Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 февраля 2013 г. N Ф07-8670/12 по делу N А21-7662/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Мунтян Л.Б., Подвального И.О.,

при участии в судебном заседании 12.02.2013 от администрации городского округа "Город Калининград" Зарайского А.Н. (доверенность от 04.02.2013), от муниципального унитарного предприятия "АЛЬТА" Зарайского А.Н. (доверенность от 07.08.2012) и в судебном заседании после перерыва при участии представителя индивидуального предпринимателя Мирошниченко О.Б. Липчанской М.В. (доверенность от 14.11.2012),

рассмотрев 19.02.2013 в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации городского округа "Город Калининград" и муниципального унитарного предприятия "АЛЬТА" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.11.2012 по делу N А21-7662/2012 (судьи Зинченко С.А., Генина С.В., Сычевская С.Н.),

установил:

Индивидуальный предприниматель Мирошниченко Олег Борисович, ОГРН 304390507800016, обратился в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации городского округа "Город Калининград", место нахождения: 236006 Калининградская область, Калининград, площадь Победы, дом 1, ОГРН 1023900770222 (далее - Администрация), об оспаривании пункта 3 положения "О порядке эвакуации тел умерших (погибших) граждан с мест их обнаружения", утвержденного постановлением Администрации от 04.05.2012 N 707 и распоряжения Администрации от 05.05.2012 N 240-р "Об организации на территории городского округа "Город Калининград" работы по эвакуации тел умерших (погибших) граждан".

Определениями суда первой инстанции от 19.09.2012 и 31.10.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие "АЛЬТА" городского округа "Город Калининград" (далее - Предприятие, МУП "АЛЬТА"), Управление Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (далее - УФАС) и Прокуратура Калининградской области (далее - Прокуратура).

Решением суда первой инстанции от 23.11.2012 требования заявителя удовлетворены. Суд признал не действующим пункт 3 положения "О порядке эвакуации тел умерших (погибших) граждан с мест их обнаружения", утвержденного постановлением Администрации городского округа "Город Калининград" от 04.05.2012 N 707 - как не соответствующий части 1 статьи 15 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пункту 1 статьи 9 Федерального закона Российской Федерации от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", а распоряжение Администрации городского округа "Город Калининград" "Об организации на территории городского округа "Город Калининград" работы по эвакуации тел умерших (погибших) граждан" от 05.05.2012 N 240-р признал недействительным.

В суде апелляционной инстанции дело не подлежит рассмотрению.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение и неправильное применение судом первой инстанции норм процессуального права, на неприменение норм материального права, подлежащих применению, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение суда. По мнению Администрации, оспариваемое положение не огранивает деятельность предпринимателей на рынке оказания ритуальных услуг, а лишь гарантирует безвозмездную эвакуацию тел специализированной службой.

МУП "АЛЬТА" в своей кассационной жалобе, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит названное решение отменить, отказать предпринимателю в удовлетворении требований. По мнению Предприятия, оказываемые им услуги по эвакуации тел не связаны с гарантированным перечнем услуг, установленных статьей 9 Закона N 8-ФЗ. Оспариваемые акты не создают Предприятию преимущественного положения, поскольку предусмотрена возможность отказаться от его услуг по эвакуации тел. Кроме того, Предприятие оказывает данные услуги на безвозмездной основе.

В судебном заседании 12.02.2013 представитель Администрации и МУП "АЛЬТА" поддержал доводы кассационных жалоб.

Предприниматель Мирошниченко О.Б., УФАС и Прокуратура о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании был объявлен перерыв до 19.02.2013. После перерыва заседание продолжено 19.02.2013 в том же составе суда при участии представителя предпринимателя.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что индивидуальный предприниматель Мирошниченко О.В. осуществляет на территории Калининграда деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг. В 2011 году предприниматель осуществлял доставку в морг умерших (письмо от 17.10.2012 N 1415 ГБУЗ "Бюро судебно-медицинской экспертизы Калининградской области").

Постановлением Администрации от 04.05.2012 N 707 утверждено положение "О порядке эвакуации тел умерших (погибших) граждан с мест их обнаружения" (далее - Положение), которое устанавливает на территории городского округа "Город Калининград" единый порядок эвакуации тел граждан, умерших в учреждениях здравоохранения, а также умерших (погибших) граждан (далее - трупов) с мест их обнаружения в учреждения судебно-медицинской экспертизы для судебно-медицинского исследования (экспертизы), а также в морги учреждений здравоохранения и иные трупохранилища, расположенные на территории городского округа для сохранения.

В соответствии с пунктом 3 Положения эвакуация трупов осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела специализированным транспортом.

