Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 июня 2014 г. N Ф07-3220/14 по делу N А56-41591/2013

03 июня 2014 г.

Дело N А56-41591/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Асмыковича А.В., Подвального И.О.,

при участии от закрытого акционерного общества "Общественно-деловой центр "Охта" Ковалевой О.П. (доверенность от 23.04.2014), Бурлакова А.Г. (доверенность от 30.12.2013 N 1-2.06/59) и Штан К.С. (доверенность от 30.12.2013 N 1-2.06/60), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Тыриной Н.И. (доверенность от 10.01.2014 N 03/83), от депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Ковалева А.А. - Манаенкова К.А. (доверенность от 24.01.2013 N РО-325) и Ахаева Ш.С.-С. (ордер от 27.05.2014 N А1303380), от правительства Санкт-Петербурга Шумайловой С.С. (доверенность от 11.04.2014 N 07-125/283) и Каталовой А.С. (доверенность от 09.01.2014 N 07-125/133), от Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга Каталовой А.С. (доверенность от 11.12.2013 N 32956-42), от Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга Шумайловой С.С. (доверенность от 09.01.2014 N 18),

рассмотрев 27.05.2014 в открытом судебном заседании кассационные жалобы: Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.10.2013 (судья Александрова Е.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2014 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В., Фокина Е.А.); закрытого акционерного общества "Общественно-деловой центр "Охта" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2014 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В., Фокина Е.А.) по делу N А56-41591/2013,

установил:

Закрытое акционерное общество "Общественно-деловой центр "Охта", место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Галерная ул., д. 5, лит. "А", ИНН 7838392359, ОГРН 1077847623677 (далее - ЗАО "ОДЦ "Охта", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский пр., д. 7-9, ИНН 7825413361, ОГРН 1027809242933 (далее - УФАС, Управление), о признании незаконным решения УФАС от 28.05.2013 по делу N К03-15/13 о нарушении антимонопольного законодательства: данным решением Управления было прекращено рассмотрение названного дела в связи с истечением срока антимонопольного реагирования, предусмотренного статьей 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). В своем заявлении Общество просило прекратить производство по данному делу по иному основанию, а именно в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ). Заявление ЗАО "ОДЦ "Охта" принято арбитражным судом к производству; делу присвоен N А56-41591/2013.

К участию в данном арбитражном деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: правительство Санкт-Петербурга, место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный (далее - Правительство СПб), Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, Суворовский пр., д. 62 (далее - КЗРиЗ), и Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга, место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный (далее - КУГИ, Комитет).

КУГИ в рамках другого дела (N А56-41593/2013) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании того же решения УФАС от 28.05.2013 по делу N К03-15/13. Комитет просил признать недействительным указанное решение Управления в части выводов антимонопольного органа, изложенных в абзацах 4, 5 и 6 на странице 10 спорного решения, а также обязать ответчика исключить названные абзацы из оспоренного ненормативного акта.

В свою очередь депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Ковалев А.А. (далее - депутат Ковалев А.А.), обращение которого послужило основанием для возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании этого же решения УФАС и о направлении материалов в антимонопольный орган для дальнейшего рассмотрения (дело N А56-45571/2013).

Определением от 15.08.2013 по делу N А56-41591/2013 суд первой инстанции объединил дела N А56-41591/2013, N А56-41593/2013 и N А56-45571/2013 в одно производство для совместного рассмотрения. Объединенному делу присвоен N А56-41591/2013.

