Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 января 2013 г. N Ф07-7478/12 по делу N А56-27356/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Бурматовой Г.Е.,

при участии от государственного бюджетного дошкольного образовательного учреждения детский сад N 23 Колпинского района Санкт-Петербурга Шашариной Е.М. (доверенность от 16.04.2012), Пахомова И.В. (доверенность от 16.04.2012),

рассмотрев 14.01.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.06.2012 (судья Александрова Е.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2012 (судьи Савицкая И.Г., Зотеева Л.В., Семенова А.Б.) по делу N А56-27356/2012,

установил:

Государственное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад N 23 Колпинского района Санкт-Петербурга (место нахождения: 196652, Санкт-Петербург, г. Колпино, Загородная ул., 53, лит. А, ОГРН 1027808757943; далее - учреждение, детский сад) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский пр., 7 - 9, лит. А, 3-н, ОГРН 1027809242933; далее - управление, УФАС) от 21.02.2012 N 03/1702 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N К03-1/12 и вынесенного на его основании предписания от 21.02.2012 N 03/1703.

Определением от 12.05.2012 суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Максимус" (место нахождения: 192241, Санкт-Петербург, Софийская ул., 60, пом. 28/3, ОГРН 1077847048333; далее - общество, ООО "Максимус").

Решением суда от 29.06.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 02.10.2012, заявление учреждения удовлетворено, оспариваемые решение и предписание управления признаны недействительными.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на необоснованность выводов судебных инстанций, неправильную оценку ими доказательств, неправильное применение норм материального права, нарушение единообразия в их толковании и применении.

УФАС указывает, что в рассматриваемом случае предметом аукциона является право заключения государственного контракта на комплексную поставку пищевых продуктов для учреждения, а не организация питания. Суд апелляционной инстанции неверно определил предмет рассматриваемого аукциона, что привело к неверной оценке действий учреждения как заказчика применительно к положениям частей 1 и 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ). Своими действиями по формированию лота (объединение в один лот 7 укрупненных товарных групп продуктов питания) детский сад нарушил права и законные интересы ООО "Максимус" и иных потенциальных участников аукциона (в том числе производителей продуктов питания), лишенных возможности участвовать в торгах.

В судебном заседании 14.01.2013 рассмотрено и отклонено (с учетом мнения представителей учреждения) как безосновательное ходатайство УФАС об отложении судебного заседания, в связи со ссылкой управления на обстоятельства, препятствующие явке его представителя (нахождение в ежегодном отпуске). Суд кассационной инстанции на основании требований статей 158, 284, 286 АПК РФ не усмотрел препятствий для рассмотрения кассационной жалобы без участия представителя ее подателя. Жалоба рассмотрена в отсутствие представителей управления и общества, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители учреждения отклонили доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 01.12.2011 учреждение как заказчик разместило на официальном сайте Российской Федерации и электронной площадке в сети Интернет извещение N 0372200137211000003 о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на комплексную поставку пищевых продуктов для детского сада в 2012 году и документацию об открытом аукционе в электронной форме. В соответствии с извещением и документацией начальная (максимальная) цена контракта - 1 268 292 руб. 49 коп.

Согласно протоколу рассмотрения первых частей заявок от 13.12.2011 N 1-ЭА аукционные предложения поступили от четырех претендентов; трем претендентам отказано в допуске к торгам по причине несоответствия их заявок требованиям аукционной документации. К участию в аукционе допущен один хозяйствующий субъект (порядковый номер заявки - 1950008; закрытое акционерное общество "Артис-Детское питание").

Полагая, что учреждение неправомерно включило в предмет аукциона (объединило в один лот) виды товаров (пищевые продукты), относящиеся к разным товарным группам, технологически и функционально не связанные между собой, ООО "Максимус" как участник размещения заказа направило жалобу в антимонопольный орган.

Приказом от 11.01.2012 N 04-ОВ управление возбудило дело N К03-1/12 по признакам нарушения учреждением статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении означенного аукциона.

