Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 марта 2014 г. N Ф07-1066/14 по делу N А21-1647/2013

31 марта 2014 г.

Дело N А21-1647/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Самсоновой Л.А.,

судей Алешкевича О.А., Бухарцева С.Н.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Социальная аптека - 27" Яговдика Д.Н. (генеральный директор) и Литвак Т.Ю. (доверенность от 05.08.2013), от Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области Сафонова Ю.М. (доверенность от 14.03.2014 N 100/1192), Воробьева А.В. (доверенность от 20.01.2014 N 100/187), Готовчик А.Л. (доверенность от 16.01.2014 N 100/159) и Бондарь С.Ю. (доверенность от 10.01.2014 N 01-05/52),

рассмотрев 24.03.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2013 по делу N А21-1647/2013 (судьи Абакумова И.Д., Горбачева О.В., Савицкая И.Г.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Социальная аптека - 27", ОГРН 1053900103245, место нахождения: 236001, Калининградская область, город Калининград, Набережная Правая, 9 "Н" (далее - ООО "Социальная аптека - 27", Общество), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с исковым заявлением к Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области (далее - Министерство финансов) о взыскании 69 298 261 руб. 48 коп. убытков, связанных с организацией в II - IV кварталах 2012 года льготного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан в соответствии с подпрограммой "Льготные лекарства" целевой программы Калининградской области "Развитие здравоохранения Калининградской области на период 2008 - 2012 годов" (далее - Программа), утвержденной постановлением Правительства Калининградской области от 18.01.2007 N 18 (далее - Подпрограмма).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Областная клиническая больница Калининградской области" (далее - Областная больница), Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калининградской области (далее - ТОФМС), Министерство здравоохранения Калининградской области (далее - Министерство здравоохранения).

Решением от 29.07.2013 суд отказал в удовлетворении исковых требований.

Постановлением от 27.11.2013 апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и взыскал с Министерства финансов за счет казны Калининградской области в пользу ООО "Социальная аптека - 27" 69 298 261 руб. 48 коп. убытков, 202 000 руб. расходов по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции и 2000 руб. расходов за подачу апелляционной жалобы.

В кассационной жалобе Министерство финансов, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Податель жалобы считает, что с Министерства финансов в пользу Общества незаконно взыскано 69 298 261 руб. 48 коп. убытков, поскольку:

-Законом Калининградской области от 12.12.2011 N 64 "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", Целевой программой, договором от 27.03.2012 N 013500000512000183-0056047-01 не предусмотрена обязанность Общества осуществлять закупку лекарственных средств за свой счет;

-документы, подтверждающие расходы Общества по закупке лекарственных средств, которыми обеспечивались отдельные категории граждан в соответствии с Целевой программой, а также факт их обеспечения, в суды первой и апелляционной инстанций не представлялись;

-акты экспертизы и акты приема-передачи лекарственных средств за II и IV кварталы 2012 года не являются бесспорным доказательством.

Податель жалобы отмечает, что решения Арбитражного суда Калининградской области по делам N А21-3883/2013 и А21-3849/2012 не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела, поскольку основаны на иных правоотношениях и документах.

В судебном заседании представители Министерства финансов поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители Общества возражали против ее удовлетворения.

Представители иных участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, согласно Подпрограмме за счет средств областного бюджета лекарственными средствами бесплатно обеспечиваются льготные категории граждан при заболеваниях, установленных перечнем заболеваний данной подпрограммы (пункт 42 Подпрограммы).

Отпуск лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения гражданам, имеющим право на бесплатное лекарственное обеспечение в рамках Подпрограммы, осуществляется государственным учреждением Калининградской области, уполномоченным Минздравом на организацию обеспечения льготных категорий граждан (пункт 43 Подпрограммы).

Во исполнение Программы и Подпрограммы были проведены открытые аукционы в электронной форме на право заключения гражданско-правовых договоров на оказание услуг по лекарственному обеспечению льготных категорий граждан.

