Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 апреля 2014 г. N Ф07-839/14 по делу N А56-28520/2013

04 апреля 2014 г.

Дело N А56-28520/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Асмыковича А.В.,

судей Подвального И.О., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Мультановской В.В. (доверенность от 13.01.2014 N 12/180), от общества с ограниченной ответственностью "Навигатор-СБС" Корпусовой С.И. (доверенность от 25.12.2013 N 131), Бурнайкиной М.А. (доверенность от 12.11.2013 N 117), Пушкаревой О.В. (доверенность от 25.12.2013 N 129), от государственного унитарного предприятия "Водоканал Санкт-Петербурга" Вьюницкого И.В. (доверенность от 30.12.2013 N 01-30-1219/13), Мясникова Г.Ю. (доверенность от 30.12.2013 N 01-30-1213/13), Леньшиной Н.Г. (доверенность от 20.01.2014 N 01-30-35/14),

рассмотрев 02.04.2014 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и государственного унитарного предприятия "Водоканал Санкт-Петербурга" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.09.2013 (судья Анисимова О.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013 (судьи Семенова А.Б., Есипова О.И., Зотеева Л.В.) по делу N А56-28520/2013,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Навигатор-СБС", место нахождения: Санкт-Петербург, Глазурная улица, дом 8/10, литера А; основной государственный регистрационный номер 1037843028520 (далее - Общество, ООО "Навигатор-СБС"), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: Санкт-Петербург, 4-я линия Васильевского острова, дом 13, литера А; основной государственный регистрационный номер 1027809242933 (далее - Управление, УФАС), от 10.04.2013 по делу N Т12-50/13 (пункт 1 решения УФАС) и об обязании Управления устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "Навигатор-СБС" путем выдачи государственному унитарному предприятию "Водоканал Санкт-Петербурга" предписания.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное унитарное предприятие "Водоканал Санкт-Петербурга", место нахождения: Санкт-Петербург, Кавалергардская улица, дом 42; основной государственный регистрационный номер 1027809256254 (далее - Предприятие, ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга").

Решением от 18.09.2013 суд первой инстанции признал недействительным оспариваемое решение Управления в обжалуемой части, а в удовлетворении требования Общества об обязании УФАС выдать Предприятию предписание отказал.

Постановлением апелляционного суда от 28.11.2013 решение суда первой инстанции от 18.09.2013 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе УФАС, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 18.09.2013 и постановление от 28.11.2013 и принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Управление считает, что установленные Предприятием (заказчиком) в предквалификационной документации требования к участникам закупки не противоречат нормам Федерального закона N 223-ФЗ от 18.07.2011 "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках) и являются обоснованными.

В кассационной жалобе (с учетом дополнений) ГУП "Водоканал Санкт-Петербург", ссылаясь на неправильное применение судами норм Закона N 223-ФЗ, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить вынесенные судебные акты в части признания недействительным решения УФАС от 10.04.2013 по делу N Т12-50/13 и отказать в удовлетворении требований в указанной части. Податель жалобы считает, что суды двух инстанций не выяснили действительную волю и смысл положений (требований), сформулированных заказчиком в документации по ПКО. Предприятие считает, что данные требования являются обоснованными и соответствуют принципам равноправия и справедливости.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнении к нему Общество просит оставить без изменения обжалуемые судебные акты, считая их законными и обоснованными.

Определением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.03.2014 рассмотрение кассационных жалоб отложено в порядке статьи 158 АПК РФ на 02.04.2014.

