застройки города Казани.

Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, а также внесения в них изменений определен статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. При подготовке правил землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что постановлением Исполнительного комитета города Казани от 19 июня 2020 года N 1701 принято решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Казани, которым одновременно утвержден состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 2 июля 2020 года N 24.

Постановлением Мэра города Казани от 20 ноября 2020 года N 240 назначены общественные обсуждения в городе Казани по проекту Правил землепользования и застройки города Казани. Этот документ опубликован в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани", Спецвыпуск от 26 ноября 2020 года.

Открытые обсуждения в рамках общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта были проведены в период с 26 ноября 2020 года по 28 января 2021 года, о чем был составлен протокол от 14 января 2021 года N 491.

Заключение по результатам общественных обсуждений составлено Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Казани и доведено до всеобщего сведения путем опубликования в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани", Спецвыпуск (части 1 и 2) от 28 января 2021 года.

Суд отмечает, что общественные обсуждения являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Они не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах общественных обсуждений по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

На VIII сессии Казанской городской Думы, состоявшейся 16 августа 2021 года, данным представительным органом местного самоуправления принято решение N 5-8, которым утверждены Правила землепользования и застройки города Казани.

Недочеты, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки города Казани, по мнению суда, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Казанской городской Думой в пределах предоставленных ей вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Обращаясь к доводам административного истца о противоречии оспариваемых им положений Правил нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с отнесением образуемого земельного участка, на котором располагается здание с кадастровым номером.... к двум территориальным зонам: зоне размещения общественно-производственных объектов (ОП) и зоне смешанной жилой и общественной застройки (ОЖ), суд приходит к следующему.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации установлен принцип целевого использования земельных участков, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Содержание данного принципа раскрывается также в статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

В статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (пункт 1 части 2), карту градостроительного зонирования (пункт 2 части 2).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4).

По делу установлено, что истец является собственником здания, расположенного по адресу: <адрес>, с кадастровым номером...., которое было поставлено на кадастровый учет 1 марта 2012 года, то есть задолго до принятия оспариваемого нормативного правового акта. Земельный участок под указанным зданием не сформирован.

Из материалов дела и объяснений сторон следует, что на карте градостроительного зонирования (территориальных зон) Правил земельный участок под упомянутым зданием находится в двух территориальных зонах: зоне размещения общественно-производственных объектов (ОП) и зоне смешанной жилой и общественной застройки (ОЖ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 Земельного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

В соответствии с пунктом 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Вместе с тем на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Казанская городская Дума имела возможность учесть месторасположение спорного земельного участка, поскольку исходя из принципа единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости, даже при минимальном его размере (формировании границ по периметру здания) данный участок находился в двух территориальных зонах.

Следовательно, доводы административного ответчика о том, что Правила в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, так как спорный земельный участок под объектом недвижимости не был к моменту их принятия сформирован и не прошел государственный кадастровый учет, подлежат отклонению.

Таким образом, территориальное зонирование земельного участка, расположенного под зданием с кадастровым номером...., предусмотренное оспариваемым нормативным правовым актом, не отвечает законодательным требованиям его принадлежности только к одной территориальной зоне, поэтому в этой части Правила не соответствуют части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, а, следовательно, влекут нарушение прав административного истца по формированию, постановке на кадастровый учет и приобретению в собственность земельного участка, а также существующему и планируемому использованию земельного участка в соответствии с его назначением.

При этом суд принимает во внимание, что в силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, но и для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд полагает необходимым признать его недействующим в соответствующей части со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Рахимова Р.Ф. удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения Правила землепользования и застройки города Казани, утвержденные решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года N 5-8, в части установления на карте градостроительного зонирования (территориальных зон): зоны размещения общественно-производственных объектов (ОП) и зоны смешанной жилой и общественной застройки (ОЖ) в границах земельного участка, расположенного под зданием с кадастровым номером.... по адресу: <адрес>.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" Республики Татарстан.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья

Э.С. Каминский