Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 августа 2015 г. N Ф07-5576/15 по делу N А21-2026/2014

03 августа 2015 г.

Дело N А21-2026/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,

при участии от муниципального унитарного предприятия "Чистота" Мацковской Е.Н. (доверенность от 09.02.2015),

рассмотрев 27.07.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 29.09.2014 (судья Залужная Ю.Д.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2015 (судьи Семенова А.Б., Згурская М.Л., Сомова Е.А.) по делу N А21-2026/2014,

установил:

Муниципальное унитарное предприятие "Чистота", место нахождения: 236022, г. Калининград ул. Мусоргского, 74, ОГРН 1023900996041, ИНН 3903006601 (далее - МУП "Чистота", Предприятие), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением (с учетом уточнения требований) о признании незаконными решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области, место нахождения: г. Калининград, Офицерская ул., д. 6, ОГРН 1043900834658, ИНН 3904060810 (далее - Управление), оформленного приказом от 21.02.2014 N 4-ПД об отказе в выдаче лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности и обязании выдать соответствующую лицензию.

К участию в деле привлечена администрация городского округа "Город Калининград" (далее - Администрация).

Решением от 29.09.2014 арбитражный суд удовлетворил заявление.

Постановлением от 16.04.2015 апелляционный суд оставил решение от 29.09.2014 без изменения.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить судебные акты.

В отзывах на кассационную жалобу Предприятие и Администрация просят оставить принятые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представитель Предприятия возражал против ее удовлетворения.

Представители иных участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, МУП "Чистота" организовано в порядке преобразования предприятия "Спецавтохозяйство по уборке города", созданного в соответствии с решением Калининградского городского Совета народных депутатов от 28.09.1992 N 2176. Согласно уставу основными видами деятельности Предприятия являются:

- обращение с отходами (сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение отходов);

- опорожнение и чистка выгребных ям, отстойников и септиков, сточных колодцев, обслуживание туалетов с химической стерилизацией;

- механизированная и ручная уборка территории и аналогичная деятельность и др.

У Предприятия на праве аренды находится земельный участок КН 39:15:111201:68, площадью 138281 кв. м, расположенный по адресу (согласно ориентира): г. Калининград, Балтийское шоссе, категория земель - "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "под полигон твердых бытовых отходов". Правообладателем участка является муниципальное образование "городской округ "Город Калининград".

Предприятию выдана лицензия от 11.07.2008 N ОТ-21-000296 (39) на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов сроком действия на 5 лет.

В связи с окончанием в 2013 году срока действия лицензии МУП "Чистота" обратилось в Управление с заявлением от 20.12.2013 (вх. N 7744) о предоставлении лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности (том 1, лист дела 8).

На основании обращения Предприятия Управление провело внеплановую документарную проверку, по результатам которой составило акт от 10.02.2014 N 04-Д, отметив несоответствие соискателя лицензии требованиям Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию и обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 255 (далее - Положение о лицензировании).

Управление 21.02.2014 вынесло приказ N 4-ПД об отказе в выдаче Предприятию лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.

Уведомлением от 21.02.2014 N 4 Управление указало Предприятию, что решение об отказе оформлено приказом от 21.02.2014 N 4-ПД. В качестве оснований отказа приведено положение части 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) о запрете на захоронение отходов в границах населенных пунктов, подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании. По мнению Управления, расположение земельного участка с КН 39:15:111201:68 в границах города Калининграда не позволяет осуществлять деятельность в области обращения с отходами.

МУП "Чистота" оспорило отказ Управления, оформленный приказом от 21.02.2014 N 4-ПД, в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявление, отметив, что названный земельный участок не входит в границы населенного пункта - города Калининграда. Кроме того, суды указали, что в материалах дела отсутствуют сведения о том, что свободная вместимость полигона твердых бытовых отходов (ТБО), эксплуатируемого Предприятием, исчерпана.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) в срок, не превышающий сорока пяти рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности содержащихся в указанных заявлении и документах сведений, в том числе проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям, в порядке, установленном статьей 19 настоящего Федерального закона, и принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении.

В случае принятия решения об отказе в предоставлении лицензии лицензирующий орган вручает в течение трех рабочих дней со дня принятия этого решения соискателю лицензии или направляет ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении уведомление об отказе в предоставлении лицензии с мотивированным обоснованием причин отказа и со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа, или, если причиной отказа является установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям, реквизиты акта проверки соискателя лицензии (часть 6 Закона N 99-ФЗ).

Порядок лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, размещению отходов I - IV класса опасности, осуществляемой юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, регулируется Положением о лицензировании, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 255.