В судебном заседании 02.04.2014, которое продолжено тем же составом суда, представители УФАС и ГУП "Водоканал Санкт-Петербург", указывая на процедурный характер принятого в силу части 20 статьи 18.1 Федерального Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) антимонопольным органом решения, поддержали доводы, приведенные в своих кассационных жалобах, а представители Общества просили отказать в их удовлетворении, ссылаясь на приведенные в отзыве доводы и дополнении к отзыву на кассационные жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" (заказчик) 01.03.2013 разместило на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов (http://www.zakupki.gov.ru) извещение о проведении закупки способом предварительного квалификационного отбора (далее - ПКО) N 31300170190 на предмет: "Комплекс работ по проектированию, строительству и реконструкции сетей водоснабжения и водоотведения для обеспечения подключения новых объектов в зонах влияния водопровода: Южная водопроводная станция, Северная водопроводная станция, Главная водопроводная станция, Волковская водопроводная станция, Юго-Западных пригородов, Северных пригородов и в зонах бассейнов канализования: ЦСА - Центральная станция аэрации, ССА - Северная станция аэрации, ЮЗОС - Юго-западные очистные сооружения, Северных пригородов, Юго-Западных пригородов".

При организации ПКО N 31300170190 Предприятие руководствовалось следующими документами:

- положениями Закона N 223-ФЗ;

- Положением об организации закупок товаров, работ, услуг за счет собственных средств ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга", утвержденным приказом генерального директора Ф.В. Кармазиновым от 30.12.2011 N 218 (далее - Положение);

- документацией для проведения предварительного квалификационного отбора участников для участия в процедуре закупки на право заключения договоров на тему: "Комплекс работ по проектированию, строительству и реконструкции сетей водоснабжения и водоотведения для обеспечения подключения новых объектов в зонах влияния водопровода: Южная водопроводная станция, Северная водопроводная станция, Главная водопроводная станция, Волковская водопроводная станция, Юго-Западных пригородов, Северных пригородов и в зонах бассейнов канализования: ЦСА - Центральная станция аэрации, ССА - Северная станция аэрации, ЮЗОС - Юго-западные очистные сооружения, Северных пригородов, Юго-Западных пригородов", утвержденной заместителем генерального директора по капитальному строительству и инвестициям ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" Т.М. Гребенской от 01.03.2013.

Разделом 10.8 вышеназванного Положения предусмотрена процедура предквалификационного отбора (ПКО).

Дата окончания подачи заявок обозначена 10.04.2013.

ООО "Навигатор-СБС", ознакомившись с положениями документации по ПКО, 12.03.2013 обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" при проведении предварительного квалификационного отбора участников закупки, а именно: предъявление в нарушение части 1 статьи 3 Закона о закупках неизмеримых требований к участникам закупки, что выразилось в установлении следующих требований в разделе 2 "Требования к участникам" Инструкции, являющейся неотъемлемой частью документации ПКО N 31300170190:

- в пункте 9 "Квалификационные требования" раздела 2 - "В случаях, когда в адрес заказчика на участника предварительного квалификационного отбора поступали обоснованные жалобы (3 и более) в отношении выполнения работ собственными (и/или привлеченными) силами на объектах заказчика в текущем или прошедшем календарном году, организатор размещения заказа имеет право признать данную организацию не прошедшей предварительный квалификационный отбор";

- в пункте 16 "Права заказчика" раздела 4 - "Заказчик оставляет за собой право принимать и отклонять любую квалификационную заявку, в том числе и на основании недочетов, открытых аудитом по охране труда, проведенным на любом аналогичном объекте участника, а также отказаться от проведения процедуры предварительного квалификационного отбора и отказаться от всех квалификационных заявок в любое время до подведения итогов предварительного квалификационного отбора без объяснения причин, не неся при этом никакой ответственности перед любыми юридическими и физическими лицами, которым такое действие может принести убытки".

В жалобе в УФАС Общество просило также принять решение о выдаче заказчику (ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга") предписания об устранении нарушений законодательства о закупках.

Решением Управления от 10.04.2013 по делу N Т12-50/13 жалоба Общества признана необоснованной (пункт 1 решения); комиссия УФАС решила предписание в ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" не выдавать в связи с устранением выявленного нарушения положений пунктов 6 и 7 части 9 статьи 4 Закона N 223-ФЗ (пункт 3 решения).

