Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 ноября 2012 г. N Ф07-6816/12 по делу N А44-2827/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Любченко И.С., Подвального И.О.,

рассмотрев 20.11.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 18.05.2012 (судья Ларина И.Г.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2012 (судьи Смирнов В.И., Осокина Н.Н., Чельцова Н.С.) по делу N А44-2827/2012,

установил:

Областное бюджетное учреждение "Новгородская областная ветеринарная станция", место нахождения: Новгородская область, Великий Новгород, Дворцовая улица, дом 11, ОГРН 1035300304050 (далее - Областная ветстанция), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области, место нахождения: 173002, Новгородская область, Великий Новгород, Воскресенский бульвар, дом 3, ОГРН 1025300795552 (далее - Управление), от 21.12.2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены закрытое акционерное общество "ТАНДЕР", место нахождения: 350000, город Краснодар, улица имени Леваневского, дом 185, ОГРН 1022301598549 (далее - ЗАО "ТАНДЕР", Общество), областное бюджетное учреждение "Новгородская городская ветеринарная станция", место нахождения: Новгородская область, Великий Новгород, Дворцовая улица, дом 11, ОГРН 1035300303774 (далее - Городская ветстанция), Комитет ветеринарии Новгородской области, место нахождения: 173000, Новгородская область, Великий Новгород, Дворцовая улица, дом 11, ОГРН 1025300796916 (далее - Комитет ветеринарии).

Решением суда первой инстанции от 18.05.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 20.08.2012, требования Областной ветстанции удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также на несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить вынесенные решение и постановление и принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении требований. Управление полагает, что ЗАО "ТАНДЕР", вынужденное вынуждено заключить с Областной ветстанцией договор, в соответствии с которым последняя за плату проводила подготовительную работу, необходимую для выдачи оформляемых Комитетом ветеринарии бесплатно разрешений, при межобластных перевозках грузов, обратилось в антимонопольный орган за защитой своих прав.

Стороны и третьи лица о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие. Заявлены ходатайства о рассмотрении жалобы в отсутствие представителей Управления, Областной ветстанции и Городской ветстанции.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Управление по заявлению ЗАО "ТАНДЕР" от 01.07.2011 N 4179 возбудило в отношении Областной ветстанции дело N 65 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившегося в необоснованном воспрепятствовании законной деятельности Общества по закупке, хранению и транспортировке продуктов животноводства для сети магазинов "Магнит", а также в навязывании Обществу договора на оказание платных услуг по выдаче разрешений при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации.

По результатам проверки Управление приняло решение от 21.12.2011 о нарушении антимонопольного законодательства. Управление установило в действиях Областной ветстанции нарушение пунктов 2 и 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании данного решения Областной ветстанции выдано предписание от 21.12.2011; заявителю предписано прекратить нарушение пунктов 2 и 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно: "прекратить обуславливать выдачу разрешений на перевозку грузов между субъектами Российской Федерации обязательным заключением хозяйствующими субъектами, осуществляющими такие перевозки, договоров на оказание платных услуг по проведению подготовительной работы для получения такого разрешения".

Областная ветстанция оспорила решение и предписание Управления в судебном порядке.

Суд первой инстанции удовлетворил требования, признал незаконными решение и предписание Управления от 21.12.2012 по делу N 65. Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции о том, что действия Областной ветстанции по заключению договора с ЗАО "ТАНДЕР" на оказание платных услуг не противоречат антимонопольному законодательству и не влекут нарушение пунктов 2, 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, и оставил решение суда без изменения.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, оценив доводы кассационной жалобы, пришел к следующим выводам.

Целями Закона N 135-ФЗ являются в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).

Соответственно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) прежде всего должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Пунктами 2 и 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3).

Как усматривается из решения Управления, Областной ветстанции вменяется создание необоснованных препятствий хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозку подконтрольных госветнадзору грузов между субъектами Российской Федерации, путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к указанным хозяйствующим субъектам, введения ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров, а также нарушение единства экономического пространства Российской Федерации, что создает на территории Новгородской области иные, менее эффективные условия функционирования рынков оптовой и розничной торговли продукцией животного производства, кормами и кормовыми добавками, чем в других регионах России.

К таким выводам антимонопольный орган пришел, оценив деятельность подчиненной Комитету ветеринарии Областной ветстанции в рамках заключенного с Обществом договора о предоставлении платных ветеринарных услуг, оказываемых для выдачи разрешений при межобластных перевозках.