Пунктом 3 названного Положения о лицензировании установлены лицензионные требования и условия осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности. В подпункте "а" пункта 3 Положения о лицензировании установлено обязательное наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Таким образом, в соответствии с лицензионными требованиями и условиями осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности лицензиат должен подтвердить наличие объекта размещения отходов, соответствующего требованиям законодательства.

В соответствии со статьей 1 Закона N 89-ФЗ под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов, в том числе, полигон.

Полигон захоронения отходов - это ограниченная территория, предназначенная и при необходимости специально оборудованная для захоронения отходов, исключения воздействия захороненных отходов на незащищенных людей и окружающую природную среду (ГОСТ 30772-2001. "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенный постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 28.12.2001 N 607-ст).

Санитарные правила 2.1.7.1038-01, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 N 16 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" (СП 2.1.7.1038-01) относят к полигонам твердых бытовых отходов (ТБО) специальные сооружения, предназначенные для изоляции и обезвреживания ТБО, которые должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения. На полигонах обеспечивается статическая устойчивость ТБО с учетом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов. Полигоны могут быть организованы для любых по величине населенных пунктов. Рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населенных пунктов (пункт 2.1).

Выбранный участок для устройства полигона должен иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии его санитарным правилам (пункт 2.2 СП 2.1.7.1038-01).

В соответствии с санитарно-эпидемиологическим заключением от 18.12.2013 N 39.КС.12.000.М.001766.12.13 здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и иное имущество, используемое МУП "Чистота" для осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.1.7.1322-03 "Почва. Очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2003 N 80 и СП 2.1.7.1038-01 (том 1, листы дела 131-132).

В силу пункта 1 статьи 12 Закона N 89-ФЗ создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Пунктом 6 указанной статьи предусмотрено внесение объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов, ведение которого осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Из представленного в материалы дела письма Управления от 10.10.2011 N 4658-п следует, что объект размещения отходов - полигон твердых отходов, эксплуатируемый МУП "Чистота", внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) за N 2481.

Между тем, частью 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ (в редакции Федерального закона от 08.11.2008 N 198-ФЗ "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления") установлен запрет на захоронение отходов в границах населенного пункта.

До вступления в силу названной редакции Законом N 89-ФЗ также был установлен запрет на захоронение отходов на территориях городских и других поселений.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов) указана в схеме территориального планирования муниципального района.

Подпунктом 2 части 3 статьи 19 ГрК РФ установлено, что на указанных в подпунктах 2-4 части 2 названной статьи отображаются границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях.

Между тем, суды в обоснование своей позиции ссылаются на дежурную карту города с установленными границами населенного пункта относительно автомобильных дорог.

Вместе с тем, названная позиция является необоснованной, поскольку не соответствует требованиям ГрК РФ, а ссылка судов на дежурную карту города с установленными границами относительно автомобильных дорог, без привязки к карте границ населенного пункта, указанной в соответствующей схеме территориального планирования, не может быть признана надлежащим доказательством.

Не может служить таким доказательством и распечатка с интернет-сайта "Яндекс-карты", на которую ссылается суд первой инстанции.

Как следует из письма директора Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Правительства Калининградской области от 23.10.2014 N 2807 (с прилагающимися схемами расположения участка), спорный земельный участок расположен в границах населенного пункта г. Калининград.

Судом апелляционной инстанции не устранено данное противоречие.

Кроме того, вывод судов со ссылкой на часть 8 статьи 36 ГК РФ о возможности использования названного земельного участка под полигон ТБО при установленном назначении участка "земли населенных пунктов" даже в том случае, если градостроительным регламентом это не предусмотрено, является необоснованным. В материалы дела не представлены документы, подтверждающие выводы судов о назначении спорного участка, установленное градостроительным регламентом.

Довод отзыва на жалобу, поступивший от Администрации городского округа "Город Калининград" о том, что частью 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ установлен запрет лишь на деятельность по захоронению отходов, но не на место нахождения отходов, подлежит отклонению в связи со следующим.

Обращаясь за выдачей лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, лицензиат должен был принимать во внимание, что в силу Закона N 89-ФЗ под размещением отходов понимается как хранение, так и захоронение отходов. Сведений о том, что лицензиат не осуществляет такого вида деятельности как захоронение отходов, в материалах дела не имеется.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, дать оценку всем доводам сторон и имеющимся в деле доказательствам по правилам статьи 71 АПК РФ и вынести законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 29.09.2014 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2015 по делу N А21-2026/2014 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калининградской области.

Председательствующий

Л.А Самсонова

Судьи

Л.А. Самсонова А.Г. Кудин И.Г. Савицкая