По итогам проведённых электронных аукционов в открытой форме были заключены гражданско-правовые договоры (далее - договоры) на оказание услуг в II - IV кварталах 2012 года по лекарственному обеспечению населения Калининградской области, сторонами которых являлись: заказчик - Областная больница, исполнитель - ООО "Социальная аптека - 27", Координатор - ТФОМС и Министерство здравоохранения:

1) договор от 27.03.2012 N 0135200000512000182-0056047-01, предмет договора - оказание услуг по обеспечению льготных категорий граждан наркотическими и психотропными веществами (далее НВ и ПВ);

2) договор от 27.03.2012 N 0135200000512000183-0056047-01, предмет договора - оказание услуг по обеспечению льготных категорий граждан лекарственными препаратам, изделиями медицинского назначения (далее - ЛС общего назначения).

Согласно данным договорам исполнитель (Общество) принял на себя обязательства по получению от заказчика указанных выше лекарственных средств, закупленных по контрактам на поставки в соответствии с действующим законодательством, и организации осуществления их отпуска по рецептам врачей на льготных условиях (бесплатно) (далее - услуга) (пункты 1.1, 4.7.1 договоров); ведению их учёта, обеспечению сохранности и хранение на этапах движения до момента отпуска (пункт 4.7.2 договоров); организацию через собственные и привлечённые аптечные организации (пункты отпуска, аптечные учреждения) отпуска в установленные договором сроки (пункт 4.7.3 договоров).

Цена услуг Общества установлена по одному договору в сумме 4 500 000 рублей, по другому - в сумме 4 264 000 рублей.

В соответствии с пунктом 1.3 договоров заказчик оплачивает исполнителю твёрдую цену договора при условии соответствия оказанных услуг требованиям договоров.

В силу пункта 1.4 договоров Координатор и Министерство здравоохранения осуществляют контроль за сроками, объемом и качеством оказания услуг Общества.

Пунктом 4.7.5 договоров предусмотрено, что Общество обязано организовать в порядке, предусмотренном приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14.12.2005 N 785 "О порядке отпуска лекарственных препаратов" (далее - Приказ N 785), отпуск лекарственных препаратов льготным категориям граждан бесплатно при предъявлении рецепта, выписанного по программе.

В соответствии с пунктом 4.7.6 договоров в случае временного отсутствия в пункте отпуска указанного в предъявленном гражданином рецепте лекарственного препарата, централизованно закупленного для обеспечения льготных категорий граждан в соответствии с Подпрограммой, истец обязан организовать в течение 10 рабочих дней с даты обращения, его отсроченное обслуживание в соответствии с приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29.12.2004 N 328 "Об утверждении Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан" (далее - Приказ N 328).

Соглашением от 22.06.2012 N 295/2012 о предоставлении субсидии, заключенным между Агентством главного распорядителя средств бюджета Калининградской области, Министерством здравоохранения и Областной больницей, предусмотрена субсидия Областной больнице в сумме 37 763 100 руб. (из них на оказание услуг по обеспечению отдельных категорий граждан лекарственными средствами за счёт средств областного бюджета в 2012 году - 11 763 100 руб.).

Услуга в части получения централизованно закупленных лекарственных средств, а также их учета и хранения исполнялась другой организацией - Некоммерческим партнерством содействия охране здоровья граждан "Страховая аптека "Народная" (далее - НП), на основании договора от 27.03.2012, заключенным между Обществом и НП, цена которого составила 99 000 руб.

Как установлено судами выделенные лимиты бюджетных ассигнований на эти цели в размере 112 883 600 руб. исполнены на 100%.

ООО "Социальная аптека - 27", ссылаясь на понесенные им расходы по самостоятельной закупке лекарственных средств в связи с недостаточным финансированием на нужды льготных категорий граждан, обратилось с иском в арбитражный суд о взыскании с Министерства финансов 69 298 261 руб. 48 коп. убытков, связанных с организацией в II - IV кварталах 2012 года льготного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан в соответствии с Подпрограммой.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, отметив, что право Общества на самостоятельную закупку лекарственных средств в рамках отсроченного обслуживания рецептов за пределами лимитов бюджетных ассигнований и объемом бюджетного обязательства, установленного в Законе Калининградской области от 12.12.2011 N 64 "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", договорами на услуги, контрактами на централизованную поставку, иными соглашениями не предусмотрено. Суд посчитал размер и факт несения расходов Обществом документально неподтвержденным.

Суд апелляционной инстанции не согласился с оценкой доказательств и выводами суда первой инстанции, решение отменил, иск удовлетворил в полном объеме.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чьё право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, вышеуказанными договорами предусматривалась услуга, заключавшаяся в получении лекарственных препаратов, закупленных заказчиком в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (действовавшим в проверяемый период; далее - Закон N 94-ФЗ), и организации их отпуска льготным категориям граждан по рецептам в соответствии с Подпрограммой.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия всей совокупности обстоятельств, причинно-следственной связи между действиями ответчика и возникшими убытками истца.