Суды, проанализировав законодательство в области ветеринарии, признали, что Областная станция является субъектом, на которого распространяются запреты части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Вместе с тем суды посчитали, что возмездное, на основании договора оказание услуг Обществу по выдаче ветеринарных свидетельств любым из ветеринарных учреждений Новгородской области, в том числе Областной ветстанцией, не противоречит действующему законодательству. Кроме того, суды сослались на судебные акты, вынесенные по делу N А44-1234/2012, в рамках которого Комитет ветеринарии обжаловал решение и предписание Управления по делу N 50.

Суд кассационной инстанции не согласен с позицией судов по следующим основаниям.

Система государственной ветеринарной службы в соответствии с частью 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон N 4979-1) включает в себя в субъектах Российской Федерации уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения.

Статьей 3 Закона N 4979-1 предусмотрены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области ветеринарии. При этом к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся решение вопросов в области ветеринарии, как прямо поименованных в данной статье, так и иных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Вопросы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе к исключительному ведению Российской Федерации не относятся.

При этом Закон N 4979-1 не исключает возможность предоставления платных ветеринарных услуг подразделением государственного ветеринарного надзора в соответствии с условиями заключенного договора.

В соответствии с Перечнем платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, утвержденным Министерством сельского хозяйства Российской Федерации от 20.01.1992 N 2-27-145, выдача ветеринарных сопроводительных документов (ветсвидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 утверждены Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов (далее - Правила N 422), которыми установлен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов и которые являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.2 приказа N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Пунктом 1.3 Правил N 422 установлено, что партии грузов, перечисленных в Приложении N 19, должны сопровождаться ветеринарными свидетельствами.

На основании пункта 1.4 названных Правил ветеринарные сопроводительные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

При перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, а также номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого груз поступил на хранение (пункт 2.4 Правил N 422).

Таким образом, указанные документы предназначены удостоверять безопасность в ветеринарном отношении сопровождаемых продуктов животноводства, выдаются в целях предупреждения и пресечения нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии, что относится к функциям государственного ветеринарного надзора.

Суды по материалам дела установили, что разрешения выдаются за плату областным бюджетным учреждением "Новгородская городская ветеринарная станция" на основании договора возмездного оказания услуг от 23.03.2011 N 73/2, в то время как сами ветеринарные свидетельства непосредственно выдаются городской ветеринарной станцией на основании отдельного договора с Обществом и уже имеют в графе "Особые отметки" номер и дату соответствующего разрешения.

В материалах дела действительно имеются ветеринарные свидетельства, выданные Городской ветстанцией. Однако соответствующие документы, выданные Областной ветстанцией в связи с исполнением заключенного договора, в деле отсутствуют, судами не оценивались.

В данном случае предметом судебного разбирательства не стало выяснение конкретных обстоятельств, связанных с исполнением Областной ветстанцией договора с Обществом в части ведения "подготовительной работы для выдачи разрешений". Между тем Управлением выявлено, что за период с октября 2010 года по сентябрь 2011 года Общество перечислило Областной ветстанции 962 763,3 руб. в соответствии с заключенным договором. Имеющиеся в материалах дела акты выполненных работ подтверждают оформление Областной ветстанцией неких разрешений и ветеринарных документов.

Вместе с тем выдача разрешений относится к компетенции Комитета ветеринарии, осуществляется бесплатно, соответствующие полномочия Областной ветстанции не передавались (что установлено судами в деле N А44-1234/2012), а государственное учреждение вправе осуществлять платные услуги в строго определенных для каждого из них перечня этих услуг. Этот перечень носит исчерпывающий характер и самим государственным учреждением не может быть расширен.

Суды не проверили исполнение спорного договора, заключенного на проведение подготовительных работ для выдачи разрешений, не определили содержание оказанной ветстанцией услуги на предмет ее соответствия установленному перечню платных ветеринарных услуг, не оценили первичные документы, подтверждающие осуществление Областной ветстанцией платной услуги. Именно указанные обстоятельства подлежат рассмотрению применительно к оценке законности деятельности государственного учреждения, в том числе в части создания им необоснованных препятствий осуществлению хозяйственной деятельности Общества при наличии конкурентной среды.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать факты, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), поэтому обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 18.05.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2012 по делу N А44-2827/2012 отменить.

Дело N А44-2827/2012 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новгородской области.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

И.С. Любченко И.О. Подвальный