Решением от 24.10.2013 суд первой инстанции признал недействительными пункт 1 (в части указания на истечение срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ) и пункт 2 решения Управления от 28.05.2013 по делу N К03-15/13 о нарушении антимонопольного законодательства. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Суд апелляционной инстанции постановлением от 10.02.2014 решение суда первой инстанции от 24.10.2013 в обжалуемой части отменил и отказал ЗАО "ОДЦ "Охта", КУГИ и депутату Ковалеву А.А. в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В кассационной жалобе Общество просит постановление апелляционного суда от 10.02.2014 отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции от 24.10.2013, так как Общество не согласно с выводом апелляционного суда о правомерности (в силу прямого указания Закона) прекращения Управлением производства по делу N К03-15/13 в связи с истечением срока давности его рассмотрения, предусмотренного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ. Податель жалобы считает ошибочным довод суда апелляционной инстанции о том, что у антимонопольного органа не было возможности принятия иного решения по итогам рассмотрения заявления депутата Ковалева А.А., в том числе и прекращения производства по делу по иным основаниям. По мнению Общества, УФАС должно было прекратить производство по спорному делу по иным основаниям, а именно - в связи с отсутствием в действиях КУГИ и КЗРиЗ нарушения антимонопольного законодательства.

В своей кассационной жалобе КУГИ, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, а также на несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, просит постановление апелляционного суда от 10.02.2014 отменить, а решение суда первой инстанции от 24.10.2013 по тому же делу изменить, удовлетворив требования Комитета о признании недействительным решения УФАС от 28.05.2013 по делу N К03-15/13 в части выводов, изложенных в абзацах 4, 5 и 6 на странице 10 оспариваемого решения. По мнению подателя жалобы, оспариваемое решение УФАС содержит анализ действий КУГИ и КЗРиЗ, которые не связаны с нарушением антимонопольного законодательства, однако Управление (в отсутствие соответствующих полномочий и компетенции) дало этим действиям свою оценку несмотря на то, что производство по данному делу было прекращено. КУГИ считает, что выводы, изложенные в абзацах 4, 5 и 6 на странице 10 оспоренного решения, нарушают права и законные интересы Комитета, поскольку эти выводы содержат указание на такие нарушения законодательства, наличие которых не было подтверждено.

Подробно позиции обоих заявителей по арбитражному делу изложены в их кассационных жалобах и поддержаны представителями в судебном заседании.

В заседании кассационного суда податели жалоб поддержали содержащиеся в них доводы.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции, а также судом первой инстанции в обжалуемой части норм процессуального права в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), полагает постановление апелляционной инстанции от 10.02.2014 подлежащим отмене в силу следующего.

Как видно из материалов дела и установлено двумя судебными инстанциями, 14.11.2012 в антимонопольный орган поступило обращение депутата Ковалева А.А. о фактах возможного нарушения Комитетом действующего законодательства в ходе заключения между КУГИ и открытым акционерным обществом "Общественно-деловой центр "Охта" - правопредшественником ЗАО "ОДЦ "Охта" (далее - ОАО "ОДЦ "Охта") "Соглашения об объединении земельных участков".

По результатам проведенных предварительных проверочных мероприятий приказом от 08.02.2013 N 50-ОВ Управление возбудило дело N К03-15/13 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в отношении следующих организаций:

- КЗРиЗ, что выразилось в разработке и утверждении границ земельного участка, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Красногвардейская пл., д. 2, лит. "К", кадастровый номер 78:11:6001А1:34 (распоряжения КЗРиЗ от 05.08.2009 N 2500-рк "Об утверждении границ земельного участка", от 05.08.2009 N 853-гр "Об образовании земельного участка в целях осуществления строительства общественно-делового центра "Охта");

- КУГИ - в части совершенных им действий по объединению земельного участка с кадастровым номером 78:11:6001А:25 (35 989 кв. м), принадлежащего на праве частной собственности ОАО "ОДЦ "Охта", а также шести земельных участков (с кадастровыми номерами 78:11:6001А:22, 78:11:6001А:23, 78:11:6001А:28, 78:11:6001А:29, 78:11:6001А:30 и 78:11:6001А:32) общей площадью 11 264 кв. м, принадлежащих на праве государственной собственности Санкт-Петербургу. Это привело к передаче Обществу без проведения торгов спорных земельных участков, находящихся в государственной собственности, и к недопущению конкуренции за право аренды указанных земельных участков в целях осуществления инвестиционной деятельности.

