Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 декабря 2014 г. N Ф07-9084/14 по делу N А56-14913/2014

03 декабря 2014 г.

Дело N А56-14913/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Кадулина А.В. и Сергеевой И.В.,

при участии от Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга Пашковой Н.С. (доверенность от 09.01.2014), от закрытого акционерного общества "СТАРТ Красносельский" генерального директора Лобастова В.Н. (решение единственного акционера от 11.06.2014 N 11062014-1), Сухоребровой А.Г. (доверенность от 12.11.2014), от закрытого акционерного общества "Доринда" Килина А.В. (доверенность от 06.12.2013),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.05.2014 (судья Корушова И.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2014 (судьи Жиляева Е.В., Тимухина И.А., Кашина Т.А.) по делу N А56-14913/2014,

установил:

Закрытое акционерное общество "СТАРТ Красносельский", место нахождения: 197022, Санкт-Петербург, Аптекарская наб., д.20, лит. А, ОГРН 1107847165106, ИНН 7813472757 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, ул. Зодчего Росси, д. 1/3, ОГРН 1047839034484, ИНН 7840016760 (далее - Служба строительного надзора), об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта розничной торговли со встроенными трансформаторными подстанциями и подземным гаражом на земельном участке с кадастровым номером 78:40:0845601:11, расположенном по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский р-н, ул. Партизана Германа, участок 1 (юго-восточнее пересечения с Дудергофским каналом), оформленного уведомлением от 30.01.2014 N 07-05-418/14-0и, а также об обязании Службы строительного надзора выдать разрешение на строительство указанного объекта.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены закрытое акционерное общество "Доринда", место нахождения: 195213, Заневский пр., д. 65, корп.1 лит. А, ОГРН 1027810221317, ИНН 7801072391 (далее - ЗАО "Доринда"), Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, место нахождения: 191011, Санкт-Петербург, пл. Ломоносова, д. 1, ОГРН 1037843025527, ИНН 7832000069 (далее КГИОП); Комитет по градостроительству и архитектуре, место нахождения: 191011, Санкт-Петербург, пл. Ломоносова, д. 2, ОГРН 1037843022524, ИНН 7830000994 (далее - КГА); администрация Красносельского района Санкт-Петербурга, место нахождения: 198329, Санкт-Петербург, ул. Партизана Германа, д. 3, ОГРН 1037819002605, ИНН 7807018464 (далее - Администрация).

Решением от 30.05.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.09.2014, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Служба строительного надзора, ссылаясь на неправильное применение судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить решение от 30.05.2014 и постановление от 18.09.2014 и отказать в удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы указывает на следующее: суды пришли к неправильному выводу о том, что у Службы строительного надзора не было предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) оснований для отказа в выдаче Обществу разрешения на строительство объекта розничной торговли - гипермаркета, поскольку градостроительный план земельного участка свидетельствует о возможности его использования для строительства названного объекта с параметрами, превышающими требования, установленные для объектов капитального строительства в зоне охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ) 1-6 в приложении 1 к Закону Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 820-7); суды неверно посчитали, что для строительства гипермаркета не требовалось оформлять разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства; суды не учли, что, поскольку при вынесении оспариваемого отказа Обществу были возвращены все документы, представленные им с заявлением о выдаче разрешения на строительство, Служба строительного надзора лишена возможности проверить комплектность документов, проектную документацию, схему планировочной организации земельного участка, сведения об инженерном оборудовании, заключение государственной экспертизы, которые при выдаче разрешения Служба строительного надзора должна направить в КГА.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Службы строительного надзора поддержал доводы жалобы, а представители Общества и ЗАО "Доринда" просили оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Другие лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей в суд не направили, что в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не может служить препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

В судебном заседании 19.11.2014 был объявлен перерыв до 26.11.2014.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Общество, обратилось в 2007 году в уполномоченные органы Санкт-Петербурга с заявлением о предоставлении ему в порядке, установленном статьями 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, земельного участка, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский р-н, ул. Партизана Германа, участок 1 (юго-восточнее пересечения с Дудергофским каналом, для строительства гипермаркета со встроенными трансформаторными подстанциями и подземным гаражом.