Не согласившись с вынесенным антимонопольным органом решением, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций признали недействительным оспариваемое решение Управления в обжалуемой части, однако отказали в удовлетворении заявления Общества в части обязании УФАС выдать предписание третьему лицу.

Изучив материалы дела и доводы жалоб, суд кассационной инстанции считает, что судебные акты в обжалуемой части подлежат отмене, а в отмененной части Обществу следует отказать в удовлетворении требования о признании недействительным решения Управления от 10.04.2013 по делу N Т12-50/13 в связи с нарушением судами норм материального права.

При рассмотрении спора суды обоснованно исходили из того, что проведение закупки с помощью предварительного квалификационного отбора подчинено положениям Закона N 223-ФЗ.

В силу части 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Пунктом 1 части 2 статьи 1 Закона N 223-ФЗ предусмотрено, что данный Закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

В силу статьи 6 Закона N 223-ФЗ контроль за соблюдением требований названного Федерального закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров установлен статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Вместе с тем согласно части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент вынесения решения антимонопольным органом) участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) (далее - официальный сайт) положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению на таком официальном сайте, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного на официальном сайте положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Указанная норма носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный антимонопольным органом порядок для соответствующего обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Федеральная антимонопольная служба в письме от 01.03.2012 N ИА/6011 разъяснила, что антимонопольные органы рассматривают жалобы на действия (бездействия) заказчиков при закупке товаров, работ, услуг в случаях, установленных в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ в порядке, установленном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ.

При этом если жалоба не содержит сведений, предусмотренных частью 6 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, такая жалоба возвращается заявителю (часть 9 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

Из пункта 4 части 6 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ следует, что жалоба на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии подается в письменной форме в антимонопольный орган и должна содержать указание на обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, соответствующие доводы.

В данном случае жалоба Общества не содержала указаний на случаи, предусмотренные частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ; в решении антимонопольного органа не установлено совершение ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" какого-либо из действий (бездействия), предусмотренных частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ либо иных нарушений Закона N 135-ФЗ, подлежащих рассмотрению в порядке, установленном главой 9 Закона N 135-ФЗ; в решении антимонопольного органа третье лицо признано нарушившим пункты 6 и 7 части 9 статьи 4 Закона N 223-ФЗ (пункт 2 решения УФАС не обжалуется заявителем), нарушение которых не отнесено к случаям, установленным частью 10 статьи 3 Закона N 135-ФЗ.

Относительно доводов Общества о неправомерности рассмотрения антимонопольным органом его жалобы в порядке, установленном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, суд кассационной инстанции учитывает, что на момент принятия и рассмотрения антимонопольным органом жалобы Общества отсутствовал порядок обжалования участником закупки действия (бездействие) заказчика, поскольку указанный порядок установлен приказом ФАС России от 18.01.2013 N 17/13 (вступил в силу 07.06.2013).

Однако ФАС России письмом от 01.03.2012 N ИА/6011 разъяснила, что до установления порядка обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг территориальным органам ФАС России следует рассматривать указанные жалобы в порядке, установленном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Поскольку в настоящем деле подлежат применению правовые положения Закона N 223-ФЗ, отсутствие в жалобе Общества доводов о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 названного Закона, в силу вышеназванных правовых норм свидетельствует о правомерном выводе УФАС о необоснованности жалобы ООО "Навигатор-СБС" от 12.03.2013 N 346 на действия ГУП "Водоканал Санкт-Петербург" при проведении квалификационного отбора N 31300170190.

При таких обстоятельствах в силу специальной нормы, закрепленной в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, антимонопольный орган не мог рассматривать жалобу Общества по правилам статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, поскольку она не содержит обстоятельств, перечисленных в положениях части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. Также жалоба не содержит и сведений о нарушения заказчиком Закона N 135-ФЗ. УФАС при вынесении обжалуемого решения не установил нарушений заказчиком положений Закона N 135-ФЗ, которые рассматриваются в специальном порядке, установленном главой 9 Закона N 135-ФЗ.

