Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 мая 2013 г. N Ф07-2413/13 по делу N А42-3649/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Блиновой Л.В., судей Алешкевича О.А., Самсоновой Л.А.

при участии от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области Осадчука В.И. (доверенность от 11.01.2013 N 39), от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Мурманской области Приймак А.В. (доверенность от 09.01.2013 N 7),

рассмотрев 20.05.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 02.11.2012 (судья Дмитриевская Л.Е.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2013 (судьи Шульга Л.А., Есипова О.И., Фокина Е.А.) по делу N А42-3649/2012,

установил:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Мурманской области (место нахождения: 183038, г. Мурманск, пр. Ленина, д. 64, ОГРН 1025100874446, далее - УМВД) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением (с учетом уточнения, принятого судом) о признании незаконными действия Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области (место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, д. 7, далее - Управление) по квалификации действий УМВД по направлению средств федерального бюджета, списанных с лицевого счета по заявкам и полученных по чекам в кассу по коду бюджетной классификации федерального бюджета КОСГУ 222 "Транспортные услуги", на текущие расходы по КОСГУ 211 "Заработная плата" в сумме 86 368 руб. 29 коп., по КОСГУ 212 "Прочие выплаты в сумме 117 446 руб. 12 коп., по КОСГУ 226 "Прочие услуги" в сумме 69 970 руб., всего в сумме 273 784 руб. 41 коп., как нецелевое использование бюджетных средств, отраженное в акте проверки от 28.03.2012 и о признании недействительным пункта 1.1.1 представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 09.04.2012 N 20.

Решением от 02.11.2012 суд признал недействительным, не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК РФ), пункт 1.1.1 представления Управления от 09.04.2012 N 20 о ненадлежащем исполнении УМВД бюджетного процесса. В остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 14.02.2013 решение суда первой инстанции от 02.11.2012 в обжалуемой части оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит судебные акты в части удовлетворения требований УМВД и признания недействительным, не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации, пункта 1.1.1 представления Управления от 09.04.2012 N 20 о ненадлежащем исполнении УМВД бюджетного процесса, отменить и принять новое решение в данной части.

По мнению подателя жалобы, вывод судебных инстанций о том, в рассматриваемом случае имело место не нецелевое использование бюджетных средств, а нарушение ведения кассовых операций, которое заявителем исправлено самостоятельно, считает ошибочным. Управление полагает, что суд неправильно истолковал пункт 2.5.3 приказа Федерального казначейства от 10.10.2008 N 8н, сделав вывод, что восстановление УМВД денежных средств на соответствующую статью сметы доходов и расходов до окончания 2011 финансового года не является нецелевым использованием бюджетных средств.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель УМВД возражал против ее удовлетворения.

Законность и обоснованность судебных актов проверена в кассационном порядке в пределах доводов жалобы.

Как следует из материалов дела, Управлением в соответствии пунктом 76 Плана деятельности Росфиннадзора на 2012 год и централизованным заданием от 29.12.2011 N 43-01-04-25/6374 в период с 17.02.2012 по 28.03.2012 проведена проверка УМВД о правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, полученных органами внутренних дел на транспортные услуги за 2010-2011 годы.

В ходе проверки установлено несанкционированное перемещение заявителем в 2011 году бюджетных средств по разделам, подразделам, кодам расходов бюджетов Российской Федерации:

- в сумме 29 634 руб. 17 коп. с кода операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) 222 "Транспортные услуги", которые израсходованы по расходному кассовому ордеру от 16.03.2011 N 577 на выплату компенсации за проезд в отпуск по КОСГУ 212 "Прочие выплаты";

- в сумме 69 970 руб. с КОСГУ 222 "Транспортные услуги", которые израсходованы по расходному кассовому ордеру от 17.03.2011 N 587 на оплату расходов по проживанию в командировке по КОСГУ 226 "Прочие услуги";

- в сумме 86 368 руб. 29 коп. с КОСГУ 222 "Транспортные услуги", которые израсходованы по расходному кассовому ордеру от 28.03.2011 N 678 на выплату средств по КОСГУ 211 "Заработная плата";

- в сумме 61 830 руб. 74 коп. с КОСГУ 222 "Транспортные услуги", которые израсходованы 30.03.2011 на выплату средств по КОСГУ 212 "Прочие выплаты";

- в сумме 25 981 руб. 21 коп. с КОСГУ 222 "Транспортные услуги", которые израсходованы по расходному кассовому ордеру от 31.03.2011 N 707 по КОСГУ 212 "Прочие выплаты".

Управление пришло к выводу о нарушении УМВД в 2011 году статей 38, 162 и 283 БК РФ, приказа Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 N 190н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Данные нарушения отражены в акте проверки от 28.03.2012 и явились основанием для вынесения Управлением в адрес УМВД представления от 09.04.2012 N 20 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В пункте 1.1.1 представления сделан вывод о нецелевом использовании УМВД бюджетных средств в общей сумме 273 784 руб. 41 коп. В представлении Управление предложило УМВД рассмотреть последнее и представить информацию о результатах его рассмотрения.

