Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 октября 2015 г. N Ф07-6851/15 по делу N А56-48187/2014

28 октября 2015 г.

Дело N А56-48187/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 октября 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Ракчеевой М.А., судей Кадулина А.В., Рудницкого Г.М.,

при участии от администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области Михайловой Е.А. (доверенность от 05.11.2014), от жилищно-строительного кооператива "Вилла Хиллз" Конопченко Ю.П. (доверенность от 21.10.2014), от Шинаковой Е.А. - Шинакова А.Г. (доверенность от 10.06.2015),

рассмотрев 21.10.2015 в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области и Шинаковой Елены Анатольевны на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 по делу N А56-48187/2014 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В., Семенова А.Б.),

установил:

Жилищно-строительный кооператив "Вилла Хиллз", место нахождения: 197198, Санкт-Петербург, Кронверкская ул., д. 11/2, лит. А, пом. 3-Н, ОГРН 1117847495259, ИНН 7813518592 (далее - Кооператив), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными постановлений администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, место нахождения: 188643, Ленинградская обл., г. Всеволожск, Колтушское шоссе, д. 138, ОГРН 1064703000911, ИНН 4703083640 (далее - Администрация района), от 22.07.2014 N 2234 "Об отмене постановления Администрации района от 17.03.2014 N 683 и признании утратившим силу постановления Администрации от 18.12.2012 N 4227" (далее - Постановление N 2234) и от 29.10.2014 N 3408 "Об утверждении Шинакову А.Г. градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский муниципальный р-н, Бугровское сп, пос. Бугры, Новая ул., д. 7" (далее - Постановление N 3408).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Рэндолф (в настоящее время Шинакова) Елена Анатольевна, являющаяся собственником смежного земельного участка с кадастровым номером 47:07:07-09-003:0008 и расположенного на нем жилого дома с надворными постройками по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский р-н, Бугровская волость, пос. Бугры, Новая ул., д. 6.

Решением от 26.01.2015 (судья Александрова Е.Н.) заявленные требования удовлетворены частично, признано недействительным Постановление N 3408, в удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 03.06.2015 решение суда первой инстанции отменено в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным Постановления N 2234, в этой части заявление удовлетворено.

В кассационных жалобах Администрация района и Шинакова Е.А., ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, а также несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, просят отменить обжалуемый судебный акт в части признания недействительным Постановления N 2234 и принять новый - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Как указывает Администрация района, в нарушение пункта 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка осуществлено без соблюдения требований технических регламентов; вопреки выводу суда при отсутствии утвержденных градостроительных регламентов в составе градостроительного плана указываются минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, определяемые с учетом технических регламентов; установленный в утвержденном постановлением Администрации района от 17.03.2014 N 683 градостроительном плане земельного участка минимальный отступ не соответствовал техническим регламентам по пожарной безопасности и не обеспечивал минимальной безопасности для населения.

Наряду с доводами, указанными Администрацией района в кассационной жалобе, Шинакова Е.А., также ссылается на недоказанность Кооперативом нарушения его прав и законных интересов Постановлением N 2234.

В отзыве на кассационную жалобу Кооператив просит оставить постановление без изменения, считая его законным и обоснованным.

В судебном заседании представитель Администрации района просил принять отказ от кассационной жалобы и производство по ней прекратить. Представитель Кооператива поддержал заявленное Администрацией района ходатайство, а представитель Шинаковой Е.А. просил его отклонить. Кроме того, представитель Шинаковой Е.А. поддержал доводы, изложенные в ее кассационной жалобе, а представитель Кооператива - в отзыве на кассационную жалобу.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Кооператив является арендатором земельного участка площадью 3900 кв. м с кадастровым номером 47:07:0709003:17, расположенного по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский р-н, Бугровское сп, пос. Бугры, Новая ул., д. 7 (договоры аренды от 01.03.2012 N 01/12 и 01.01.2014 N 01/14).

На основании заявления Кооператива Администрация района постановлением от 21.02.2012 N 368 (далее - Постановление N 368) утвердила градостроительный план N RU47504302-32 этого земельного участка, а также выдала разрешение от 16.04.2012 N RU47504302-45 на реконструкцию расположенного на нем индивидуального жилого дома площадью 65,7 кв. м, условный номер 47-38-12/2004-177, инвентарный номер 2Б1, лит. А.

Постановлением администрации муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация поселения) от 16.07.2012 N 157 вид разрешенного использования спорного земельного участка изменен с "для индивидуального жилищного строительства" на "для малоэтажного жилищного строительства".