Администрация письмами от 17.04.2007 N 08-172/07-0-2 и от 30.06.2010 N 08-469/09-0-1 согласовала размещения гипермаркета на указанном земельном участке. КГИОП 13.02.2009 выдал Обществу задание на проведение государственной историко-культурной экспертизы и корректировку задания на проведение государственной историко-культурной экспертизы от 10.04.2010 N 2-2885-1.

На основании задания КГИОП открытое акционерное общество "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектный институт реставрации памятников истории и культуры "НИИ "Спецпроектреставрация" провело государственную историко-культурную экспертизу данного земельного участка. В акте экспертизы от 05.07.2010 указано, что участок находится в зоне охраняемого ландшафта ЗОЛ 1-6; на участке отсутствуют ценные исторические ландшафтные объекты и зеленые насаждения; территория участка представляет собой малоценный участок земли, на котором расположены автомобильные стоянки; на участке допускается возможность расположения гипермаркета, который не окажет негативного влияния на восприятие объектов культурного наследия; планируемое строительство гипермаркета не противоречит требованиям охраны объектов культурного наследия.

КГИОП в письмах от 29.09.2010 N 3-6419-1 и от 11.10.2010 N 3-7130-1 подтвердил, что объемно-планировочные решения гипермаркета соответствуют выводам историко-культурной экспертизы, и согласовал проектирование и строительство гипермаркета на указанном участке.

КГА в письме от 09.11.2010 N 222-пр сообщил Обществу об утверждении проекта границ участка с разрешенным использованием "для размещения объекта розничной торговли (гипермаркета)".

По заданию правительства Санкт-Петербурга Общество подготовило проект планировки и межевания территории, ограниченной ул. Партизана Германа, Петергофским шоссе, границей территории объекта культурного наследия, проектным продолжением ул. Чекистов, ул. Чекистов в Красносельском районе Санкт-Петербурга. В данном проекте предусмотрено строительство гипермаркета на земельном участке по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, ул. Партизана Германа, участок 1 (юго-восточнее пересечения с Дудергофским каналом. При проведении публичных слушаний 11.01.2011 по обсуждению проекта планировки и межевания территории не поступило возражений относительно строительства гипермаркета на указанном земельном участке (заключение о результатах публичных слушаний от 19.01.2011).

Правительство Санкт-Петербурга постановлением от 17.05.2011 N 609 утвердило указанный проект планировки и межевания. Данный проект допускает размещение объекта розничной торговли со встроенными трансформаторными подстанциями и подземным гаражом максимальной площадью 111 534 кв.м.

КГА распоряжением от 21.01.2011 N 102 утвердил акт о выборе земельного участка общей площадью 64 277 кв.м по указанному адресу для строительства объекта розничной торговли (гипермаркета). В данном акте и плане границ земельного участка указано, что участок расположен в зоне охраняемого природного ландшафта.

Данный земельный участок с разрешенным использованием "для строительства объекта розничной торговли" 31.01.2011 поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер 78:40:8456А:11. В дальнейшем кадастровый номер был изменен на 78:40:0845601:11.

Правительство Санкт-Петербурга постановлением от 17.05.2011 N 592 предоставило указанный земельный участок Обществу в аренду на инвестиционных условиях для строительства гипермаркета.

Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга и Общество заключили договор от 25.07.2011 N 08/ЗКС-000178 аренды названного земельного участка на инвестиционных условиях для строительства гипермаркета на срок до 28.06.2015. Договор зарегистрирован в установленном законом порядке 31.10.2011.

КГА распоряжением от 29.02.2012 N 235 утвердил градостроительный план земельного участка N RU78140000-14207.

Общество 22.01.2014 обратилось в Службу строительного надзора с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта розничной торговли со встроенными трансформаторными подстанциями, встроенным подземным гаражом на указанном земельном участке.

Служба строительного надзора уведомлением от 30.01.2014 отказала в выдаче разрешения на строительство, сославшись на то, что представленные документы не соответствуют требованиям градостроительного плана земельного участка N RU781774000-14207 в части выполнения особых требований режима ЗОЛ 1-6.