УМВД, не согласилось с действиями Управления по квалификации в акте проверки от 28.03.2012 действий УМВД по направлению средств федерального бюджета, списанных с лицевого счета по заявкам и полученных по чекам в кассу по коду бюджетной классификации федерального бюджета КОСГУ 222 "Транспортные услуги", на текущие расходы по КОСГУ 211 "Заработная плата" в сумме 273 784 руб. 41 коп. как нецелевое использование бюджетных средств и в пункте 1.1.1 представления, и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требование УМВД в части признания недействительным пункта 1.1.1 представления от 09.04.2012 N 20, пришел к выводу, что несанкционированное перераспределение средств с одного кода классификации операций сектора государственного управления на другой с учетом их последующего восстановления в течение финансового года по соответствующим кодам экономической классификации не является нецелевым использованием бюджетных средств. В остальной части требований отказал.

Суд апелляционной инстанции согласился с решением суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и приведенные в жалобе доводы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в связи с принятием судебных актов по неполно выясненным обстоятельствам, имеющим значение для правильного рассмотрения спора по следующим основаниям.

Пунктом 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, установлено, что территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

Согласно пунктам 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

Как следует из материалов дела, Управлением в период с 17.02.2012 по 28.03.2012 проведена проверка УМВД о правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, полученных органами внутренних дел на транспортные услуги за 2010-2011 годы.

По результатам проверки составлен акт от 28.03.2012, на основании которого вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 09.04.2012. Начальнику УМВД предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по устранению и недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, о чем не позднее 10 мая 2012 года предложено представить в Управление информацию о результатах его рассмотрения. Согласно позиции Управления представление является документом, подлежащим рассмотрению УМВД, а документом, подлежащим исполнению является предписание.

Поэтому судам следовало оценить, является ли представление ненормативным правовым актом, исходя из того, что в нем предлагается УМВД рассмотреть его и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, либо из него усматриваются ли какие-либо властные предписания и нарушает ли оно права и законные интересы заявителя.

В кассационной жалобе Управление ссылается на то, что суды не мотивировали, по каким основаниям не учтены решения суда Октябрьского районного суда города Мурманска от 16.05.2012 по делам N 12-140, 12-141, 12-142, по которым главным бухгалтером УМВД оспаривались постановления Управления о привлечении ее к административной ответственности. По данным делам дана оценка акту проверки и признан вывод Управления о нецелевом использовании бюджетных средств УМВД обоснованным.

Согласно пункту 16.2. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции от 25.01.2013 N 10) "В силу части 3 статьи 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

В случае, если до рассмотрения арбитражным судом дела о привлечении к административной ответственности юридического лица (а равно дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности юридического лица) судом общей юрисдикции рассмотрено дело о привлечении к административной или уголовной ответственности за данное нарушение физического лица (а равно дело об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности физического лица), квалификация, данная судом общей юрисдикции совершенному деянию, с учетом статьи 69 АПК РФ не является обязательной для арбитражного суда. При этом оценка, данная судом общей юрисдикции, обстоятельствам, которые установлены в рассмотренном им деле, принимается во внимание арбитражным судом."

Спорные обстоятельства входили в предмет исследования и доказывания и оценены судом общей юрисдикции.

В силу статьи 170 АПК РФ в решении суда должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела, и доводы в пользу принятого решения, постановления, а также мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Согласно статье 71 АПК РФ оценка доказательств и выводы суда должны быть основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании доказательств по делу. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими в совокупности.

Вопреки требованиям названных норм, арбитражный суд, сделал вывод о признании недействительным представления от 09.04.2012, однако судами не приняты во внимание вступившие в законную силу решения общего суда и при рассмотрении дела не устранены противоречия по обстоятельствам, установленным судом общей юрисдикции.

Согласно пункту 2.5.3 приказа Казначейства Российской Федерации от 10.10.2008 N 8н "О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов" клиент вправе в пределах текущего финансового года уточнить операции по кассовым выплатам и (или) коды бюджетной классификации, по которым данные операции были отражены на лицевом счете клиента. Для уточнения указанных операций и кодов бюджетной классификации по операциям клиент представляет в Федеральное казначейство или орган Федерального казначейства уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа. Внесение в установленном порядке изменений в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации по произведенным клиентом кассовым выплатам возможно при ошибочном указании получателем бюджетных средств (администратором источников финансирования дефицита бюджета) в заявке или финансовым органом в расчетном документе кода бюджетной классификации, на основании которого была отражена кассовая выплата на его лицевом счете, в случае если указанная ошибка не влечет создания нового бюджетного обязательства.

Поэтому суду при применении пункта 2.5.3 названной Инструкции следует уточнить производились ли УМВД предусмотренные пунктом 2.5.3 уведомления об уточнении вида и принадлежности платежа, оценить внесены ли заявителем в установленном порядке изменения в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации по произведенным им кассовым выплатам и повлекли ли операции, произведенные заявителем, создание нового бюджетного обязательства,

При таких обстоятельствах судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует дать правовую оценку вышеназванным обстоятельствам, заслушать доводы сторон и принять законное и обоснованное решение.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286 и пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 02.11.2012 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2013 по делу N А42-3649/2012 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Мурманской области.

Председательствующий

Л.В. Блинова

Судьи

О.А. Алешкевич Л.А. Самсонова