По заявлению Кооператива подготовлен и постановлением Администрации района от 18.12.2012 N 4227 (далее - Постановление N 4227) утвержден градостроительный план N RU47504302-433 земельного участка, в пункте 2.1 которого основным видом его разрешенного использования указано "проектирование малоэтажного жилищного строительства".

Постановлением Администрации поселения от 05.11.2013 N 371 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 47:07:0709003:17" установлен вид разрешенного использования названного участка - "для среднеэтажного жилищного строительства".

Администрация района постановлением от 17.03.2014 N 683 (далее - Постановление N 683) утвердила градостроительный план от 19.02.2014 N RU47504302-29 земельного участка с видом разрешенного использования "для среднеэтажного жилищного строительства", а также отменила Постановление N 4227.

Администрация района Постановлением N 2234 отменила утвержденный Постановлением N 683 градостроительный план спорного участка, а также признала утратившим силу Постановление N 4227. В преамбуле Постановления N 2234 указано, что оно принято в целях приведения в соответствие с действующим законодательством, а также с учетом писем Комитета по архитектуре и градостроительству администрации Ленинградской области от 28.05.2014 N 16-602/14-0-1 и от 09.07.2014 N 16-602/14-2-1 и других представленных документов.

Решениями Совета депутатов муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 05.09.2014 N 34 и от 15.10.2014 N 13 утверждены соответственно генеральный план сельского поселения и Правила землепользования и застройки.

На основании заявления Шинакова Анатолия Григорьевича (представителя Рэндолф Е.А.) постановлением от 29.10.2014 N 3408 Администрация района отменила Постановление N 368, утвердила градостроительный план от 24.10.2014 N RU47504302-329, сохранив в качестве основного вида разрешенного использования спорного земельного участка строительство среднеэтажных жилых домов и увеличив минимальные отступы от границ участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых строительство запрещено.

Кооператив, ссылаясь на принятие Постановлений N 2234 и N 3408 с нарушением действующего законодательства, а также его прав и законных интересов, связанных со строительством многоквартирного дома на арендованном им земельном участке, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 того же Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В обоснование принятия Постановления N 2234 Администрация района сослалась на несоответствие установленных в отмененном градостроительном плане N RU47504302-29 параметров размещения здания требованиям действующего законодательства, а также неправильное указание вида разрешенного использования спорного земельного участка.

Суд первой инстанции, указав, что при подготовке градостроительного плана, являющегося разновидностью документации по планировке, должны учитываться положения пункта 2.2.24 Региональных нормативов градостроительного проектирования в Ленинградской области, утвержденных постановлением правительства Ленинградской области от 22.03.2012 N 83, а также требования федеральных законов от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент безопасности зданий и сооружений" в части, позволяющей определить предельное количество этажей или предельную высотность здания, минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, а Кооперативом не доказано соответствие минимальных отступов, установленных в отмененном Постановлением N 2234 градостроительном плане, требованиям пожарной безопасности и нормам инсоляции, посчитал Постановление N 2234 законным.

Апелляционный суд, не согласившись с выводами суда первой инстанции, отменил решение в указанной части и признал недействительным Постановление N 2234, отметив, что Администрация не доказала его законности и обоснованности.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ранее принятый ненормативный правовой акт может быть отменен органом местного самоуправления в порядке самоконтроля в случае выявления его несоответствия требованиям законодательства, действовавшего в момент принятия. При отмене изданного им ненормативного правового акта орган местного самоуправления не может руководствоваться исключительно собственным усмотрением. Акт органа местного самоуправления, отменяющий ранее принятый акт, должен соответствовать закону и не нарушать прав и законных интересов граждан и организаций, а также принцип стабильности правоотношений, возникших в результате принятия отменяемого ненормативного правового акта. Полномочный орган обязан обосновать необходимость отмены правового акта, указать на несоответствие его содержания нормам права. Названное полномочие органа местного самоуправления не может быть реализовано произвольно.

Исходя из части 1 статьи 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.

В силу части 2 статьи 44 ГрК РФ подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Согласно части 3 статьи 44 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка должны быть указаны границы земельного участка, минимальные отступы от границ участка, информация о разрешенном использовании земельного участка и о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на таком земельном участке.

Согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются градостроительным регламентом.

В соответствии со статьей 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться виды территориальных зон.