Общество, ссылаясь на то, что данный отказ не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает его законные права и интересы в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды обеих инстанций, исследовав материалы дела, пришли к выводу о том, что Служба строительного надзора незаконно отказала Обществу в выдаче разрешения на строительство по тем основаниям, которые приведены в уведомлении от 30.01.2014, признали оспариваемый отказ не соответствующим статье 51 ГрК РФ и обязали Службу строительного надзора выдать Обществу разрешение на строительство гипермаркета.

Суды исходили из следующего.

В соответствии со статьей 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Частями 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ предусмотрен перечень документов, направляемых застройщиком в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган.

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являются, в частности, отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 той же статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

При рассмотрении настоящего дела Служба строительного надзора в обоснование отказа в выдаче разрешения на строительство сослалась на то, что представленные Обществом документы не соответствуют требованиям градостроительного плана земельного участка в части предельных параметров (площадь и высота) объектов, которые могут быть размещены в зоне ЗОЛ 1-6, что в градостроительном плане не содержится сведений об отклонениях от требований режима ЗОЛ 1-6 с соблюдением порядка, установленного пунктом 1.7 приложения 2 к Закону N 820-7.

Суды признали приведенные доводы Службы строительного надзора не соответствующими представленным в дело документам и требованиям градостроительного законодательства.

Проанализировав положения пункта 5 части 7 статьи 51 и статьи 40 ГрК РФ, суды пришли к выводу о том, что для получения разрешения на строительство гипермаркета не требовалось получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. В силу названных норм такое разрешение требуется в случае получения разрешения на строительство правообладателями земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки.

В материалы дела не представлено доказательств того, что при строительстве гипермаркета будут допущены отклонения от предельных параметров разрешенного строительства.

В соответствии со статьей 44 ГрК РФ градостроительный план земельного участка определяет параметры возможного размещения объекта капитального строительства на конкретном земельном участке и служит основанием для подготовки проектной документации объекта капитального строительства.

В градостроительном плане спорного земельного участка, утвержденного распоряжением КГА от 29.02.2012 N 22356, указано, что в соответствии с Законом N 820-7 этот участок расположен в зоне охраняемого природного ландшафта ЗОЛ 1-6.

Поскольку решением Санкт-Петербургского городского суда от 20.12.2010 по делу N 3-311/2010 признаны недействующими регламенты, определяющие предельные параметры строительства в границах охраны объектов культурного наследия, подлежат применению общие положения Закона N 820-7. Данным Законом предусмотрена возможность строительства зданий с отклонением от требований режимов охранных зон при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы о соответствии отклонений требованиям государственной охраны объектов культурного наследия и на основе публичных слушаний.

В заключении проведенной по заданию КГИОП в соответствии с требованиями Закона N 820-7 историко-культурной экспертизы указано, что на спорном земельном участке допускается размещение гипермаркета, который не окажет негативного влияния на восприятие объектов культурного наследия; строительство гипермаркета не противоречит требованиям охраны объектов культурного наследия.

КГИОП подтвердил, что объемно-планировочные решения гипермаркета соответствуют выводам историко-культурной экспертизы, и согласовал проектирование и строительство гипермаркета на указанном земельном участке.

На странице 4 градостроительного плана в пункте 2.2, регламентирующем требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, указан объект розничной торговли в соответствии с постановлением правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 609. На страницах 7-8 градостроительного плана указано, что разрешенное использование спорного участка установлено актом по результатам историко-культурной экспертизы от 05.07.2010, письмом КГИОП от 11.10.2010 N 0-7130-1 о согласовании акта по результатам историко-культурной экспертизы, постановлениями правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 592 и 609, максимальная площадь объекта капитального строительства 111 534 кв.м. Как следует из чертежа названного плана и линий градостроительного регулирования, на всей территории участка допустимо размещение объекта розничной торговли со встроенными трансформаторными подстанциями, встроенным подземным гаражом ( т.д. 1, л. 119-128).