В ходе антимонопольного производства УФАС констатировало, что утвержденная заказчиком аукционная документация предусматривает поставку в рамках одного лота различных наименований пищевых продуктов (яйцо, мясо, рыба, овощи, крупы, молоко, хлеб, бакалея и др.). Такое формирование лота предполагает участие в аукционе лишь поставщиков (посредников) и исключает возможность участия в торгах сельскохозяйственных производителей и производителей продуктов питания. В связи с этим антимонопольным органом сделан следующий вывод: примененный заявителем способ формирования предмета торгов привел к сокращению числа хозяйствующих субъектов - потенциальных претендентов, способных предложить к поставке отдельные виды товара, и, как следствие, к ограничению конкуренции.

Решением от 21.02.2012 по делу N К03-1/12 управление признало в действиях детского сада (заказчика) нарушение частей 1 и 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении рассматриваемого аукциона, выразившееся в объединении в один лот продуктов питания, относящихся к разным товарным группам и различных по функциональным характеристикам, что влечет за собой ограничение конкуренции при проведении аукциона ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным товарам или группам таких товаров.

Учреждению выдано предписание (исх. N 03/1703 от 21.02.2012). Антимонопольный орган обязал заявителя совершить действия, направленные на обеспечение впредь конкуренции при проведении торгов, запроса котировок на поставку пищевых продуктов для детского сада путем недопущения включения в один лот (в предмет закупки) продуктов питания, относящихся к разным товарным группам и различных по функциональным характеристикам.

Не согласившись с законностью ненормативных правовых актов УФАС, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили представленные участниками спора доказательства, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие в данном случае у УФАС правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ). Квалификация действий заказчика применительно к частям 1 и 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ является ошибочной.

По настоящему делу суды правомерно исходили из того, что проведение торгов (открытого аукциона в электронной форме) подчинено требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). При этом судебная проверка выводов управления обусловлена правилами и целями размещения заказов в связи с требованиями и целями антимонопольного регулирования.

В силу части 2.1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт.

Порядок размещения заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме закреплен в главе 3.1 Закона N 94-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ документация об открытом аукционе в электронной форме должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1 - 3.2, 4.1 - 6 статьи 34 названного закона.

Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (часть 2 статьи 34 Закона N 94-ФЗ).

Вместе с тем при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

Наряду с установленными частями 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов (часть 3 названной статьи).

Любая конкурентная среда предполагает значимые границы и субъектный состав (пункты 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Следовательно, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать комплексным целям соответствующего правового регулирования.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений (часть 1 статьи 3 Закона N 94-ФЗ).

В данном случае суды обоснованно сочли, что формирование заявителем лота примененным им способом направлено, прежде всего, на исполнение обязанности по обеспечению регулярным питанием детей детского сада в соответствии с утвержденными законодательством нормативами и на основании заранее определенного меню, состоящего из готовых блюд. Именно поэтому в рассматриваемом случае для заказчика определяющим является приобретение продуктов питания разного вида в рамках одного контракта.

Апелляционный суд также указал на отсутствие в материалах дела сведений о том, что в ходе антимонопольного контроля управление исследовало и оценивало, действительно ли дробление предмета аукциона привлечет к участию большее количество лиц (наличие заинтересованности у хозяйствующих субъектов, в чьих интересах выступил антимонопольный орган, поставлять продукцию заявителю с учетом требуемых ему объемов), позволит более эффективно использовать выделенные для этого бюджетные денежные средства, достичь цели размещения заказа (выявление лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать потребностям (нуждам) заказчика), то есть обеспечить конкуренцию в предписываемом заказчику УФАС виде.

Данные выводы в полной мере отвечают подлежащим применению нормам материального права, правилам доказывания, иным требованиям процессуального закона, являются законными и обоснованными.

Основания для иной оценки вывода судов по существу спора, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.06.2012 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2012 по делу N А56-27356/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

А.В. Асмыкович Г.Е. Бурматова