Следовательно, выводы, к которым пришло УФАС относительно порядка рассмотрения и оценки квалификационных заявок участников, не имеют правового значения по настоящему делу.

С учетом изложенного, поскольку решением УФАС от 10.04.2013 жалоба Общества правомерно признана антимонопольным органом необоснованной, она не нарушает права и законные интересы ООО "Навигатор-СБС" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на Общество какие-либо незаконные обязанности, не создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статья 198 АПК РФ).

При указанных обстоятельствах у судов первой и апелляционной инстанций отсутствовали правовые основания для признания недействительным решения УФАС от 10.04.2013 по делу N Т12-50/13 в обжалуемой части.

ООО "Навигатор-СБС" не обжалует решение суда первой инстанции от 18.09.2013 и постановление апелляционного суда от 28.11.2013 в части отказа в удовлетворении требования Общества об обязании УФАС выдать предписание ГУП "Водоканал Санкт-Петербург".

В силу пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить судебные акты судов первой и апелляционной инстанций и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применены нормы права.

В данном случае суды первой и апелляционной инстанций установили все обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по настоящему делу, однако неправильно применили нормы материального права, поэтому суд кассационной инстанции считает необходимым отменить обжалуемые судебные акты в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы 10.04.2013 по делу N Т12-50/13, также в части взыскания с УФАС в пользу Общества 2 000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела судом первой инстанции, и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять в отмененной части новый судебный акт - об отказе Обществу в признании недействительным оспариваемого ненормативного акта УФАС.

При подаче кассационной жалобы ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" уплатило государственную пошлину в размере 2 000 руб. по платежному поручению от 07.02.2014 N 158, который превышает размер законодательно установленной суммы (1000 руб.) для подачи кассационной жалобы по данной категории дел.

Таким образом, в связи с удовлетворением кассационной жалобы ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" судебные расходы по уплате им государственной пошлины в размере 1 000 руб. за рассмотрение кассационной жалобы подлежат взысканию с Общества.

Поворот исполнения судебного акта в части взыскания с УФАС в пользу Общества 2 000 руб. судебных расходов за рассмотрение дела судом первой инстанции в силу статей 325-326 АПК РФ осуществляется судом первой инстанции по заявлению ответчика.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.09.2013 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013 по делу N А56-28520/2013 отменить в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: Санкт-Петербург, 4-я линия Васильевского острова, дом 13, литера А; основной государственный регистрационный номер 1027809242933) от 10.04.2013 по делу N Т12-50/13, а также в части взыскания с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в пользу общества с ограниченной ответственностью "Навигатор-СБС" (место нахождения: Санкт-Петербург, Глазурная улица, дом 8/10, литера А; основной государственный регистрационный номер 1037843028520) судебных расходов по уплате государственной пошлины в размере 2 000 руб.

В отмененных частях обществу с ограниченной ответственностью "Навигатор-СБС" в удовлетворении требования о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 10.04.2013 по делу N Т12-50/13 отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.09.2013 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013 по делу N А56-28520/2013 оставить без изменения.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Навигатор-СБС" (место нахождения: Санкт-Петербург, Глазурная улица, дом 8/10, литера А; основной государственный регистрационный номер 1037843028520) в пользу государственного унитарного предприятия "Водоканал Санкт-Петербурга" (место нахождения: Санкт-Петербург, Кавалергардская улица, дом 42; основной государственный регистрационный номер 1027809256254) 1 000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции.

Возвратить государственному унитарному предприятию "Водоканал Санкт-Петербурга" (место нахождения: Санкт-Петербург, Кавалергардская улица, дом 42; основной государственный регистрационный номер 1027809256254) из федерального бюджета 1 000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 07.02.2014 N 158 за рассмотрение кассационной жалобы.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

И.О. Подвальный И.Г. Савицкая