В рамках проведенного расследования УФАС установило следующие обстоятельства.

Законом Санкт-Петербурга от 30.03.2006 N 152-14 "О целевой программе Санкт-Петербурга "Строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге" утверждена "Целевая программа Санкт-Петербурга "Строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге" (далее - Целевая программа N 152-14), которой определен комплекс мероприятий, связанных с освоением ряда территорий Санкт-Петербурга, в том числе, включающих в себя вывод промышленных зон из центральной части Санкт-Петербурга, с развитием транспортной и социальных инфраструктур, а также объемы финансирования в виде субвенции и бюджетных инвестиций. В частности, Целевой программой N 152-14 предусмотрено выделение из бюджета Санкт-Петербурга субвенций на строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге и бюджетных инвестиций в уставный капитал открытого акционерного общества "Общественно-деловой центр "Охта". Государственным заказчиком данной Программы определен КУГИ.

Во исполнение Целевой программы N 152-14 Санкт-Петербург в лице КУГИ 05.08.2009 заключил с ОАО "ОДЦ "Охта" соглашение об объединении земельного участка, площадью 35 989 кв.м (принадлежащего на праве собственности Обществу), и еще шести земельных участков общей площадью 11 264 кв. м, принадлежавших на праве собственности Санкт-Петербургу (том 1, листы дела 35-42).

По заявлению КУГИ и ОАО "ОДЦ "Охта" на основании распоряжений КЗРиЗ от 05.08.2009 N 2500-рк "Об утверждении границ земельного участка" и N 853-гр "Об образовании земельного участка" в целях осуществления строительства общественно-делового центра "Охта" был сформирован земельный участок общей площадью 47 253 кв. м (кадастровый номер 78:11:6001А:34), расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Красногвардейская пл., д. 2, лит. "К" (том 1, лист дела 32; том 2, листы дела 47-50).

Одновременно КУГИ и ОАО "ОДЦ "Охта" заключили Соглашение об определении долей в праве общей долевой собственности на вновь сформированный земельный участок (кадастровый номер 78:11:6001А:34), (том 1, листы дела 44-50). Право общей долевой собственности на данный земельный участок зарегистрировано 07.08.2009 (том 2, листы дела 121-124):

- доля Санкт-Петербурга в праве общей долевой собственности на этот земельный участок составила 11264/47253;

- доля ОАО "ОДЦ "Охта" в праве общей долевой собственности на земельный участок составила 35989/47253.

Распоряжением КУГИ от 09.12.2009 N 155-р "О продаже доли в праве общей долевой собственности на земельный участок по адресу: Санкт-Петербург, Красногвардейская пл., д. 2, лит. "К" принято решение о продаже доли Санкт-Петербурга в праве общей долевой собственности на данный земельный участок (а именно - 11264/47253) Обществу (том 1, лист дела 34).

Между КУГИ и ЗАО "ОДЦ "Охта" 24.12.2009 был заключен договор N 056/2009 купли-продажи доли Санкт-Петербурга (11264/47253) в праве общей долевой собственности на указанный земельный участок (том 1, листы дела 53-57). Государственная регистрация права на указанную долю произведена 10.02.2010 Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

В ходе рассмотрения дела УФАС констатировало, что Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" (далее - Закон N 282-43), а также иные нормативные акты Санкт-Петербурга не регулируют вопрос объединения земельных участков, находящихся в государственной и частной собственности, для реализации целевых программ Санкт-Петербурга. Порядок принятия решения об объединении земельных участков, находящихся в государственной и частной собственности в Санкт-Петербурге, а также сам порядок объединения таких земельных участков отсутствуют. По мнению Управления, в силу положений статьи 11.3 Земельного Кодекса Российской Федерации и с учетом позиции Министерства экономического развития Российской Федерации, изложенной в письме от 11.10.2012 N Д23сг-2957 "О положении земельного законодательства", при объединении земельных участков в обязательном порядке должен быть принят распорядительный акт (решение) органа государственной власти. УФАС посчитало, что в рассматриваемом случае такого решения органом государственной власти не принималось.