Суды также указали, что поскольку решением суда общей юрисдикции признаны недействующими градостроительные регламенты в зонах охраны объектов культурного наследия, а следовательно, и ранее утвержденные правила землепользования и застройки в отношении территорий зон охраны объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге, то в силу подпункта 5 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" при отсутствии названных правил разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства.

Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 609 утверждены проект планировки и проект межевания территории, в границах которой расположен спорный участок, установлены параметры застройки земельного участка 6,43 га объектом розничной торговли со встроенными трансформаторными подстанциями, встроенным подъемным гаражом максимальной общей площадью строительства 111 534 кв.м. Данный участок предоставлен Обществу постановлением правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 592 в аренду для строительства гипермаркета с указанными параметрами.

С учетом приведенных обстоятельств и норм права суды пришли к выводу о том, что градостроительный план спорного земельного участка свидетельствует о возможности его использования для строительства гипермаркета с указанными параметрами, поэтому отказ Службы строительного надзора в выдаче разрешения на строительство по причине несоответствия представленных Обществом документов требованиям градостроительного плана в части выполнения особых требований режима ЗОЛ 1-6 является незаконным.

Кассационная инстанция считает этот вывод правильным, соответствующим нормам материального и процессуального права и имеющимся в деле доказательствам.

Вместе с тем кассационная инстанция считает, что решение и постановление следует изменить в части, касающейся обязания Службы строительного надзора выдать разрешение на строительство гипермаркета, ввиду следующего.

По правилам части 11 статьи 51 ГрК РФ орган, уполномоченный выдавать разрешение на строительство, обязан провести проверку наличия документов, необходимых для принятия указанного решения, и проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана.

В материалах дела отсутствуют сведения о том, какие документы были представлены Обществом вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство, проводила ли Служба строительного надзора проверку всей представленной документации. Согласно пояснениям представителя Службы строительного надзора в судебном заседании кассационной инстанции все представленные Обществом документы были возвращены заявителю вместе с уведомлением от 30.01.2014 об отказе в выдаче разрешения на строительство по причине отклонения строящегося объекта от предельных размеров требований режима ЗОЛ, проверка на соответствие проектной документации остальным требованиям градостроительного плана не проводилась.

При таком положении суд кассационной инстанцией полагает необходимым изменить резолютивную часть решения от 30.05.2014 и указать на обязание Службы строительного надзора принять решение о выдаче разрешения строительство испрашиваемого объекта в порядке статьи 51 ГрК РФ.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 09.10.2014 было приостановлено исполнение обжалуемых судебных актов до окончания производства в арбитражном суде кассационной инстанции.

Согласно статье 318 АПК РФ судебные акты арбитражных судов приводятся в исполнение после вступления их в законную силу. В силу пункта 5 статьи 289 того же Кодекса постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. В связи с тем, что суд кассационной инстанции изменил редакцию резолютивной части решения от 30.05.2014, данное решение в новой редакции подлежит исполнению с даты изготовления настоящего постановления в полном объеме.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.05.2014 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2014 по делу N А56-14913/2014 изменить, изложив резолютивную часть решения от 30.05.2014 в следующей редакции:

"Признать незаконным решение Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, ул. Зодчего Росси, д. 1/3, ОГРН 1047839034484, ИНН 7840016760, об отказе в выдаче закрытому акционерному обществу "СТАРТ Красносельский", место нахождения: 197022, Санкт-Петербург, Аптекарская наб., д.20, лит. А, ОГРН 1107847165106, ИНН 7813472757, разрешения на строительство объекта розничной торговли со встроенными трансформаторными подстанциями и подземным гаражом на земельном участке с кадастровым номером 78:40:0845601:11, расположенном по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский р-н, ул. Партизана Германа, участок 1 (юго-восточнее пересечения с Дудергофским каналом), оформленного уведомлением от 30.01.2014 N 07-05-418/14-0и.

Обязать Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга принять решение по заявлению закрытого акционерного общества "СТАРТ Красносельский" о выдаче разрешения на строительство указанного объекта в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Взыскать со Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга в пользу закрытого акционерного общества "СТАРТ Красносельский" 4000 руб. государственной пошлины по заявлению".

Председательствующий

И.Л. Грачева

Судьи

А.В. Кадулин И.В. Сергеева