Решение Алтайского краевого суда от 2 декабря 2024 г. N 3а-552/2024 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - генеральные планы городских округов - функциональные зоны)

Решение Алтайского краевого суда от 2 декабря 2024 г. N 3а-552/2024

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании с участием представителей административного истца - Ч.М.Ю., административного ответчика - О. Е.А., прокурора Д. Я.С., административное дело по административному исковому заявлению В. А.Л. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900579.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Решениями Барнаульской городской Думы от 4 декабря 2020 года N 611, от 28 мая 2021 года N 685, от 28 апреля 2022 года N 876, 30 августа 2022 года N 958, 7 июня 2024 года N 342 в Правила землепользования и застройки г. Барнаула внесены изменения.

Решения опубликованы в газете "Вечерний Барнаул" 09 декабря 2020 года N 184 (5272), 29 мая 2021 года N 74 (5358), 30 апреля 2022 года N 62 (5540), 3 сентября 2022 N 129 (5607), 8 июня 2024 года N 81 (5950), включены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 15 января 2021 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202000762, 01 июля 2021 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202100307, 1 ноября 2022 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202200550, 19 октября 2024 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218202400466.

В. А.Л. обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований, о признании не действующим Генерального плана городского округа - города Барнаула в части распространения функциональной зоны садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан на земельный участок, расположенный по адресу: г. Барнаул, СНТ "В.", участок N 533, а также не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части распространения территориальной зоны садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на тот же земельный участок.

В обоснование административных исковых требований В. А.Л. ссылается на несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части критерию правовой определенности, понятие которого раскрывается в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснений законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку цель установления оспариваемых функциональной и территориальной зон не ясна. Так же оспариваемые нормативные акты в оспариваемой части противоречат положениям ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Барнаульская городская Дума в письменных возражениях полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, установление функциональной зоны в соответствии с требованиями законодательства и Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, территориальной зоны в соответствии с документами территориального планирования.

В судебном заседании представитель административного истца В. А.Л. - Ч.М.Ю. административные исковые требования поддержала в полном объеме.

Административный истец В. А.Л. в судебное заседание не явился, просил рассмотреть административное дело в свое отсутствие.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы О. Е.А. возражала против удовлетворения требований.

Руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, В. А.Л. является собственником земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного по адресу: "адрес" (л.д.10-11, 14), а также земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного по адресу: "адрес" (л.д.45-51).

Имея намерение объединить принадлежащие ему земельные участки, которые находятся в разных функциональных и территориальных зонах, административный истец обратился с предложением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ (СХ-2) путем исключения из неё земельного участка с кадастровым номером 22:63:050825:108, и включения указанного земельного участка в территориальную зону застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-4).

Постановлением администрации г. Барнаула от 2 мая 2024 года N 686 предложение В. А.Л. было отклонено по причине несоответствия Генеральному плату города Барнаула (л.д.13).

В судебном заседании представитель административного истца Ч.М.Ю. пояснила, что на вновь образованном земельном участке собственник планировал строительство жилого дома, однако предусмотренный статьей 69 Правил землепользования и застройки города Барнаула регламент территориальной зоны СХ-2 не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула функциональная зона.

При таких обстоятельствах административный истец с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории его земельного участка.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу *** по административному иску К. Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года ***), по административному делу *** по административному иску А. Ю.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года ***), по административному делу *** по административному иску К. В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула", также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (части 1, 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относится, в том числе генеральный план, который в соответствии с частями 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Из указанных норм в их совокупности следует, что генеральный план является основой для долгосрочного развития территории муниципального образования, отображение в котором объектов различного значения, может носить общий, планируемый характер. Детальная проработка территории осуществляется в проектах планировки территории и проектах межевания, положения генерального плана учитываются при утверждении территориального зонирования и градостроительных регламентов территориальных зон, используются для принятия решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, утверждения программ по развитию территории.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

В соответствии с частью 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах используются, в том числе, в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

В состав зон сельскохозяйственного использования в силу части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения (часть 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу изложенного определение в границах населенного пункта в результате градостроительного зонирования зоны сельскохозяйственных использования положениям земельного и градостроительного законодательства не противоречит.

Отнесение земельного участка административного истца к зоне садоводческих товариществ было обусловлено сложившимся назначением указанной территории.

В силу пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения.

Вместе с тем, территориальное зонирование в районе земельного участка административного истца соответствует функциональному зонированию согласно Генеральному плану.

Таким образом, оспариваемые в части нормативные правовые акты отвечают критериям ясности, определенности и не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, что исключает наличие правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований в части установленных на земельном участке по адресу: г. Барнаул, СНТ "В.", участок N 533 функциональной и территориальной зон.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования В. А.Л. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими: Генерального плана городского округа - города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан на территорию земельного участка по адресу: "адрес", Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на территорию земельного участка по адресу: "адрес" оставить без удовлетворения.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение изготовлено 12 декабря 2024 года.