Оценивая действия должностных лиц КУГИ на соответствие действующему законодательству в сфере земельных отношений, Управление сделало вывод, что Комитет не наделен полномочиями по принятию решений об объединении земельных участков, а также по заключению (подписанию) договоров купли-продажи объектов недвижимости (долей), находящихся в государственной собственности. По мнению антимонопольного органа, должностное лицо КУГИ, подписавшее от имени Санкт-Петербурга "Соглашение об объединении земельных участков" и "Соглашение об определении долей в праве общей долевой собственности на земельный участок", также не было наделено полномочиями по совершению указанных действий.

Согласно позиции УФАС от имени и по поручению собственника осуществлять действия по проведению продажи его имущества, а также заключать договоры купли-продажи земельных участков либо долей в праве общей долевой собственности на земельные участки должно открытое акционерное общество "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (далее - ОАО "Фонд имущества СПб"). В обоснование данных доводов Управление ссылается на постановление правительства Санкт-Петербурга от 11.07.2005 N 1002 "О создании открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга", на распоряжение КУГИ от 31.08.2006 N 262-р "О порядке взаимодействия структурных подразделений Комитета и ОАО "Фонд имущества СПб", а также на договор от 20.09.2005 N Фао-1/2005, заключенный между КУГИ и ОАО "Фонд имущества СПб".

Ввиду приведенных обстоятельств Управление предположило, что в исследованных действиях должностных лиц двух комитетов (КУГИ и КЗРиЗ) имеются возможные признаки нарушения действующего законодательства. Одновременно УФАС отметило, что оценка этих действий не отнесена к компетенции антимонопольного органа.

Кроме этого, УФАС указало, что контроль за реализацией Целевой программы N 152-14 (в том числе в части использования средств бюджета Санкт-Петербурга, предоставленных в виде субвенции и в форме бюджетных инвестиций на исполнение указанной Целевой Программы) и относительно участия Санкт-Петербурга в уставном капитале ОАО "ОДЦ "Охта", также не относится к компетенции Управления.

При этом, установив, что обжалуемые депутатом Ковалевым А.А. действия КЗРиЗ и КУГИ были совершены в 2009 году, Управление пришло к выводу об истечении трехлетнего срока, законодательно установленного для вмешательства с его стороны путем принятия мер антимонопольного реагирования.

На основании этого вывода Управление своим решением от 28.05.2013 по делу N К03-15/13 прекратило рассмотрение дела ввиду истечения срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ (пункт 1). Пунктом 2 того же решения УФАС указало на необходимость направления материалов дела N К03-15/13 в правоохранительные органы. Пунктом 3 названного спорного решения правительству Санкт-Петербурга рекомендовано разработать нормативный акт, устанавливающий порядок принятия решения об объединении земельных участков, находящихся в государственной и частной собственности.

Не согласившись с законностью указанного ненормативного акта антимонопольного органа, КУГИ, ЗАО "ОДЦ "Охта" и депутат Ковалев А.А. обратились в арбитражный суд с заявлениями по настоящему делу.

Суд первой инстанции признал недействительными пункт 1 (в части указания на истечение срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ) и пункт 2 спорного решения УФАС от 28.05.2013, сделав вывод о том, что в нарушение требований части 3 статьи 41 Закона N 135-ФЗ Управлением не приведены выводы о наличии нарушения антимонопольного законодательства в действии (бездействии) вышеупомянутых государственных органов. По мнению суда первой инстанции, отсутствие выводов УФАС о наличии нарушения антимонопольного законодательства в действиях КУГИ и КЗРиЗ свидетельствует о неправомерном прекращении Управлением рассмотрения дела в связи с истечением срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ. Указанное обстоятельство позволило суду признать оспариваемое решение недействительным в части избранного Управлением основания для прекращения рассмотрения данного дела N К03-15/13. Оценивая фактическую ситуацию по этому делу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия КУГИ и КЗРиЗ не противоречили нормам федерального и регионального законодательства, а соответствующие решения были приняты Комитетами в пределах предоставленных им полномочий и не содержат признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а потому рассмотрение антимонопольного дела подлежало прекращению по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ, то есть ввиду отсутствия нарушения антимонопольного законодательства.

Относительно пункта 3 оспариваемого решения по антимонопольному делу N К03-15/13 суд указал, что данный пункт содержит рекомендации правительству Санкт-Петербурга разработать нормативный акт, устанавливающий порядок принятия решения об объединении земельных участков, находящихся в государственной и частной собственности, а следовательно прав КУГИ и ЗАО "ОДЦ "Охта" не нарушает. Отсутствие заявления правительства Санкт-Петербурга об оспаривании решения Управления от 28.05.2013 по делу N К03-15/13 в рамках данного дела послужило суду основанием для отказа в признании ненормативного акта недействительным в этой части.

Требования депутата Ковалева А.А. об отмене оспариваемого решения Управления и о направлении дела для дальнейшего рассмотрения в антимонопольный орган оставлены без удовлетворения.

Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции в части признания недействительным решения УФАС, указал на то, что антимонопольный орган правомерно и обоснованно в силу прямого указания статьи 41.1 Закона N 135-ФЗ прекратил производство по делу в отношении КУГИ и КЗРиЗ. Согласно позиции апелляционного суда именно это обстоятельство изначально предопределило невозможность принятия антимонопольным органом иного решения по итогам рассмотрения заявления депутата Ковалева А.А., в том числе, и о прекращении рассмотрения дела по иным основаниям. По мнению апелляционной инстанции, данные обстоятельства исключают возможность судебной оценки действий КУГИ и КЗРиЗ на предмет их соответствия требованиям законодательства и что такая оценка применительно к обстоятельствам данного дела является прерогативой Управления.

Суд кассационной инстанции считает указанные выводы апелляционного суда ошибочными исходя из следующего.

Как видно из оспоренного решения УФАС, признавая отсутствие у себя полномочий по рассматриваемому вопросу, Управление тем не менее оценило действия должностных лиц КУГИ и КЗРиЗ на предмет соответствия действующему законодательству. Пунктом 1 решения от 28.05.2013 Управление прекратило рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства ввиду истечения установленного срока давности, не найдя оснований для его прекращения по реабилитирующим признакам. Именно указанное обстоятельство послужило поводом для обращения заявителей в суд, поскольку они полагают, что вопреки доводам УФАС в действиях должностных лиц Комитетов отсутствует нарушение действующего законодательства; следовательно, антимонопольный орган должен был прекратить рассмотрение спорного дела на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ (в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства).

Данный довод заявителей всесторонне и полно проанализирован судом первой инстанции, который дал правильную оценку данному доводу.

В силу части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства закреплен в статье 44 Закона N 135-ФЗ и положениях "Административного регламента", утвержденного Федеральной антимонопольной службой РФ приказом от 25.05.2012 N 339 (зарегистрирован в Минюсте России 07.08.2012 N 25125) (далее - Административный регламент). Указанные нормативные акты регламентируют последовательность действий антимонопольной службы при принятии заявлений, поступивших материалов и возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Исходя из положений части 5 статьи 44 Закона N 135-ФЗ и пункта 3.27 Административного регламента антимонопольный орган в первую очередь определяет: относится ли к его компетенции данное дело. В случае установления отсутствия полномочий по рассмотрению конкретного дела антимонопольный орган отказывает в его возбуждении (пункт 3.43 Административного регламента).

Как указывалось выше, Управление пришло к выводу об отсутствии у него полномочий по рассмотрению вопросов, отраженных в заявлении депутата Ковалева А.А. Следовательно, у антимонопольного органа в силу положений статьи 39 Закона N 135-ФЗ не имелось оснований для возбуждения данного дела N К03-15/13 и рассмотрения его по существу. В этом случае незаконно возбужденное дело подлежало прекращению применительно к положениям пункта 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ. Вынесение антимонопольным органом ненормативного акта с рассмотрением по существу вопросов, не отнесенных к его компетенции, является безусловным основанием для признания данного решения недействительным на основании части 4 статьи 200 и статьи 201 АПК РФ.