Изучив условия заключенных договоров, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что договорами не предусмотрено право истца на самостоятельные закупки и поставки за собственные средства ЛС при отсутствии бюджетных ассигнований для обеспечения льготных категорий граждан бесплатными ЛС, а также условия возмещения таких затрат.

Подобного условия нет ни в соглашении о субсидии на финансирование услуг, ни самой Программе. Не предусмотрено это и контрактами на централизованную поставку лекарственных препаратов.

Правовые основы закупки лекарственных средств, которая должна была осуществляться исключительно в рамках действовавшего на момент возникновения спорной ситуации, регулируются Законом N 94-ФЗ. В сложившейся ситуации действия Общества по поставке (доставке) лекарственных препаратов в аптечные учреждения, полученных со склада другого хозяйствующего субъекта, для целей отстроченного обслуживания рецептов, предъявленных гражданами в эти аптечные учреждения, не соответствуют установленному законом порядку закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Апелляционным судом не принято во внимание то обстоятельство, что в Подпрограмме не только указано на необходимость организовать обеспечение льготных категорий граждан с учетом реальных финансовых возможностей, но и (таблица 19 Подпрограммы) установлены показатели уровня отсроченного обеспечения лекарственными препаратами (10 дней) - 0,5%, а свыше 10 дней - 0,2% по отношению к среднемесячному количеству предъявленных рецептов, которое было обоснованно учтено судом первой инстанции.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чьё право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

Материалами дела подтверждается и не оспаривается истцом, что причиненные ему убытки Общество определяет именно как расходы, которые оно произвело, а не как расходы, которые оно должно будет произвести (том 1, лист дела 8).

Следует признать обоснованным вывод суда первой инстанции о недоказанности предъявленных к взысканию убытков, как по размеру, так и по фактическим обстоятельствам, поскольку в деле отсутствуют надлежащие доказательства несения истцом расходов, связанных с самостоятельной закупкой лекарственных препаратов для целей последующего отпуска в рамках отсроченного обслуживания рецептов.

Согласно материалам дела лекарственные препараты, доставленные (поставленные) Обществом в аптечные учреждения для целей отсроченного обслуживания рецептов, которые истец определяет как самостоятельно закупленные и реально оплаченные им за счет собственных средств, были получены у одного поставщика (НП) по соответствующим товарным накладным (том 19, листы дела 2-21).

Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, истцом не представлены платежные поручения с отметкой банка, подтверждающие оплату по счетам поставщика (том 23, листы дела 76, 79, 82). При этом на счетах НП, выставленных Обществу, имеется пометка о том, что товар отпускается по факту прихода денег на счет поставщика (том 23, лист дела 76). Факт прихода денежных средств Общества на счет НП, а, следовательно, факт оплаты Обществом полученных от НП лекарственных препаратов, материалами дела судами не установлен.

Утверждение Общества о самостоятельной закупке за свой счет лекарственных препаратов и последующем отпуске в аптечных учреждениях его собственных лекарственных препаратов в рамках отсроченного обслуживания рецептов, предъявленных гражданами из числа льготных категорий, материалами дела не подтверждается.

Суд первой инстанции обоснованно обратил внимание на тот факт, что акт сверки взаимных расчетов между Обществом и НП за период апрель-декабрь 2012 года, содержащий данные о задолженности истца перед НП по состоянию на декабрь 2012 года (в размере 77 652 049 рублей), не свидетельствует о фактически понесенных истцом расходах. Поскольку Общество не произвело оплату поставленных НП лекарственных препаратов, убытков у Общества образоваться не могло.

НП интереса к своим неоплаченным счетам в сумме 77 652 049 рубля не проявило, несмотря на то, что руководителем НП одновременно является генеральный директор и единственный участник Общества (Истца).

Ссылка суда апелляционной инстанции на пункт 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 о внесении в состав реального ущерба расходов, которые могут возникнуть при восстановлении нарушенного права, лишена оснований.

Состав расходов, которые будут произведены для восстановления нарушенного права, не подтвержден доказательствами, обоснованным расчетом затрат на устранение недостатков, определяющих размер ответственности за нарушение обязательств.