Пунктом 2 статьи 37 ГрК РФ установлено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (пункт 3 статьи 37 ГрК РФ).

Материалами дела подтверждается, что на момент принятия Постановления N 683 на территории Бугровского сельского поселения не были утверждены Правила землепользования и застройки и, соответственно, не установлен градостроительный регламент в отношении территориальной зоны, в границах которой находится арендованный Кооперативом участок.

Вместе с тем апелляционный суд обоснованно указал, что вид разрешенного использования, предусмотренный в утвержденном Постановлением N 683 градостроительном плане, соответствовал информации государственного кадастра недвижимости (кадастровая выписка о земельном участке от 06.05.2014 N 47/201/14-219712).

Довод Шинаковой Е.А. о незаконности изменения вида разрешенного использования земельного участка правомерно отклонен апелляционным судом со ссылкой на вступившее в законную силу решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 05.03.2015 по делу N 2-982/15, которым Шинаковой Е.А. отказано в признании недействительными постановлений Администрации поселения от 16.07.2012 N 157 и от 05.11.2013 N 371.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что при отсутствии генерального плана и Правил землепользования и застройки установить границы функциональных и территориальных зон не представляется возможным, поэтому признал неверным ссылку суда первой инстанции на несоблюдение при утверждении градостроительного плана земельного участка требований пункта 3 статьи 37 ГрК РФ.

По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении его строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает, а лишь воспроизводит соответствующие характеристики, определенные в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Согласно части 11 статьи 48 ГрК РФ подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика (при подготовке проектной документации на основании договора), результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка или в случае подготовки проектной документации линейного объекта на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Таким образом, исходя из системного толкования вышеприведенных нормативных положений, суд кассационной инстанции считает законными и обоснованными выводы суда апелляционной инстанции о том, что градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по застройке земельного участка (реконструкции расположенных на участке объектов недвижимости); на стадии выдачи градостроительного плана не рассматривается вопрос о возможности использования земельного участка для строительства. Градостроительный план, не устанавливая каких-либо прав и ограничений, прежде всего фиксирует сведения, которые позволяют идентифицировать земельный участок, а также определить место его расположения по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам. Такие сведения необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

При таком положении апелляционный суд сделал верный вывод о том, что у Администрации района отсутствовали основания для отмены Постановления N 683, поскольку на стадии выдачи градостроительного плана орган местного самоуправления не вправе давать оценку намерениям заявителя по строительству планируемого им объекта недвижимости, осуществлять проверку соответствия разработанных заявителем проектных решений требованиям обязательных правил, обеспечивающих общественную безопасность, а равно оценивать возможное влияние будущего объекта капитального строительства на права и законные интересы смежных землепользователей, владельцев жилых помещений на соседних участках. Само по себе включение в утвержденный Постановлением N 683 градостроительный план минимальных отступов в отсутствие градостроительного регламента не может являться основанием для его отмены.

Как верно указал апелляционный суд, только при подготовке проектной документации на конкретный объект капитального строительства с учетом расположенных на соседних участках строений возможно произвести расчет противопожарных расстояний, а также обеспечить нормативы инсоляции.

По смыслу пункта 5 статьи 49 ГрК РФ оценка соответствия проектной документации установленным требованиям технических регламентов является предметом государственной экспертизы.

Следовательно, у Администрации не было законных оснований для отмены ею же утвержденного градостроительного плана спорного земельного участка в связи с несоответствием установленных в указанном плане параметров размещения здания требованиям действующего законодательства, предъявляемым к противопожарной безопасности и освещенности жилых помещений.

Поскольку нормы права применены судом апелляционной инстанции правильно, сделанные судом выводы соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения обжалуемого постановления не имеется.

Согласно части 1 статьи 282 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции прекращает производство по кассационной жалобе, если после принятия кассационной жалобы к производству суда от лица, ее подавшего, поступило ходатайство об отказе от кассационной жалобы и отказ принят судом в соответствии со статьей 49 данного Кодекса. Учитывая, что отказ Администрации района от кассационной жалобы не противоречит закону и не нарушает прав иных лиц, суд кассационной инстанции полагает возможным его принять и производство по жалобе Администрации района прекратить.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 по делу N А56-48187/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу Шинаковой Елены Анатольевны - без удовлетворения.

Принять отказ администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от кассационной жалобы. Производство по кассационной жалобе прекратить.

Председательствующий

М.А. Ракчеева

Судьи

А.В. Кадулин Г.М. Рудницкий