Вторым необходимым условием для возбуждения дела является наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (статья 44 Закона N 135-ФЗ). Их отсутствие является основанием для отказа в возбуждении дела (часть 3 статьи 44 того же Закона), а возбужденное дело подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 48 названного Закона).

Суд первой инстанции, исследовав материалы спорного антимонопольного дела, а также обстоятельства его возбуждения и произведенную Управлением оценку действиям должностных лиц соответствующих Комитетов, правомерно признал отсутствие со стороны КУГИ и КЗРиЗ нарушения антимонопольного законодательства. Первая инстанция обоснованно указала на то, что оспариваемое решение не содержит каких-либо выводов о наличии нарушения антимонопольного законодательства, следовательно, прекращение дела по иным основаниям, чем это предусмотрено пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ (отсутствие нарушения антимонопольного законодательства) нарушает права заявителей и влечет признание его недействительным в соответствующей части.

Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции, сделал вывод о невозможности судебной оценки действий КУГИ и КЗРиЗ на предмет их соответствия требованиям действующего законодательства ввиду прекращения производства по делу в связи с истечением срока давности рассмотрения дела. Данный вывод суда апелляционной инстанции следует признать не соответствующим требованиям действующего законодательства, как сделанный без учета правовых позиций, высказанных Конституционным Судом РФ.

Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) неоднократно в своих судебных актах указывал, что при прекращении производства по делу (уголовному, административному, в сфере публичных отношений) по не реабилитирующим основаниям лицо, которому инкриминируется противоправное деяние, должно иметь возможность путем обращения в суд реализовать свое право на судебную защиту, а суд, в свою очередь, - проверить и оценить законность и обоснованность принятых по делу решений, в которых зафиксированы выдвинутые в отношении лица подозрение, обвинение, и в случае установления фактов, подтверждающих необоснованность вменяемого нарушения (подозрения), разрешить вопрос о реабилитации, то есть о восстановлении его нарушенных прав (Постановления КС РФ от 16.06.2009 N 9-П, от 14.07.2011 N 16-П и от 19.11.2013 N 24-П; Определения КС РФ от 03.12.2012 N 630-О и от 10.10.2013 N1485-О).

В рассматриваемом деле суд первой инстанции не ограничился формальным подходом к разрешению спора, а исследовал всю совокупность фактических обстоятельств дела, всесторонне и полно оценил доводы участников арбитражного процесса (в том числе и позицию Управления), и аргументированно признал позицию УФАС несостоятельной.

Как следует из материалов дела, комиссия Управления при рассмотрении дела N К03-15/13 среди прочего высказала мнение об отсутствии полномочий у КУГИ по принятию решений об объединении земельных участков, а также по заключению договоров купли-продажи объектов недвижимости (долей), находящихся в государственной собственности.

Подробный анализ положений Земельного и Гражданского кодексов РФ, нормативных актов Санкт-Петербурга в сфере рассматриваемых правоотношений (в том числе Устава Санкт-Петербурга, "Положения о Комитете по управлению городским имуществом", а также условий договора от 20.09.2005 N Фао-1/2005, заключенного между КУГИ и ОАО "Фонд имущества СПб"), позволил суду придти к правомерному выводу об отсутствии со стороны должностных лиц Комитета превышения полномочий во вменяемых им деяниях.

Дополнительно следует отметить, что оценка действиям КУГИ была дана Управлением без учета специфики Санкт-Петербурга как города федерального значения, где решение определенных социально значимых проектов осуществляется через инструменты государственно-частного партнерства. Так, в Законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" предусмотрены различные формы участия города в публично-частном партнерстве. Одна из таких форм определена Целевой программой N 152-14. С целью ее реализации на КУГИ законодательно возложены обязанности государственного заказчика данной Программы от имени Санкт-Петербурга. Программа N 152-14 содержит перечень основных мероприятий, которые должны совершить ее участники, в том числе и КУГИ, наделенный полномочиями собственника Санкт-Петербурга. В рассматриваемом случае действия КУГИ, совершенные с целью выполнения поставленных задач, не разошлись с нормами федерального и регионального законодательства в регулируемой сфере рассматриваемых правоотношений. Антимонопольным органом не оценивалась совокупность факторов различного характера, влияющих на принятие управленческих решений участниками Программы N 152-14, а также их эффективность и целесообразность. Высказывая суждение о возможном нарушении Комитетом требований законодательства, Управление ограничилось лишь проверкой формального соответствия действий должностных лиц КУГИ требованиям закона, а в итоге приняло решение о направлении материалов данного антимонопольного дела в правоохранительные органы.

Удовлетворяя заявленные требования о признании недействительным решения УФАС в этой части, суд первой инстанции признал отсутствие оснований для принятия подобного рода решения в связи с не подтверждением нарушений действующего законодательства со стороны КУГИ и КЗРиЗ.

Суд апелляционной инстанции, разрешая этот вопрос, высказал мнение о полном соответствии характеру деятельности УФАС как публичного органа принятия решения от 28.05.2013 о направлении материалов антимонопольного дела в правоохранительные органы.

Между тем апелляционным судом не учтено следующее.

Разделом III Административного регламента установлены состав, последовательность, сроки и требования к порядку выполнения административных процедур (действий) антимонопольным органом при осуществлении государственного контроля по соблюдению антимонопольного законодательства. Так, пунктом 3.28 Административного регламента предусмотрено, что в случае, когда рассмотрение заявления, материалов не входит в компетенцию антимонопольного органа, при наличии в них сведений и документов, на основании которых может быть сделан вывод о наличии признаков нарушения законодательства Российской Федерации, заявление, материалы и прилагаемые к ним документы направляются в правоохранительные и иные органы, о чем письменно уведомляется заявитель. Из пункта 3.1 "Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел РФ и Федеральной антимонопольной службы", утвержденного приказом МВД РФ и приказом ФАС РФ от 30.12.2004 N 215, усматривается, что в указанном выше случае направление заявления и поступивших материалов происходит в виде передачи информации. Из анализа положений пунктов 3.43, 3.44 и 3.46 Административного регламента следует, что передача информации должна быть осуществлена без какого-либо фактического и юридического обоснования по существу направляемого вопроса.

Вместе с тем в данном случае вопрос о направлении документов в правоохранительные органы оформлен комиссией УФАС в виде решения по результатам рассмотрения антимонопольного дела. Решение принято по форме приложения N 6, утвержденного приказом ФАС России от 22.12.2006 N 337 (зарегистрирован в Минюсте России 19.01.2007 N 8790). Из положений части 2 статьи 41 и части 1 статьи 49 Закона N 135-ФЗ, а также из пунктов 3.78, 3.139, 3.140 и 3.147 Административного регламента следует, что такой документ (решение) принимается антимонопольным органом по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом в обязательном порядке оглашается резолютивная часть решения, которая в свою очередь является обобщением выводов, изложенных в установочной части принятого документа по результатам рассмотрения антимонопольного дела (пункты 3.139, 3.143 и 3.147 Административного регламента).

Как отмечалось выше, антимонопольный орган рассматривает дела и принимает решения в пределах своих полномочий (статья 39 Закона N 135-ФЗ). Функции и полномочия антимонопольной службы определены в главе 6 Закона N 135-ФЗ. Именно рамками возложенных на него функций (защита конкуренции) определяется компетенция антимонопольного органа. В силу положений пункта 4 части 3 статьи 41 и пункта 5 части 1 статьи 49 Закона N 135-ФЗ решение комиссии по делу о нарушении антимонопольного законодательства помимо прочего должно содержать выводы о наличии либо отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для передачи материалов в правоохранительные органы).