Администрацией 05.05.2012 издано распоряжение N 240-р "Об организации на территории городского округа "Город Калининград" работы по эвакуации тел умерших (погибших) граждан" (далее - Распоряжение), в соответствии с пунктом 1 которого осуществление эвакуации тел умерших (погибших) граждан с мест их обнаружения в учреждения судебно-медицинского исследования (экспертизы), а также в морги учреждений здравоохранения и иные трупохранилища, расположенные на территории городского округа "Город Калининград", для сохранения поручено специализированной службе по вопросам похоронного дела в городском округе "Город Калининград" муниципальному унитарному предприятию "АЛЬТА".

Считая, что пункт 3 Положения и Распоряжение противоречат Федеральному закону Российской Федерации от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее Закон N 8-ФЗ) и Федеральному закону Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), а также нарушают права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции согласился с доводами предпринимателя и удовлетворил его заявление.

Суд кассационной инстанции считает, что кассационные жалобы не подлежат удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое Положение утверждено постановлением Администрации городского округа "Город Калининград" от 04.05.2012 N 707.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 29 АПК РФ, суд правомерно отнес оспариваемое Положение к числу нормативных актов и рассмотрел настоящий спор (с учетом обжалования ненормативного акта - Распоряжения) по правилам, установленным главами 23 и 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Частями 4 и 5 статьи 194 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению.

Супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

Пунктом 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно положениям статьи 25 и 29 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Исходя из приведенных норм такая услуга, как эвакуация тел умерших (погибших) в морги города, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых именно специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Следовательно, такая услуга может быть оказана любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере.

Предусмотрев в оспариваемом Положении эвакуацию трупов специализированной службой по вопросам похоронного дела, Администрация не учла, что указанный вид деятельности не может относиться к исключительной компетенции специализированной службы. Поэтому суд первой инстанции правомерно признал пункт 3 Положения не соответствующим пункту 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Из приведенных норм следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

И Администрация и МУП "АЛЬТА" в обоснование своей позиции ссылаются на осуществление эвакуации трупов безвозмездно - исключительно за счет средств Предприятия, что исключает, по их мнению, коммерческую составляющую услуги. Оказание такой услуги не относится к сфере товарных отношений.

Вместе с тем, услуга по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города является муниципальной услугой, финансируемой за счет местного бюджета.

В данном случае Администрация безосновательно возложила на Предприятие, осуществляющее коммерческую деятельность, обязанность по эвакуации трупов в морги на безвозмездной основе.

Согласно статье 15 Закона N 135-ФЗ органы местного самоуправления не вправе принуждать субъектов предпринимательской деятельности оказывать какие-либо услуги безвозмездно.

Наделив специализированную службу исключительным правом осуществления услуги по эвакуации тел умерших (погибших) в морги, Администрация не учла конкурентную составляющую на имеющемся рынке ритуальных услуг, фактически создала специализированной организации особые условия деятельности, что могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции иных хозяйствующих субъектов на том же рынке услуг.

Установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. Обязав Распоряжением МУП "АЛЬТА" осуществлять "эвакуацию тел умерших (погибших) в морги учреждений здравоохранения и иные трупохранилища", Администрация нарушила положения статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Вместе с тем соблюдение требований Закона N 135-ФЗ возможно путем избрания организации, обеспечивающей надлежащее оказание услуги по эвакуации тел на конкурсной основе, что обеспечит как соблюдение интересов бюджета, так и конкуренцию на рынке ритуальных услуг.

Суд обоснованно удовлетворил заявленные требования, указав, что оспариваемое Распоряжение Администрации не только не соответствует закону, но и нарушает права предпринимателя, оказывающего ритуальные услуги (статья 198 АПК РФ).

Суд первой инстанции, оценив собранные по делу доказательства с применением статьи 71 АПК РФ, обоснованно заключил, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг, включая оказание услуг по эвакуации тел, не может быть ограничен деятельностью только специализированной службы. Гарантирование Администрацией определенных преимуществ специализированной службе в части оказания одного вида ритуальных услуг фактически создает последней преимущества в сфере оказания всех ритуальных услуг, связанных с погребением.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал пункт 3 Положения не действующим, а изданное на его основе Распоряжение - не соответствующим Законам N 8-ФЗ и N 135-ФЗ, нарушающим интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с правильно установленными обстоятельствами дела, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, и с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права.

Оснований для удовлетворения кассационных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.11.2012 по делу N А21-7662/2012 оставить без изменения, а кассационные жалобы администрации городского округа "Город Калининград" и муниципального унитарного предприятия "АЛЬТА" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный