Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 апреля 2015 г. N Ф07-1453/14 по делу N А21-1529/2014

03 апреля 2015 г.

Дело N А21-1529/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 30 марта 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 апреля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Асмыковича А.В. и Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Солнечная долина" Алексеева В.С. (доверенность от 12.01.2015), от Администрации муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" Грищука Р.В. (доверенность от 13.08.2014 N 1722),

рассмотрев 30.03.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.05.2014 (судья Гурьева И.Л.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2014 (судьи Кашина Т.А., Полубехина Н.С., Старовойтова О.Р.) по делу N А21-1529/2014

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Солнечная долина" (место нахождения: 236020, город Калининград, Береговая улица, дом 40, ОГРН 1063906153200, ИНН 3906164902; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконным отказа Администрации муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" (место нахождения: 238530, Калининградская область, город Зеленоград, улица Ленина, дом 20, ОГРН 1063913020313, ИНН 3918027989; далее - Администрация) в выдаче разрешения на строительство и обязании Администрации выдать разрешение на строительство гостиницы со спортивно-атлетическим залом по улице Гагарина, дом 33 в городе Зеленоградске.

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 23.05.2014, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2014, признаны незаконными действия Администрации, выразившиеся в отказе Обществу в выдаче разрешения на строительство. Суд первой инстанции обязал Администрацию выдать Обществу разрешение на строительство гостиницы со спортивно-атлетическим залом по улице Гагарина, 33 в городе Зеленоградске.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права - статей 36 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункта 2 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425 (далее - Положение N 1425), пункта 2 Положения о курорте федерального значения Зеленоградск, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2000 N 634 (далее - Положение N 634), Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденных решением Городского Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 12.12.2012 N 173 (далее - Правила). По мнению подателя жалобы, возложенная на Администрацию оспариваемыми судебными актами обязанность выдать Обществу разрешение на строительство гостиницы на территории курорта Зеленоградск противоречит требованиям вышеназванных нормативных правовых актов, поскольку представленная заявителем проектная документация не соответствует этим требованиям.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы, а представитель Общества возражал против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Из материалов дела следует, что 28.05.2012 Общество обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на завершение строительства гостиницы со спортивно-атлетическим залом по улице Гагарина, дом 33 в городе Зеленоградске, представив при этом "договор аренды земельного участка, градостроительный план, положительное заключение государственной экспертизы, свидетельство, пояснительную записку, проект организации строительства и генеральный план". Приведенный список документов указан в качестве приложения к названному заявлению без обозначения каких-либо реквизитов, позволяющих идентифицировать то или иное доказательство (л.д. 44, том 1).

Администрация в письме от 18.06.2012 N 978 сообщила Обществу, что "в соответствии с Соглашением о совместной градостроительной деятельности от 12.02.2012 N 12-ДС, заключенным с Правительством Калининградской области, представленные архитектурные решения необходимо рассмотреть на областном архитектурно-градостроительном совете при Агентстве по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области", в связи с чем просила предоставить архитектурный проект здания (цветовые решения, фасады, планы, разрезы, 3D модели) для вынесения на рассмотрение.

В этом же письме Администрация отказала Обществу в выдаче разрешения на строительство до получения положительного заключения градостроительного совета по проектной документации (л.д. 45, том 1).

Общество 18.12.2013 вновь обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство спорного объекта, ссылаясь при этом на часть 7 статьи 51 ГрК РФ, полагая, что отказ в выдаче разрешения на строительство от 18.06.2012 не соответствует названной правовой норме. При этом какие-либо документы к заявлению от 18.12.2013 не приложены (л.д. 46, том 1).

В письме от 25.12.2013 N 2515 Администрация предложила Обществу "представить ранее выданное разрешение на строительство, а также проектную документацию, на основании которой данное разрешение выдавалось, после чего Администрация будет готова рассмотреть вопрос о продлении сроков ранее выданного разрешения на строительство с сохранением определенных в нем параметров" (л.д. 47-48, том 1).

Общество обратилось в суд с заявлением о признании незаконным отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство, не указав какого именно, а также просило суд обязать Администрацию выдать разрешение на строительство гостиницы со спортивно-атлетическим залом по улице Гагарина, дом 33 в городе Зеленоградске.

Суд первой инстанции признал незаконными действия Администрации, выразившиеся в отказе Обществу в выдаче разрешения на строительство, и обязал Администрацию выдать Обществу разрешение на строительство спорного объекта.

Судом апелляционной инстанции сделан вывод о правильном применении норм материального и процессуального права судом первой инстанции при принятии решения по настоящему делу, в связи с чем оснований для отмены этого решения апелляционная инстанция не установила.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением необходимых для получения такого разрешения документов в порядке, установленном частью 7 статьи 51 ГрК РФ.

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Исходя из положений части 13 статьи 51 ГрК РФ, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 названной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 ГрК РФ).

Из материалов дела усматривается, что Общество дважды обращалось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство - 28.05.2012 и 18.12.2013, получив при этом отказ от 18.06.2012 в выдаче разрешения на строительство только по первому обращению, в то время как по второму обращению Администрацией не было принято какое-либо решение в порядке и сроки, установленные в статье 51 ГрК РФ.

Граждане, организации и иные лица в порядке статьи 198 АПК РФ вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом, а пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Заявление Общества, поданное в арбитражный суд 26.02.2014, содержит требование о признании незаконным именно отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство, в то время как судом первой инстанции принято решение о признании незаконными действий Администрации, выразившихся в отказе в выдаче такого разрешения. При этом в материалах дела отсутствуют какие-либо процессуальные документы, свидетельствующие об изменении Обществом предмета заявленных требований (статья 49 АПК РФ), между тем применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ суду первой инстанции следовало выяснить и установить факт соблюдения (несоблюдения) заявителем срока на подачу заявления в порядке статьи 198 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Вместе с тем, принимая решение об устранении допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя путем обязания Администрации выдать разрешение на строительство, а не путем принятия решения (одного из двух возможных) в соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ, суд первой инстанции не исследовал документы, приложенные Обществом к заявлению о выдаче разрешения на строительство, а также вопросы соответствия указанных документов требованиям действующего законодательства.

Так, в соответствии с пунктом 2 Положения N 1425 лечебно-оздоровительные местности и курорты федерального значения в соответствии с законодательством Российской Федерации являются особо охраняемыми природными территориями. Для охраны этих местностей и курортов создаются округа санитарной и горно-санитарной охраны с регламентированным режимом хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающим сохранение природных лечебных ресурсов и защиту их от загрязнения и преждевременного истощения.

Порядок и особенности функционирования курорта федерального значения Зеленоградск (Калининградская область) определен в Положении N 634, согласно пункту 2 которого курорт Зеленоградск относится к особо охраняемой природной территории. Земельные участки, леса и парки в пределах территории курорта Зеленоградск имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округа горно-санитарной охраны (пункт 15). Застройка курорта Зеленоградск осуществляется в соответствии с проектом районной планировки и генеральным планом курорта, утверждаемыми в установленном порядке (пункт 23).

В период принятия судебными инстанциями обжалуемых судебных актов действовали Правила, согласно которым градостроительным регламентом зоны ОДЗ 4 (место расположения земельного участка для строительства гостиницы по улице Гагарина, дом 33 в городе Зеленоградске) установлены предельные размеры разрешенного строительства: максимальная высота зданий - 5 надземных этажей, в то время как Общество обратилось за разрешением на строительство восьмиэтажного здания гостиницы.

Исходя из положений статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (часть 8). Реконструкция указанных объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (часть 9).

По смыслу названных правовых норм в случае изменения градостроительного регламента использование земельного участка, начатое до принятия или изменения правил землепользования и застройки, может быть продолжено. Учитывая, что Общество не приступало к строительству (либо его завершению) здания гостиницы до вступления в силу Правил, к правоотношениям, связанным с выдачей разрешения на строительство спорного объекта, подлежит применению градостроительный регламент, установленный Правилами, что судебными инстанциями во внимание не принято при рассмотрении настоящего дела.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что в ходе судебного разбирательства суды двух инстанций не устанавливали и не оценивали обстоятельства, связанные с наличием либо отсутствием возможности восстановления прав и имущественных интересов лица, оспаривающего отказ в выдаче разрешения на строительство спорного объекта, именно путем обязания Администрации выдать такое разрешение.

Исходя из полномочий, установленных в части 3 статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ, арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, но не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Учитывая, что при рассмотрении настоящего дела судами двух инстанций не исследованы в полной мере обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. При повторном рассмотрении спора суду надлежит учесть изложенное, установив наличие либо отсутствие всех значимых для удовлетворения заявленных требований обстоятельств и, на основании полного и всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в их совокупности и взаимосвязи, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.05.2014 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2014 по делу N А21-1529/2014 отменить.

Дело N А21-1529/2014 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калининградской области.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

А.В. Асмыкович И.Г. Савицкая