В этой связи следует признать обоснованными доводы, приведенные в кассационной жалобе, о том, что в силу пункта 1 части 2 статьи 39, части 2 и пункта 4 части 3 статьи 41, а также пункта 5 части 1 статьи 49 Закона N 135-ФЗ, лишь в случае установления факта нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе принять дополнительные меры реагирования по обеспечению конкуренции, в том числе - о направлении материалов в правоохранительные органы. Следовательно, действуя в пределах своих полномочий, антимонопольный орган вправе направлять материалы в правоохранительные органы в виде решения по результатам рассмотрения антимонопольного дела лишь в той степени, в которой это способствует выполнению задач антимонопольного органа.

В рассматриваемом случае вопрос о передаче документов в правоохранительные органы разрешен в форме (решение комиссии), не соответствующей цели предоставленных Управлению полномочий. Принимая решение (как результат определенных выводов) за границами предоставленных ему полномочий, Управление тем самым вмешалось в компетенцию иных компетентных органов, которые по своему усмотрению определяют наличие либо отсутствие нарушения действующего законодательства по предмету их ведения.

Поскольку выводы решения УФАС по делу N К03-15/13 имеют существенное значение для заявителей и нарушают их законные права и интересы, то суд первой инстанции, осуществляя проверку законности оспариваемого ненормативного акта, правомерно признал недействительным решение Управления в части направления материалов спорного дела N К03-15/13 в правоохранительные органы (пункт 2 резолютивной части решения УФАС). В данном случае у апелляционного суда не имелось оснований для отмены решения суда первой инстанции. Кассационные жалобы Общества и КУГИ об отмене постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2014 подлежат удовлетворению.

Вместе с тем кассационная жалоба КУГИ в части изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения требования заявителя о признании недействительными выводов, изложенных на странице 10 мотивировочной части решения УФАС, подлежит отклонению.

Как следует из заявления КУГИ, Комитет просил признать недействительным решение УФАС в части выводов, изложенных в абзацах 4, 5 и 6 на странице 10 ненормативного акта, и обязать антимонопольный орган исключить названные абзацы из оспоренного решения. Суд первой инстанции, оценивая доводы КУГИ в совокупности с доводами ЗАО "ОДЦ "Охта", признал их обоснованными, дал оценку действиям должностных лиц комитетов как на наличие у них соответствующих полномочий, так и на соответствие нормам действующего законодательства. Суд признал выводы антимонопольного органа, изложенные в оспоренном решении Управления, неправомерными и не соответствующими фактическим обстоятельствам дела. Указанные выводы послужили суду основанием для признания недействительным соответствующих пунктов резолютивной части решения УФАС по делу N К03-15/13. Признавая решение Управления недействительным в части основания для прекращения рассмотрения антимонопольного дела, суд первой инстанции фактически удовлетворил требование Комитета. Признание ненормативного акта недействительным по мотиву противоречия закону означает, что он не порождает правовых последствий со дня его издания, в том числе в части выводов, изложенных в самом акте. Повторное указание в резолютивной части судебного решения на незаконность выводов УФАС, которым дана оценка в мотивировочной части решения арбитражного суда, в рассматриваемом случае не согласуется с положениями статей 170 и 201 АПК РФ.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2014 по делу N А56-41591/2013 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.10.2013 по делу N А56-41591/2013.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский пр., д. 7-9, ИНН 7825413361, ОГРН 1027809242933, в пользу закрытого акционерного общества "Общественно-деловой центр "Охта", место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Галерная ул., д. 5, лит. "А", ИНН 7838392359, ОГРН 1077847623677, 1000 руб. расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции.

Возвратить закрытому акционерному обществу "Общественно-деловой центр "Охта", место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Галерная ул., д. 5, лит. "А", ИНН 7838392359, ОГРН 1077847623677, из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением от 06.03.2014 N 339.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

А.В. Асмыкович И.О. Подвальный