Следует признать необоснованным вывод суда апелляционной инстанции о подтверждении расходов Общества, которые оно может произвести в будущем, и согласиться с доводом Министерства финансов о том, что документы, подтверждающие расходы истца по самостоятельной закупке лекарственных средств, в суд первой и апелляционной инстанции не представлялись.

Суд первой инстанции правомерно указал на то, что письма Общества в адрес Министерства здравоохранения (том 9, листы дела 40-110), в которых истец, ссылаясь на пункт 4.7.6 договоров, просит Министерство здравоохранения решить вопрос с обеспечением льготников в установленный срок, сами по себе не означают, что истец принял, как он утверждает, все возможные меры по недопущению убытков, а также исчерпывающие меры, предусмотренные договорами и законом. По итогам электронных аукционов заказчиком была определена Областная больница Калининградской области, а не Министерство здравоохранения. Вопросы ассортимента лекарственных препаратов, несвоевременности и полноты их поступления должны разрешаться заказчиком. Доказательств ошибочного определения потребности, ее изменения в течение спорного периода в части количества льготников, изменение цены ЛС и иных, влияющих на определение потребности показателей, как то предусмотрено Программой, истцом не представлено.

Таким образом, противоправность поведения публично-правового образования не подтверждена и основания для наступления гражданско-правовой ответственности государственных органов, предусмотренные статьей 16 ГК РФ, отсутствуют.

Утверждение Общества о недостаточности финансирования централизованно закупленных лекарственных препаратов не находится в причинной связи с исполнением истцом государственных контрактов по данному спору, так как нормативы и объемы бесплатной медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевое финансирование прежде всего определяется бюджетом Российской Федерации и, как обоснованно указал суд апелляционной инстанции, составляет 604 рубля на одного человека в год.

Как видно из материалов дела, бюджет Калининградской области для обеспечения региональных льготных категорий граждан постановлением Правительства Калининградской области от 18.01.2007 N 18 утвердил целевую Программу на период 2008-2012 годов, в рамках которой подпрограммой "Льготные лекарства" дополнительно выделил финансирование для льготной категории граждан.

Пункт 2.7 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом N 328 (далее - Порядок N 328), также допускает возможность отпуска аналогичного лекарственного препарата взамен выписанного или лекарственного препарата по вновь выписанному рецепту. Отпуск ЛС, в том числе по рецептам, находящимся в режиме отсроченного обслуживания, осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным в подпункте 4.7.5 договоров.

При этом из содержания нормы пункта 2.7 Порядка N 328 не следует, что отсроченное обслуживание имеет приоритет над отпуском аналога или отпуском по вновь выписанному рецепту.

Методические рекомендации от 30.12.2004 N 4742/40, утвержденные Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, на положения которых ссылается суд апелляционной инстанции, не являются нормативным правовым актом и не регулируют отношения, связанные с исполнением государственного контракта.

Утверждение истца о том, что Общество являлось единственной организацией в регионе, выполняющей социально значимую услугу по обеспечению льготной категории граждан бесплатными ЛС, опроверг суд апелляционной инстанции, указав на перечень аптечных учреждений, осуществляющих отпуск препаратов по бесплатным рецептам по договорам с Обществом в соответствии с Программой и Подпрограммой.

Ссылка суда апелляционной инстанции на статьи 7 и 39 Конституции Российской Федерации и указание на невозможность публично-правовому образованию отказаться от принятых на себя обязательства не применима к обстоятельствам, установленным судами в рамках настоящего дела.

Следует признать обоснованным, что оплата лекарственных препаратов, отпущенных льготным категориям граждан в рамках отсроченного обслуживания рецептов, относится к расходным обязательствам бюджета Российской Федерации перед гражданином Российской Федерации, но не является обязанностью бюджета России перед юридическими лицами, участвующими в процессе организации и предоставления услуг по обеспечению лекарственными средствами. При этом граждане Российской Федерации, имеющие льготу, вправе реализовать свои конституционные права путем обращения в суд по подведомственности спора.

В связи с указанными обстоятельствами суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении иска.

В связи с указанными обстоятельствами постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2013 по делу N А21-1647/2013 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Калининградской области от 29.07.2013 по делу N А21-1647/2013.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

О.А. Алешкевич С.Н. Бухарцев