Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 февраля 2016 г. N Ф07-1849/15 по делу N А56-23684/2015

10 февраля 2016 г.

Дело N А56-23684/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 февраля 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Алешкевича О.А., Любченко И.С.,

при участии от Администрации муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области Васильева А.О. (доверенность от 12.01.2016 N 01-01-17/29),

рассмотрев 03.02.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.06.2015 (судья Галкина Т.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2015 (судьи Борисова Г.В., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-23684/2015,

установил:

Администрация муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области, место нахождения: 187110, Ленинградская обл., г. Кириши, ул. Советская, д. 20, ОГРН 1024701479186, ИНН 4708007427 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3 (далее - Управление, УФАС), по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 26.03.2015 и предписания от 26.03.2015 N 4.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.06.2015, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2015, требования Администрации удовлетворены. Оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными.

В кассационной жалобе Управление просит отменить судебные акты и принять новое решение - об отказе в удовлетворении требований Администрации. УФАС ссылается на неправильное применение судами норм материального права и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. По мнению антимонопольного органа, суды не установили, каким образом обжалуемые ненормативные правовые акты нарушают права и законные интересы заявителя. Администрацией произвольно и без учета действующих нормативных правовых актов в Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Выдача градостроительного плана земельного участка" включены требования о предоставлении для получения градостроительного плана земельного участка документов, не предусмотренных действующим законодательством.

Отзыв на кассационную жалобу не поступил.

В судебном заседании представитель Администрации против удовлетворения кассационной жалобы возражал, просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания, в суд своих представителей не направило, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением по результатам мониторинга нормативных и ненормативных муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, в отношении Администрации возбуждено дело N 4 по признакам нарушения требований антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела УФАС выявило, что в ранее действовавшем Административном регламенте по предоставлению муниципальной услуги "Выдача градостроительного плана земельного участка" (утвержден постановлением Администрации от 08.04.2014 N 792), а также в новом Административном регламенте по предоставлению данной муниципальной услуги (утвержден постановлением Администрации от 05.02.2015 N 209, далее - Административный регламент), установлены не предусмотренные законом и иными нормативными актами требования о представлении для получения градостроительного плана земельного участка следующих документов:

- технического паспорта на объекты капитального строительства, расположенные на территории земельного участка (при их наличии);

- топографической съемки земельного участка;

- технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

- схемы планировочной организации земельного участка с указанием существующих, реконструируемых и проектируемых объектов капитального строительства и их характеристик.

Решением от 26.03.2015 антимонопольный орган признал Администрацию нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

На основании названного решения Управление выдало Администрации предписание от 26.03.2015 N 4 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Считая названные решение и предписание незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования, сделав вывод об отсутствии в действиях заявителя нарушений запретов, установленных пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Проверив законность обжалуемых судебных актов и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Западного округа исходит из следующего.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Установленный данной нормой запрет распространяется на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и приведенных норм возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела антимонопольный орган ссылается на то, что положения Административного регламента о представлении для получения градостроительного плана земельного участка ряда документов, не предусмотренных законом, затрагивают интересы неограниченного круга лиц, в том числе предпринимателей и юридических лиц, создавая необоснованные препятствия при реализации прав на занятие законной экономической деятельностью.

Вместе с тем из материалов дела следует и судами установлено, что все перечисленные в подпунктах 4 - 7 пункта 2.6 Административного регламента документы (технические паспорта на объекты капитального строительства, расположенные на территории земельного участка, топографическая съемка земельного участка, технические условия подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, схемы планировочной организации земельного участка с указанием существующих, реконструируемых и проектируемых объектов капитального строительства и их характеристик) предоставляются заявителям также в результате предоставления услуг, включенных в Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, утвержденный решением Совета депутатов муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области от 28.05.2014 N 62/397 (пункт 7).

Согласно пункту 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 статьи 46 ГрК РФ, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

При этом в составе градостроительного плана земельного участка указываются границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента); информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (часть 3 статьи 44 ГрК РФ).

Исходя из части 2 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Следовательно, вопросы, не урегулированные в Градостроительном кодексе Российской Федерации, могут быть решены в иных нормативных правовых актах, относящихся к законодательству о градостроительной деятельности.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

При предоставлении государственных и муниципальных услуг запрещается требовать от заявителя обращения за оказанием услуг, не включенных в перечни услуг, указанные в части 1 настоящей статьи, а также предоставления документов, выдаваемых по результатам оказания таких услуг (часть 5 статьи 9 Закона N 210-ФЗ).

Во исполнение приведенных норм действующего законодательства постановлением Администрации от 17.03.2015 N 589 пункт 3.1 Административного регламента дополнен перечнем услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставляются муниципальной услуги "Выдача градостроительного плана земельного участка", и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальной услуги. К таким услугам согласно постановлению Администрации от 17.03.2015 N 589 отнесены услуги по предоставлению: технического паспорта на объекты капитального строительства, расположенные на территории земельного участка (при их наличии); топографической съемки земельного участка; технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; схемы планировочной организации земельного участка с указанием существующих, реконструируемых и проектируемых объектов капитального строительства и их характеристик.

Оказание перечисленных услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставляются муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка за счет средств заявителя, антимонопольным органом не установлено. Порядок и сроки предоставления названных услуг Управлением не исследованы, соответствующие документы в материалах дела отсутствуют и суду не представлены.

Между тем, без исследования названных обстоятельств включение Администрацией в пункт 2.6 Административного регламента требования о предоставлении спорных документов, предоставляемых заявителям в результате оказания услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, не является достаточным основанием для признания Администрации нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В связи с этим суд кассационной инстанции считает, что вопреки требованиям части 5 статьи 200 АПК РФ в данном случае Управление не доказало нарушение Администрацией запрета, установленного в пункте 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Оспариваемое предписание возлагает на Администрацию обязанность исключить из пункта 2.6 Административного регламента подпункты 4, 5, 6 и 7, в связи с чем суды обоснованно признали данный ненормативный правовой акт нарушающим права заявителя.

С учетом изложенного суды двух инстанций правомерно удовлетворили заявленные требования и признали недействительными решение и предписание антимонопольного органа. Оснований для отмены обжалуемых судебных актов у суда кассационной инстанции не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.06.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2015 по делу N А56-23684/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова О.А. Алешкевич И.С. Любченко